1133/2023. Úrskurður frá 8. mars 2023

Hinn 8. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1133/2023 í máli ÚNU 22070017.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 19. júlí 2022, kærði A, blaðamaður Vísis, synjun Seðla­banka Íslands á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi, dags. 11. júlí 2022, óskaði kærandi eftir að fá afhent afrit af fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands frá 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Með svari Seðlabankans, dags. 15. júlí 2022, var kæranda synjað um aðgang að fundargerðunum með vísan til þess að umbeðnar upplýsingar væru þess eðlis að þær vörðuðu hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og eftir atvikum málefni bankans sjálfs en slíkar upplýsingar væru undirorpnar þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands.

Í kæru kemur fram að kærandi telji að í fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands megi hugsanlega finna atriði, svo sem stjórnunarhætti hjá einu valdamesta stjórnvaldi landsins, sem eigi brýnt erindi við almenning. Ekki sé farið fram á að fundargerðirnar verði birtar í heild sinni ef í þeim megi finna viðkvæmar upplýsingar um fólk eða fyrirtæki. Ef slíkar upplýsingar sé að finna í fundargerðunum geti Seðlabankinn gert það sama og önnur ríkisfyrirtæki hafi gert, þ.e. að afhenda afrit af fundargerðum stjórnar þar sem viðkvæmar upplýsingar hafa verið afmáðar.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 21. júlí 2022, og bankanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Seðlabanka Íslands barst úrskurðarnefndinni hinn 9. ágúst, þar sem vísað er til þess að í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 felist sérstakt þagnarskylduákvæði en ekki almennt og að það gangi framar upplýsingarétti almennings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Þá telji bankinn ljóst að umbeðnar upp­lýsingar séu upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs og falli því samkvæmt orðanna hljóðan undir þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Í umsögninni er vísað til þess að samkvæmt orðalagi í kæru telji kærandi að í umbeðnum gögnum megi hugsanlega finna atriði, svo sem um stjórnarhætti hjá einu valdamesta stjórnvaldi landsins, sem eigi brýnt erindi við almenning. Gögnin sem um ræði séu trúnaðargögn þar sem fjallað sé bæði um málefni viðskiptamanna og eftirlitsskyldra aðila, sem og bankans sjálfs, og sem undirorpin séu þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, líkt og fram hafi komið. Þá sé það svo að röksemdir og sjónarmið um almannahagsmuni geti ekki talist til efnisraka fyrir aðgangi að umbeðnum upplýsingum, en meintir almannahagsmunir geti ekki vikið til hliðar skýrum lagaákvæðum um þagnarskyldu.

Þar sem mat Seðlabanka Íslands sé á þá leið að umbeðin gögn séu undirorpin þagnarskyldu sé bankanum beinlínis skylt að synja kæranda, og öðrum, um aðgang að þeim. Þá megi geta þess að bankaráð Seðlabanka Íslands, sem kosið er af Alþingi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 92/2019, hafi almennt aðeins eftirlit með því að bankinn starfi í samræmi við lög sem um starfsemina gilda, þó þannig að eftirlitið taki ekki til málsmeðferðar eða ákvarðana í einstökum málum samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. laganna. Almenn yfirstjórn Seðlabankans sé að öðru leyti í höndum seðlabankastjóra og svo þriggja nefnda bankans. Loks ítrekar Seðlabanki Íslands að hafna beri kröfu kæranda um að honum verði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum. Þær varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs en slíkar upplýsingar séu háðar þagnarskyldu nema úrskurður dómara eða lagaboð geri bankanum skylt að láta þær af hendi, sbr. 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Hvorugt eigi við í fyrirliggjandi máli. 

Umsögn Seðlabankans var kynnt kæranda með bréfi, dags. 9. ágúst 2022, og kæranda veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir bárust ekki.  

Niðurstaða

1.

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að fundargerðum bankaráðs Seðlabanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Ákvörðun Seðlabanka Íslands um synjun á beiðni kæranda byggðist á því að umbeðin gögn væru undirorpin sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 um Seðlabanka Íslands.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.

Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 er að finna eftirfarandi ákvæði:

Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnu­nefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Ís­lands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lög­um eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verk­taka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd sinni lagt til grundvallar að ákvæðið innihaldi sérstaka þagnarskyldu að því er varðar upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, sbr. t.d. úrskurði nr. 954/2020, 966/2021, 1042/2021 og 1129/2023. Þá hefur verið lagt til grundvallar í dómum Hæstaréttar Íslands í málum nr. 329/2014 og 263/2015 að efnislega sambærilegt ákvæði í 1. mgr. 35. gr. þágildandi laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, hafi falið í sér sérstaka þagnar­skyldu.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur byggt á því að þagnarskyldan sé sérgreind með þeim hætti að hún nái til alls sem varði hagi viðskiptamanna bankans og málefni bankans sjálfs og annars þess sem starfsmenn bankans fá vitneskju um í starfi og leynt skal fara samkvæmt lögum eða eðli máls. Þá hefur úrskurðarnefndin miðað við að ekki verði sagt að hvaðeina sem bankanum tengist með einum eða öðrum hætti falli undir þagnarskylduna. Slíkt verði að meta í hverju tilviki fyrir sig en nái þagnar­skyldan ekki til ákveðinna tilvika verði að gæta að því hvort undantekningar frá upplýsingarétti eigi við sbr. 6.-10. gr. laganna. Að því er varðar orðalag ákvæðisins um „málefni bankans sjálfs“ hefur úrskurð­arnefndin miðað við að það verði ekki túlkað svo rúmt að þar falli undir hvers kyns upplýsingar um það lagaumhverfi eða reglur sem Seðlabanki Íslands starfi eftir. Undir orðalagið kunni að falla upplýs­ingar um fjárhagsleg málefni eða fjárhagslegar ráðstafanir bankans, um beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans eða undirbúning þeirra og eftir atvikum aðrar upplýsingar sem af tilliti til hagsmuna bankans sjálfs megi telja eðlilegt að leynt fari. Vísast um þetta einkum til úrskurðar nefndarinnar nr. A-406/2013 og 558/2014.

Úrskurðarnefndin hefur farið yfir gögnin en um er að ræða átta fundargerðir bankaráðs Seðlabanka Íslands á tímabilinu 1. janúar 2022 til 11. júlí 2022. Að mati úrskurðarnefndar um upplýsingamál lætur nærri að fundargerðirnar í heild sinni séu háðar þeirri sérstöku þagnarskyldu sem 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 kveður á um, enda hafa þær að geyma umfangsmiklar upplýsingar um fjárhagsleg málefni bankans, fjárhagslegar ráðstafanir Seðlabankans, beinar ákvarðanir sem varða starfsemi hans og undir­búning þeirra og margvíslegar aðrar upplýsingar sem telja má eðlilegt að leynt fari með hliðsjón af hags­munum Seðlabankans sjálfs.

Með vísan til þess hversu víða í gögnunum þær upplýsingar koma fram sem undanþegnar eru upp­lýs­inga­rétti hefur úrskurðarnefnd um upplýsingamál ekki forsendu til þess að kveða á um skyldu Seðla­banka Íslands til þess að veita kæranda aðgang að hluta þeirra. Eins og atvikum í þessu máli er háttað verður því ekki hjá því komist að stað­festa hina kærðu ákvörðun.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 15. júlí 2022, að synja A um aðgang að fundargerðum bankans á tímabilinu 1. janúar til 11. júlí 2022.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir