Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 299/2019

Fimmtudaginn 5. desember 2019

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Arnar Kristinsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 15. júlí 2019, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 19. júní 2019, um að synja beiðni hans um endurupptöku máls.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur notið þjónustu Vinnumálastofnunar um árabil á grundvelli laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir, þ.e. aðstoð við atvinnuleit á almennum vinnumarkaði. Með ákvörðun, dags. 9. mars 2018, var kæranda tilkynnt að Vinnumálastofnun hefði ákveðið að synja honum um þá þjónustu þar sem ekki væru forsendur fyrir frekari aðstoð í atvinnuleit á almennum vinnumarkaði að svo stöddu. Í kjölfar tölvupósta frá kæranda 21. maí og 15. júní 2019, sem Vinnumálastofnun mat sem beiðni um endurupptöku ákvörðunar, var kæranda send ákvörðun, dags. 19. júní 2019, þar sem vísað var til þess að í tölvupóstunum kæmi ekkert fram sem réttlætti endurupptöku málsins.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 15. júlí 2019. Með bréfi, dags. 16. júlí 2019, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Sú beiðni var ítrekuð alls fimm sinnum í ágúst og september 2019. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst loks 19. september 2019 og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. september 2019. Athugasemdir bárust frá kæranda 21. október 2019 og voru þær sendar Vinnumálastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dagsettu sama dag. Frekari athugasemdