24. ágúst 2023

Mál nr.150/2023-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 150/2023

Fimmtudaginn 24. ágúst 2023

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Unnþór Jónsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 14. mars 2023, kærði B lögfræðingur, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. desember 2022 þar sem kæranda var synjað um örorkulífeyri og tengdar greiðslur.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 20. október 2022. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 20. desember 2022, var umsókn kæranda synjað á þeim grundvelli að hann uppfyllti ekki skilyrði um búsetu á Íslandi í að minnsta kosti þrjú ár áður en umsókn var lögð fram.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 14. mars 2023. Með bréfi, dags. 16. mars 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 29. mars 2023, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda samdægurs með bréfi úrskurðarnefndar. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfum, mótt. 21. og 24. apríl 2023, og voru þær kynntar Tryggingastofnun ríkisins með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 25. apríl 2023. Með bréfi, dags. 5. maí 2023, barst viðbótargreinargerð Tryggingarstofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 9. maí 2023. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 24. maí 2023, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. júní 2023. Með bréfi, dags. 21. júní 2023, barst viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 23. júní 2023. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Í kæru kemur fram að kærandi kæri ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um synjun á örorkulífeyri.

Kærandi sé fatlaður flóttamaður frá C, sem hafi komið til Íslands […] árið 2022 ásamt […]. Kærandi sé með dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sbr. dvalarleyfi nr. IS00665557.

Kærandi hafi sótt um örorkulífeyri 7. desember 2022 en hafi verið synjað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 20. desember 2022, á þeirri forsendu að samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands uppfylli hann ekki skilyrði um að hafa búið hér á landi í að minnsta kosti þrjú ár áður en umsókn hafi verið lögð fram, sbr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar.

Kærandi hafi lent í slysi X ára gamall þar sem hann hafi brotnað á tveimur hálsliðum með þeim afleiðingum að hann sé lamaður og noti hjólastól, sbr. læknisvottorð D, dags. 7. desember 2022. Óumdeilt sé að kærandi sé hreyfihamlaður. Ágreiningur máls þessa lúti að því hvort kærandi uppfylli skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, með síðari breytingum, til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Í 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segi að öllum, sem til þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í 65. gr. stjórnarskrárinnar segi að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til kynferðis, trúarbragða, skoðana, þjóðernisuppruna, kynþáttar, litarháttar, efnahags, ætternis og stöðu að öðru leyti. Þegar stjórnarskrárákvæðin séu lesin saman feli þau í sér að úthlutun allra félagslegra gæða þurfi að vera á jafnréttisgrunni og á málefnalegum forsendum.

Í 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar sé kveðið á um rétt til örorkulífeyris og sé eitt af skilyrðum fyrir greiðslu örorkulífeyris búseta einstaklings á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorkan hafi verið óskert er hann hafi tekið hér búsetu. Samkvæmt b.-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar eigi þeir sem metnir séu til að minnsta kosti 75% örorku til langframa, vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar, rétt til örorkulífeyris, að öðrum skilyrðum laganna fullnægðum. Um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá hafi reglugerð nr. 463/1999 verið sett með stoð í 66. gr. þágildandi laga um almanntryggingar nr. 117/1993. Í 18. gr. reglugerðarinnar, með síðari breytingum, segi að einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Framangreindar reglur um stuðning og aðstoð við fatlað fólk séu af hálfu löggjafans og stjórnvalda útfærsla á því ákvæði 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar um að öllum, sem þess þurfi, skuli tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.

Í lögum nr. 80/2016 um útlendinga séu í 3. gr. orðskýringar og samkvæmt greinargerð með frumvarpi til laganna séu þær fengnar úr gildandi lögum, öðrum lögum, alþjóðasamningum sem Ísland sé aðili að og norrænum lögum. Í [þágildandi] 8. tl. 3. gr. sé hugtakið flóttamaður sérstaklega skilgreint en þar segi:

„Útlendingur sem er utan heimalands síns eða ríkisfangslaus einstaklingur sem er utan þess lands þar sem hann hafði reglulegt aðsetur vegna þess að hann hefur ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands. Þeir einstaklingar sem falla undir viðbótarvernd teljast einnig flóttamenn samkvæmt lögum þessum.“

Í [þágildandi] 25. tl. sömu greinar segi um umsækjanda um alþjóðlega vernd:

„Útlendingur sem óskar eftir viðurkenningu á stöðu sinni sem flóttamaður eða ríkisfangslaus einstaklingur hér á landi.“

Útlendingastofnun hafi bæði gefið það út og staðfest að kærandi sé með dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 44. gr. laga um útlendinga og hafi hann því viðurkennda stöðu sem flóttamaður.

Ákvarðanir stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum. Að auki feli heimildarregla lögmætisreglunnar það í sér að ákvarðanir stjórnvalda skuli eiga sér heimild í lögum, þ.e. Alþingi verði að hafa veitt stjórnvöldum heimild með lögum til þess að taka ákvarðanir. Starfsskilyrði stjórnvalda beri það með sér að það hvíli ákveðin ábyrgð á stjórnvöldum gagnvart Alþingi og eigi það bæði við um félagsmálaráðuneytið og Tryggingastofnun ríkisins. Mat stjórnvalda á því hvaða lagasjónarmið ákvörðun skuli byggð á sé ekki frjálst að öllu leyti, heldur sé það bundið af almennum efnisreglum stjórnsýsluréttarins, svo sem jafnræðisreglunni og meðalhófsreglunni svo og öðrum efnisreglum lögfestum og ólögfestum. Að baki sérhverri stjórnvaldsákvörðun verði einnig að búa málefnaleg sjónarmið og stjórnvöldum beri að gæta málefnalegra sjónarmiða við meðferð opinbers valds.

Vert sé að taka fram að kærandi hafi ekki íslensku sem móðurmál en fái öll bréf frá Tryggingastofnun rituð á íslensku. Slíkt brjóti gegn 7. gr. og 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæranda sé þar með mismunað við úrlausn máls síns á grundvelli þjóðernis.

Ákvarðanir um örorkumat og um greiðslu örorkulífeyris á grundvelli örorkumats séu stjórnvaldsákvarðanir. Þessar ákvarðanir séu enn fremur grundvöllur réttinda einstaklings til aðstoðar samkvæmt 76. gr. stjórnarskrárinnar. Af þessu leiði að fylgja ber ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og meginreglum stjórnsýsluréttarins í lengstu lög, enda gríðarlegir hagsmunir einstaklingsins í húfi. Á Tryggingastofnun hvíli rík skylda til að gæta að rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttarins við töku ákvörðunarinnar. Félagsráðgjafi, á vegum E, hafi sent fyrirspurn til Tryggingastofnunar fyrir hönd kæranda, dags. 4. júlí 2022, og óskað eftir upplýsingum um rétt einstaklings til örorkulífeyris. Fram komi í fyrirspurninni að um sé að ræða einstakling sem sé C ríkisborgari og sé handhafi dvalarleyfis á grundvelli mannúðarástæðna. Í svari Tryggingastofnunar til félagsráðgjafans, dags. 8. júlí 2022, sem sent hafi verið af lögfræðingum Tryggingastofnunar segi að einstaklingur sem sé með dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli mannúðarástæðna þurfi að búa á Íslandi í að minnsta kosti þrjú ár áður en heimild til greiðslu örorkulífeyris geti verið til staðar. Líkt og áður hafi verið rakið segi í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999, með síðari breytingum, að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Úrskurðarnefnd velferðarmála hafi úrskurðað þann 7. júní 2017 í máli nr. 43/2017 þar sem ágreiningur hafi snúist um hugtakið flóttamaður, sbr. þágildandi útlendingalaga, og um að skilyrði um búsetu á Íslandi hefði ekki verið fullnægt, sbr. 18. gr. laga um almannatryggingar. Niðurstaða úrskurðarnefndar hafi verið að fella synjun Tryggingastofnunar á umsókn um örorkulífeyri og tengdar greiðslur úr gildi og hafi málinu verið heimvísað til nýrrar meðferðar.

Þar sem mál nr. 43/2017 hafi verið gegn Tryggingastofnun hefði stofnuninni mátt vera niðurstaða úrskurðarins ljós og þar af leiðandi það að flóttamaður uppfylli þau skilyrði sem krafa sé gerð um til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi. Ekki verði séð að þau gögn og upplýsingar sem Tryggingastofnun hafi haft, eða hafi láðst að afla, við rannsókn málsins hafi varpað ljósi á tilgang og efni umsóknar. Stjórnvöld geti ekki komist hjá því að rannsaka mál á viðhlítandi hátt með því að beita sönnunarreglum í stað rannsóknar. Í athugasemd við 10. gr. í frumvarpi til stjórnsýslulaga segi um þær kröfur um rannsókn máls hjá stjórnvöldum sem leiði af 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 38. gr. laga um almannatryggingar, að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði almennt að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búi að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Að öllu framangreindu megi vera ljóst að ekki hafi verið framkvæmd fullnægjandi rannsókn af hálfu Tryggingastofnunar í málinu. Ákvörðun stofnunarinnar hafi þar af leiðandi ekki verið reist á fullnægjandi grundvelli, með tilliti til réttaröryggis kæranda, og ætti þá og þegar að vera felld úr gildi af þeim sökum.

Í athugasemdum kæranda, mótteknum 23. apríl 2023, komi fram að hann sé vissulega frá landi utan EES en það sé ekkert í lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar sem segi að vegna þess uppfylli hann ekki skilyrði þágildandi a- liðar 18. gr. laganna.

Kærandi sé með lögheimili í E og það sama eigi við um […], annars ætti hann ekki rétt á niðurgreiðslu eða styrk fyrir íþrótta- og frístundastarfi í sínu sveitarfélagi. Kærandi leigi á almennum leigumarkaði og þar dugi fjárhagsstuðningur sveitarfélagsins ekki til að dekka leigu.

Þrátt fyrir að tekið sé fram á dvalarleyfiskorti kæranda að atvinnuþátttaka sé óheimil þá hafi hann engu að síður rétt á að vinna. Ferlið sé þannig að til þess að mega starfa á Íslandi þurfi flóttafólk frá C að fá útgefið atvinnuleyfi þar sem það hafi fengið dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Sækja þurfi um atvinnuleyfi vegna allra starfa. Sækja megi um og hafa útgefin fleiri en eitt leyfi, það megi vera hlutastarf eða fullt starf og einnig sé heimilt að fá útgefið atvinnuleyfi vegna tímabundinna verkefna. Flóttafólki sem sé með dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé ekki heimilt að taka að sér verkefni í verktöku.

Atvinnurekandi þurfi að sækja um atvinnuleyfi og fá það samþykkt áður en starfsmaður megi hefja störf. Umsókn skuli skilað á næstu þjónustuskrifstofu Vinnumálastofnunar eða til Útlendingastofnunar. Tímabundið atvinnuleyfi sé ávallt bundið við tiltekið starf og tiltekinn starfsmann. Þá sé Vinnumálastofnun þátttakandi í samræmdri mótttöku flóttamanna og hafi á sínum snærum ráðgjafa sem sinni eingöngu þjónustu við þau.

Sú fullyrðing sem fram komi í greinargerð Tryggingastofnunar að kærandi teljist ekki tryggður á grundvelli reglugerðar um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, nr. 463/1999, sé því röng.

Í greinargerð Tryggingastofnunar segi að útlendingum sem veitt hafi verið dvalarleyfi á grundvelli fjöldaflótta, sbr. 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, geti ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Í 6. mgr. 74. gr. laga um útlendinga segi orðrétt að dvalarleyfi samkvæmt ákvæði þessu geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Kærandi geti því átt rétt á ótímabundnu dvalarleyfi.

Þá segi í greinargerð að með 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 sé verið að vísa til svokallaðra kvótaflótamanna. Kærandi óski eftir frekari rökstuðningi þar um.

Það sé lítið að finna undir vef dómsmálaráðuneytisins sem staðfesti það að flóttafólk frá C eigi ekki rétt úr almannatryggingakerfinu. Flóttafólk frá C, með tímabundið dvalarleyfi M-5, fari á vinnumarkaðinn til þess að framfleyta sér og sínum. Það myndi kærandi gjarnan vilja en enga vinnu sé að fá fyrir hann vegna fötlunar sinnar. Þá megi jafnvel færa rök fyrir því að íslensk stjórnvöld hafi ekki gert sér grein fyrir því þegar ákvörðun hafi verið tekin um að virkja 44. gr. laga um útlendinga að í hópnum væri fatlað fólk.

Í athugasemdum kæranda, dags. 24. apríl 2023, segi að þann 15. mars 2023 hafi verið samþykktar breytingar á lögum nr. 97/2002 um atvinnuréttindi útlendinga. Með breytingunum hafi verið gerðar breytingar á ákvæðum, 11., 12. og 22. gr. laganna sem feli í sér að handhafar dvalarleyfa á grundvelli mannúðarsjónarmiða og hins vegar sérstakra tengsla við landið muni eftirleiðis vera undanþegin kröfu um tímabundið atvinnuleyfi. Þá muni handhafar slíkra dvalarleyfa einnig öðlast rétt til greiðslna atvinnuleysistrygginga, að öðrum skilyrðum uppfylltum. Undir þennan hóp falli flóttamenn frá C sem að fengið hafi útgefið dvalarleyfi á grundvelli 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga vegna fjöldaflótta.

III. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins kemur fram að kærð sé ákvörðun Tryggingarstofnunar ríkisins, dags. 20. desember 2022, þar sem afgreiðsla á umsókn um örorkulífeyri hafi verið synjað. Samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands þá hafi kærandi ekki uppfyllt skilyrði um hafa búið hér á landi í að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn hafi verið lögð fram.

Samkvæmt [þágildandi] 1. mgr. a- liðar 18. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 sé gert að skilyrði að þeir einstaklingar sem sæki um örorku hér á landi að þeir hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert er þeir hafi tekið hér búsetu.

Samkvæmt [þágildandi] 1. mgr. 4. mgr. 18. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 skuli við ákvörðun búsetutíma, sbr. 1. mgr. 17. gr., reikna með tímann fram til ellilífeyrisaldurs umsækjanda.

Samkvæmt 5. tl 1. mgr. laga um almannatryggingar nr. 100/2007 sé búseta skilgreind sem lögheimili í skilningi laga um lögheimili og aðsetur nema sérstakar ástæður leiði til annars.

Samkvæmt [þágildandi] 7. tl. 3. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga sé fjöldaflótti skilgreint sem það þegar fjöldi flóttamanna flýi tiltekið eða tiltekin landsvæði.

Samkvæmt [þágildandi] 8. tl. 3. gr. sé flóttamaður skilgreindur á eftirfarandi hátt:

Í 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, varðandi sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta, segi að þegar um sé að ræða fjöldaflótta geti ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum sem greinin kveði á um. Þá segi að ráðherra ákveði einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd samkvæmt 2. og 3. mgr. skuli falla niður.

Útlendingi sem sé hluti af hópi sem flýi tiltekið landsvæði og komi til landsins eða sé hér þegar ákvæðum greinarinnar sé beitt megi að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Feli það í sér að útlendingnum verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. Leyfið geti ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Leyfið sé heimilt að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi hafi fyrst fengið leyfi. Eftir það megi veita leyfi samkvæmt 74. gr. sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi sé heimilt að gefa út ótímabundið dvalarleyfi enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt, sbr. 58. gr.

Kærandi hafi sótt um greiðslur á örorkulífeyri með umsókn, dags. 20. október 2022, hjá Tryggingastofnun. Á umsókn um örorkulífeyri komi fram að umsækjandi hafi búið og/eða starfað erlendis í C á tímabilinu 22. september 1993 til 26. mars 2022.

Með bréfi Tryggingastofnunar, dags. 12. desember 2022, hafi kæranda verið synjað um örorkulífeyri. Ástæða synjunar hafi verið að samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá Íslands þá hafi kærandi ekki uppfyllt skilyrði um að hafa búið hér á landi í að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn hafi verið lögð fram. Fram komi í synjunarbréfi að rétturinn sé bundinn þeim skilyrðum að viðkomandi þurfi að hafa verið búsettur hér á landi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði hafi starfsorka verið óskert er búseta hafi byrjað.

Kærandi sé flóttamaður frá C með tímabundið mannúðarleyfi og sé dvalarleyfið merkt með ML-5-100, sem þýði að kærandi fái hér tímabundið mannúðarleyfi á þeim grundvelli að um fjöldaflótta sé að ræða.

Í læknisvottorði komi fram að kærandi hafi komið til landsins frá C í X 2022. Kærandi hafi lent í slysi í C […] 2011 og hlotið alvarlegan líkamlega áverka […] og brotið hálsliði C6-C7. Hann sé lamaður eftir það, með paraplegiu í ganglimum og sé í hjólastól í kjölfarið. Kærandi hafi verið öryrki í C. Í læknisskoðun sé lýsing á því að kærandi hafi eðlilegan kraft í höndum en sé með skerta skynjun fyrir neðan geirvörtur, sé í hjólastól og með paraplegiu í ganglimum. Kærandi sé talinn vera óvinnufær síðan […] 2011 eða frá slysdegi í C.

Í máli þessu sé ekki um það deilt hvort að kærandi uppfylli skilyrði fyrir örorku eða ekki. Þau atriði sem komi hér til athugunar séu hvort að umsækjandi teljist vera flóttamaður í þeim skilningi að hann teljist vera tryggður í almannatryggingum við komu hingað til lands.

Í [þágildandi] a- lið 18. gr. laga um almannatryggingar sé gert að skilyrði að þeir einstaklingar sem sæki um örorku hér á landi hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram. Kærandi komi frá landi utan EES og þar með uppfylli hann ekki þau skilyrði sem komi fram í almannatryggingalögum um að hafa verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti þrjú ár áður en umsókn hafi verið lögð fram. Í vottorði frá Þjóðskrá komi fram að kærandi hafi komið til Íslands 6. apríl 2022.

Í kjölfar […], hafi dómsmálaráðherra ákveðið að virkja 44. gr. útlendingalaga nr. 80/2016 varðandi fjöldaflótta að undangengnu samráði, innan lands sem utan. Þessi ákvörðun sé í samræmi við þá ákvörðun ESB að virkja samskonar úrræði með tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Móttaka flóttamanna hérlendis muni þá ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem ESB hafi ákvarðað. Þessi aðferð sé fyrst og fremst til þess að geta veitt þeim sem flýji C skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin verði verndarkerfi Íslands ofviða.

Stjórnvöld á Íslandi hafi gert samninga við sveitarfélög vítt og breitt um landið um svokallaða samræmda móttöku flóttafólks. Samningarnir séu gerðir við félags- og vinnumarkaðsráðuneytið, ásamt fjármála- og efnahagsráðuneytinu og Fjölmenningarsetri. Sveitarfélögin ákveði síðan sjálf hversu mörgum flóttamönnum þau taki á móti samkvæmt samningum.

Samræmd móttaka flóttafólks sé hugsuð fyrir þá aðila sem fengið hafi alþjóðlega vernd á Íslandi og þurfi stuðning við að ná fótfestu hér á landi. Lögð sé áhersla á nauðsynlega aðstoð við að vinna úr áföllum og að fólk fái tækifæri til virkrar þátttöku í samfélaginu, svo sem með atvinnu, samfélagsfræðslu og námi, þar sem talið íslenskunámi.

Íslenska ríkið endurgreiði sveitarfélögum tiltekinn kostnað vegna fjárhagsaðstoðar og þjónustu sem veitt sé íbúum af erlendum uppruna og komi utan EES/EFTA-svæðisins en hafi átt lögheimili á landinu í tvö ár eða skemur.

Þeir flóttamenn sem hafi komið til Íslands frá C hafi fengið sjúkratryggingu við komuna til landsins eftir að þeir hafi fengið hér tímabundið mannúðarleyfi.

Frá því að ljóst hafi verið að Ísland tæki á móti flóttafólki frá C hafi Sjúkratryggingar Íslands verið í samstarfi við heilbrigðistryggingar í öðrum Evrópulöndum enda flókið verkefni að tryggja milljónum manns þjónustu sem flúið hafi C […].

Flóttafólki frá C hafi verið veitt tímabundið búsetuleyfi/mannúðarleyfi hér á landi eins og hafi verið gert í máli kæranda. Sjúkratrygging á þessu fólki hafi verið tryggð og gerðir hafi verið sérstakir samningar við sveitarfélög hér á landi um að taka ábyrgð á framfærslu flóttafólksins, sbr. þeir samningar sem hafi verið gerðir við hin ýmsu sveitarfélög.

Ákvæði um fjárhagsstoð komi fram í 15. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. En þar sé kveðið á um að erlendum ríkisborgurum sem ekki eigi lögheimili í landinu skuli í sérstökum tilvikum veitt fjárhagsstoð hér á landi og skuli sú aðstoð veitt af dvalarsveitarfélagi að höfðu samráði við ráðuneytið.

Fram komi einnig að ríkissjóður endurgreiði sveitarfélagi veitta aðstoð vegna erlendra ríkisborgara, meðal annars í tilvikum þegar erlendir ríkisborgarar sem átt hafi lögheimili í landinu skemur en tvö ár.

Á dvalarleyfiskorti kæranda komi fram að um sé að ræða einstakling frá C sem hafi fengið tímabundið mannúðarleyfi hér á landi og sé tekið fram að atvinnuþátttaka sé ekki heimil. Á dvalarleyfiskortinu komi einnig fram að kærandi hafi fengið útgefið dvalarleyfi á grundvelli ML-5-100, auk þess sem endurnýja þurfi dvalarleyfi fyrir 9. mars 2023. Þegar atvinnuþátttaka sé ekki heimil á dvalarleyfiskorti geti einstaklingur ekki talist tryggður á grundvelli reglugerðar nr. 463/1999.

Dvalarleyfiskort kæranda sé gefið út með vísan til ML-5-100 um að viðkomandi hafi fengið tímabundið dvalarleyfi á grundvelli fjöldaflótta, samkvæmt þeim upplýsingum sem Útlendingastofnun hafi gefið út. Með fjöldaflótta sé átt við útlendinga sem séu hluti af hópi sem flýji tiltekið landsvæði og komi til landsins eða séu hér þegar ákvæðum greinarinnar sé beitt að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd á grundvelli hópmats (sameiginleg vernd). Það feli í sér að útlendingnum verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, leyfið geti ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Viðkomandi einstaklingur fái útgefið dvalarleyfi af mannúðarástæðum samkvæmt 74. gr. útlendingalaga. Þeir einstaklingar sem geti fengið útgefið dvalarleyfi af mannúðarástæðum geti fengið eftirfarandi merkingu í dvalarleyfiskort sitt: Merkt ML-1, ML-2, ML-3 , ML-4 eða ML-5 (fjöldaflótti).

Kærandi sé með tímabundið mannúðarleyfi útgefið á grundvelli ML–5-100 fjöldaflótti eins og komi fram í dvalarleyfiskorti kæranda. Kærandi teljist þar af leiðandi ekki flóttamaður sem falli undir ákvæði í reglugerð 463/1999.

Fram komi í gögnum málsins að kærandi hafi fengið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli 44. gr. laga nr. 80/2016 en þar sé vikið að því í 1. mgr. að þegar um fjöldaflótta sé að ræða geti ráðherra ákveðið hvenær heimild sé til staðar að veita sameiginlega vernd samkvæmt 2. og 3. mgr. og hvenær hún eigi að falla niður. Fram komi einnig í 2. mgr. 44. gr. að útlendingi sem sé hluti af hópi sem flýji tiltekið landsvæði og komi til landsins eða sé hér þegar ákvæðum greinarinnar sé beitt megi að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Það feli í sér að útlendingnum verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. Leyfið geti ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Í reglum nr. 203/2016 um fjárhagsaðstoð sveitarfélaga, í sérstökum tilvikum, við erlendra ríkisborgara, utan EES, sem eigi lögheimili á Íslandi, komi fram að aðstoðin sé einkum veitt í sérstökum tilvikum þegar fyrirsjáanlegt sé að einstaklingur hafi ekki möguleika á að fara úr landi eða framfleyta sér hér á landi án aðstoðar íslenskra stjórnvalda. Dvalarsveitarfélag veiti aðstoð samkvæmt reglum þessum og velferðarráðuneyti (nú félagsmála- og vinnumarkaðsráðuneyti) endurgreiði sveitarfélaginu útlagðan kostnað.

Það sé því augljóst að þegar stjórnvöld hafi virkjað 44. gr. útlendingalaga hafi verið um að ræða úrræði sem aldrei hafði verið beitt áður hér á landi. Þessi réttindi séu að mestu leyti þau sömu og einstaklingar munu fá í öðrum ríkjum Evrópu á grundvelli tilskipunar 2001/55/EB. Hvergi sé vikið að því að þessir einstaklingar eigi rétt á lífeyrisgreiðslum án þess að uppfylla þurfi landslög til að öðlast rétt á slíkum greiðslum.

Í tilkynningu stjórnvalda varðandi komu flóttamanna frá C hafi meðal annars komið fram upplýsingar um að dvalarleyfið sem þessir flóttamenn fái séu einungis veitt til eins árs í senn með heimild til að endurnýja eða framlengja í allt að þrjú ár frá því að umsækjandi hafi fyrst fengið leyfi. Eftir það megi veita leyfi samkvæmt 74. gr. útlendingalaga sem geti verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis. Að liðnu einu ári með slíkt leyfi sé hægt að framlengja leyfið enda séu skilyrðin fyrir því að halda leyfinu enn fyrir hendi og skilyrðum að öðru leyti fullnægt.

En eins og áður hafi komið fram hafi þessi aðferð fyrst og fremst verið notuð til þess að geta veitt þeim sem flýji C skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin verði verndarkerfi Íslands ofviða. Bent skuli á að þann 1. febrúar 2023 hafi dómsmálaráðherra ákveðið að framlengja heimild um vernd fyrir C. Upphaflega hafi ákvörðun um virkjun 44. gr. útlendingalaga verið tekin 4. mars 2022 og hafi gilt í eitt ár. Ákvörðun um framlengingu sé nú tekin að undangengnu samráði, innanlands sem utan, þar á meðal við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna.

Í reglugerð nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá sé að finna ákvæði um flóttamenn í 18. gr. reglugerðarinnar. Þar segi að einstaklingar sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamönnum skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingaeftirlitinu eða Hagstofu Íslands. Með þessu ákvæði sé fyrst og fremst verið að vísa til svokallaðra „kvótaflóttamanna”, þ.e. þeirra einstaklinga sem ríkisstjórnin hafi ákveðið að taka við. Í úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 43/2017 komi fram að flóttamannahugtakið hafi tekið breytingum frá því að reglugerð nr. 463/1999 hafi verið sett. Þrátt fyrir að flóttamannahugtakið hafi tekið breytingum og sé túlkað rýmra en áður þá feli það ekki í sér að allir þeir einstaklingar sem hingað komi til lands og fái dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða séu taldir í almannatryggingum frá fyrsta degi við komuna til landsins.

Það að stjórnvöld hafi gert með sér samninga við sveitarfélög um framfærslu á þeim flóttamönnum sem hafi komið til landsins frá C sé einmitt til þess fallin að tryggja framfærslu þessara einstaklinga. Ekki hafi verið tiltekið að þessir einstaklingar ættu að vera í tryggingum almannatrygginga á komudegi, einungis að þeir ættu rétt á sjúkraþjónustu við komuna til landsins og hafi íslensk stjórnvöld einkum horft á það að tryggja þessum hópi viðeigandi framfærslu sem fólgin yrði í þeim samningum sem þegar hafi verið gerðir við hin ýmsu sveitarfélög hér á landi.

Þegar reglugerð nr. 463/1999, um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, hafi verið sett hafi bæði sjúkratryggingar og lífeyristryggingar heyrt undir sömu stofnun á sínum tíma, þ.e. Tryggingastofnun. Ákvæði um að flóttamenn séu tryggðir í almannatrygginum við komu til landsins taki því fyrst og fremst mið að því að þeir séu sjúkratryggðir við komu en ekki í lífeyristryggingum þar sem skýrt ákvæði almannatrygginga um þriggja ára búsetu sé sett sem lágmarksskilyrði til að geta sótt um lífeyrisgreiðslur hér á landi. Það sé í samræmi við þá samninga sem félags- og vinnumarkaðsráðuneyti hafi gert við hin ýmsu sveitarfélög auk þess sem það sé í samræmi við tilskipun 2001/55/EB.

Ágreiningur í máli þessu snúi að því hvort flóttamaður frá C eigi rétt á örorkulífeyrisgreiðslum strax við komuna til landsins á grundvelli reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almanntrygginga og skráningu í tryggingaskrá. Tryggingastofnun hafi fært rök fyrir því að flóttamenn sem hafi fengið stöðu sem fjöldaflóttamenn með merkingu ML-5-100 séu flóttamenn sem hafi fengið dvalarleyfi hér á landi af mannúðarástæðum.

Mikilvægt sé að tryggja að sú aðstoð sem íslensk stjórnvöld bjóði flóttafólki verði ekki of íþyngjandi og sé þessi aðferð stjórnvalda fyrst og fremst til þess að geta veitt þeim sem flýji C skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin verði verndarkerfi Íslands ofviða.

Bent skuli á að kærandi uppfylli ekki þriggja ára búsetuskilyrði almannatryggingalaga nr. 100/2007. Kærandi hafi komið til landsins 6. apríl 2022 samkvæmt upplýsingum frá Þjóðskrá og sé búseta hans hér á landi ekki nægjanleg til að öðlast rétt til örorkulífeyrisgreiðslna samkvæmt almannatryggingalögum.

Ákvæði 1. mgr. 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga hafi í fyrsta sinn verið virkjuð varðandi flóttafólk frá C og hafi þetta ákvæði ekki verið notað um aðra flóttamenn sem hafi komið til landsins. Þeir samningar sem félags- og vinnumarkaðsráðuneytið hafi gert í umboði íslenskra stjórnvalda bendi eindregið til þess að einstaklingar sem komi frá C séu ekki með framfærslu frá því opinbera. Dvalarleyfi sem kærandi hafi fengið hafi einungis verið gefið út til eins árs og ekki með rétti til atvinnuþátttöku.

Tryggingastofnun bendi einnig á að kærandi hafi ekki framvísað gögnum um hvort hann njóti örorkulífeyrisgreiðslna frá sínu fyrra búsetulandi. Tryggingastofnun hafi tekið saman gögn frá heimasíðu ISSA (International Social Security Association) þar sem hægt sé að nálgast upplýsingar um örorkugreiðslur í C, sem útiloki alls ekki kæranda frá því að fá slíkar greiðslur.

Með vísan til framangreinds telji Tryggingastofnun að synjun á örorkulífeyri til kæranda hafi verið rétt og í samræmi við almannatryggingalög.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar, dags. 5. maí 2023, segir að í þágildandi 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar hafi verið gert að skilyrði að þeir einstaklingar sem sæki um örorku hér á landi að þeir hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert er þeir hafi tekið hér búsetu. Sambærilegt ákvæði sé nú að finna í 24. gr. almannatryggingalaga með síðari breytingum. Þar sé að finna í 1. mgr. a-liðar þau skilyrði sem þurfi að uppfylla er varði ávinnslu á örorkulífeyri. Samkvæmt ákvæðinu þurfi einstaklingur að uppfylla það skilyrði að hafa verið tryggður hér á landi samfellt að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra sé metin að minnsta kosti 75%.

Kærandi uppfylli ekki þriggja ára búsetuskilyrðið sem hann þurfi til að geta verið metinn til örorku hér á landi. Þar sem kærandi komi frá landi utan EES þá sé ekki hægt að beita samlagningarreglum sem EES samningurinn heimili, sbr. ákvæði í 59. gr. núgildandi almannatryggingalaga nr. 100/2007, og þess vegna gildi þriggja ára búsetuskilyrði í tilfelli kæranda. Engir samningar um almannatryggingar séu í gildi við C.

Þegar íslensk stjórnvöld hafi virkjað 44. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga varðandi fjöldaflótta hafi það verið gert í fyrsta sinn frá því að lögin hafi tekið gildi. Eins og komi fram í fyrri greinargerð stofnunarinnar þá hafi þessi leið verið valin til að geta veitt þeim sem flýji C skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd án þess að móttakan og aðstoðin verði verndarkerfi Íslands ofviða. Félags- og vinnumarkaðsráðuneytið hafi gert fjölmarga samninga við hin ýmsu sveitarfélög um móttöku á flóttamönnum. Þann 24. apríl 2023 hafi meðal annars verið undirritaður samningur á milli félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins og E um móttöku á allt að X flóttamönnum, en eins og áður hafi komið fram búi kærandi í E. Þeir samningar sem félags- og vinnumarkaðsráðuneytið hafi gert við hin ýmsu sveitarfélög heimili frekari greiðslur til flóttamanna. Þeir séu einnig hugsaðir til ákveðinnar framfærslu sem stjórnvöld greiði fyrir.

Tryggingastofnun geti ekki tekið undir þau sjónarmið að kærandi teljist tryggður hér á landi á grundvelli reglugerðar 463/1999. Til að eiga rétt að sækja um lífeyri hér á landi þurfi kærandi að hafa verið búsettur hér á landi í að minnsta kosti þrjú ár, sbr. lög um almannatryggingar nr. 100/2007. Með búsetu sé hér átt við lögheimili í skilningi laga um lögheimili eins og lög um almannatryggingar kveði á um. Flóttafólki frá C hafi hins vegar verið tryggð hér heilbrigðisþjónusta við komuna til landsins.

Eins og áður hafi komið fram í greinargerð Tryggingastofnunar þá hafi 44. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 aldrei áður verið áður virkjuð hér á landi fyrr enn á síðasta ári þegar stórir hópar frá C hafi sótt um sameiginlega vernd hér á landi. Fram komi í 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga að þegar útlendingi sem sé hluti af hópi sem flýji tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða sé hér þegar ákvæðum greinarinnar sé beitt megi að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Það feli í sér að útlendingnum verði veitt dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. Leyfið geti ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.

Reglugerð nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá sé komin nokkuð til ára sinna og hafi verið sett þegar Tryggingastofnun hafi verið stofnun er tók bæði til sjúkratrygginga og lífeyristrygginga. Við skoðun og túlkun reglugerðarinnar verði að hafa það í huga og að mörg ákvæði reglugerðarinnar séu komin til ára sinna og teljist sum hver úrelt. Í athugasemdum kæranda sé óskað eftir skýringu á hugtakinu kvótaflóttamenn og sé sögulega skýringin sú að á þeim tíma sem reglugerðin hafi verið sett þá hafi það verið tilkynnt árlega frá ríkisstjórn Íslands hversu marga flóttamenn Ísland ætlaði að taka á móti hverju sinni. Þessi fjöldi hafi verið ákveðinn í samstarfi við Rauða krossinn og hafi oft verið ákveðið að taka á móti 25 til 50 flóttamönnum árlega. Þessir flóttamenn hafi talist tryggðir í þeim skilningi að þeir fengju hér sjúkratryggingu frá fyrsta degi er þeir hafi komið hingað til lands. Þessir flóttamenn hafi síðan fengið nafngiftina kvótaflóttamenn þar sem ákveðinn kvóti hafi verið settur á varðandi móttöku á flóttamönnum.

Á vef félags- og vinnumarkaðsráðuneytisins hafi verið settar inn fréttir frá móttöku á flóttamönnum. Þá hafi E meðal annars verið að taka á móti allt að X flóttamönnum samkvæmt samningi sem ráðherra félags- og vinnumarkaðsráðherra hafi gert við bæjarstjóra E. Þar sé enn fremur bent á að þetta sé ellefti samningurinn sem gerður hafi verið um samræmda móttöku flóttafólks síðan í nóvember síðastliðinn en heildarfjöldi flóttafólks samkvæmt samningunum nálgist 3.200 manns. Ef allir flóttamenn teldust tryggðir hér á landi frá fyrsta degi þá þyrfti enga samninga að gera við sveitarfélög um móttöku á flóttamönnum. Þessir samningar séu gerðir til að tryggja ákveðna lágmarsframfærslu og þjónustu við flóttafólk.

Ef stjórnvöld hefðu ætlað að fatlaðir einstaklingar ættu rétt á örorkulífeyri strax við komuna til landsins hefði þurft að gera lagabreytingu þess efnis. Almennt skilyrði fyrir því að sækja um örorku hér á landi sé þriggja ára búsetuskilyrði samkvæmt 24. gr. almannatryggingalaga nr. 100/2007 með síðari breytingum varðandi skilyrði og ávinnslu örorkulífeyris.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 21. júní 2023, segir að þær lagabreytingar sem kærandi vísi til hafi ekkert með það að segja hvort kærandi eigi réttindi til örorku. Tryggingastofnun vilji ítreka að til þess að einstaklingur eigi rétt til örorku hér á landi þurfi viðkomandi að uppfylla 1. mgr. 24. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Þar komi fram að umsækjendur um örorkulífeyri skuli enn fremur uppfylla að minnsta kosti eitt eftirfarandi skilyrða:

„a. hafa verið tryggðir hér á landi samfellt a.m.k. þrjú síðustu árin áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75%,

b. hafa verið tryggðir hér á landi við 18 ára aldur og metnir til a.m.k. 75% örorku frá 18 ára aldri,

c. hafa verið tryggðir hér á landi í samfellt síðustu tólf mánuði áður en örorka þeirra var metin a.m.k. 75% og áður annaðhvort verið tryggðir hér á landi í a.m.k. 20 ár eftir 16 ára aldur eða að lágmarki fimm ár eftir 16 ára aldur enda hafi þá búseta erlendis eftir 16 ára aldur ekki staðið lengur en í fimm ár.“

Kærandi uppfylli ekki skilyrði um búsetu og þess vegna hafi umsókn hans um örorku verið synjað.

Tryggingastofnun bendi á að kærandi geti sótt um örorku síðar eftir að hann uppfylli búsetuskilyrði almannatryggingalaga.

Þá vísi Tryggingastofnun á bug þeim athugasemdum frá kæranda um að stjórnvöld hafi talið að fatlað fólk ætti rétt á örorkulífeyri strax við komuna til landsins.

IV. Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 20. desember 2022 þar sem umsókn kæranda um örorkulífeyri og tengdar greiðslur var synjað.

Ákvæði um örorkulífeyri er að finna í þágildandi 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í þágildandi a-lið 1. mgr. nefndrar 18. gr. segir að rétt til örorkulífeyris eigi þeir sem hafi verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, séu á aldrinum 18 til 67 ára og hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn sé lögð fram, eða í sex mánuði ef starfsorka hafi verið óskert þegar þeir hafi tekið hér búsetu.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 um framkvæmd almannatrygginga og skráningu í tryggingaskrá, sbr. breytingareglugerð nr. 1158/2007, segir að einstaklingar, sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt hæli sem flóttamenn, skuli teljast tryggðir í íslenskum almannatryggingum frá komudegi við framlagningu gagna frá Útlendingastofnun eða Þjóðskrá.

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn 20. október 2022. Umsókn kæranda var synjað á þeirri forsendu að framangreind skilyrði um búsetu í þágildandi 18. gr. laga um almannatryggingar væru ekki uppfyllt. Að virtum gögnum málsins er ljóst að ekki er ágreiningur um að búsetuskilyrði lagagreinarinnar séu ekki uppfyllt heldur snýr ágreiningur málsins um hvort kærandi uppfylli skilyrði áðurgreindrar 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Við túlkun á 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 telur úrskurðarnefndin að líta verði til þeirra breytinga sem átt hafa sér stað á sviði löggjafar um málefni útlendinga. Í áðurgildandi lögum nr. 96/2002 um útlendinga var fjallað um rétt flóttamanna til að fá „hæli“ hér á landi. Fallið var frá þeirri orðanotkun með núgildandi lögum nr. 60/2016 um útlendinga og er nú vísað til réttar flóttamanna til að fá „alþjóðlega vernd“. Að teknu tilliti til þess telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn.

Í 37. gr. laga um útlendinga er fjallað um grundvöll alþjóðlegrar verndar. Ákvæði 1. og 2. mgr. 37. gr. hljóða svo:

„Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum er einnig útlendingur sem telst ekki flóttamaður samkvæmt ákvæði A-liðar 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna ef raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka verði hann sendur aftur til heimalandsins. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.“

Í 1. tölul. 3. gr. laganna er alþjóðleg vernd skilgreind með eftirfarandi hætti:

„Vernd sem stjórnvöld veita einstaklingi sem hingað leitar og fullnægir þeim skilyrðum sem sett eru í A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, vernd sem veitt er á grundvelli reglna um viðbótarvernd og vernd veitt ríkisfangslausum einstaklingum samkvæmt samningi um réttarstöðu ríkisfangslausra einstaklinga frá 1954.“

Í 9. tölul. 3. gr. laganna er flóttamaður skilgreindur svo:

Samkvæmt gögnum málsins var kæranda veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga.

Ákvæði 44. gr. kveður á um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta og hljóðar 1. og 2. mgr. ákvæðisins svo:

„Þegar um er að ræða fjöldaflótta getur ráðherra ákveðið að beita skuli ákvæðum greinar þessarar. Ráðherra ákveður einnig hvenær heimild til að veita sameiginlega vernd skv. 2. og 3. mgr. skuli falla niður.

Útlendingi sem er hluti af hópi sem flýr tiltekið landsvæði og kemur til landsins eða er hér þegar ákvæðum greinarinnar er beitt má að fenginni umsókn um alþjóðlega vernd veita vernd á grundvelli hópmats (sameiginlega vernd). Felur það í sér að útlendingnum verður veitt dvalarleyfi skv. 74. gr. Leyfið getur ekki verið grundvöllur ótímabundins dvalarleyfis.“

Ákvæði 74. gr. kveður á um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í 1. mgr. ákvæðisins segir svo:

„Heimilt er að veita útlendingi sem staddur er hér á landi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, þrátt fyrir að skilyrði 37. gr. séu ekki uppfyllt, geti hann sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Ákvæði þessu skal ekki beitt nema skorið hafi verið úr um með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar skv. 37. og 39. gr.“

Í 8. tölul. 1. mgr. 3. gr. laganna er fjöldaflótti skilgreindur svo að það sé fjöldi flóttamanna sem flýi tiltekið eða tiltekin landsvæði.

Í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 80/2016 um útlendinga segir meðal annars að kjarni flóttamannahugtaksins felist í því að útlendingur hafi ástæðuríkan ótta við að verða ofsóttur og að ofsóknir verði raktar til kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar í sérstökum félagsmálaflokkum eða stjórnmálaskoðana. Þannig falli þeir utan hugtaksins sem flýi heimaland af öðrum ástæðum. Þá segir í frumvarpinu í athugasemdum við 74. gr. laganna að þegar meta á hvort rík mannúðarsjónarmið standi til þess að veita dvalarleyfi verði að líta til þess að þeir sem geti sýnt fram á þörf á vernd samkvæmt 37. gr. laganna eigi rétt á að fá hæli og njóta réttarverndar sem flóttamenn. Ef sýnt er fram á að skilyrðum 37. gr. laganna sé ekki fullnægt en útlendingur þarfnist samt sem áður verndar er gert ráð fyrir að gefa megi út dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. laganna. Tekið er fram að ekki skuli veita dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ef óskað hefur verið eftir alþjóðlegri vernd nema málið hafi verið tekið til efnismeðferðar og skorið hafi verið úr um að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar samkvæmt 37. eða 39. gr. laganna.

Eins og áður hefur komið fram telur úrskurðarnefndin rétt að túlka 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 með þeim hætti að það eigi einungis við um þá einstaklinga sem íslenska ríkisstjórnin hafi veitt alþjóðlega vernd sem flóttamenn, sbr. 37. gr. laga um útlendinga. Fyrir liggur að kæranda var veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum á grundvelli sameiginlegrar verndar vegna fjöldaflótta samkvæmt 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga, sbr. 74. gr. sömu laga. Þar sem kæranda hefur ekki verið veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að kærandi uppfylli ekki skilyrði 18. gr. reglugerðar nr. 463/1999 til þess að vera tryggður í íslenskum almannatryggingum frá komudegi.

Kærandi byggir á því að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki aflað fullnægjandi gagna í máli hans. Að framangreindu virtu telur úrskurðarnefndin að fullnægjandi gögn hafi legið fyrir í málinu til þess að Tryggingastofnun hafi getað tekið efnislega rétta ákvörðun. Því er ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að Tryggingastofnun hafi brotið gegn rannsóknarskyldu sinni.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn kæranda um örorkulífeyri því staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um örorkulífeyri og tengdar greiðslur, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir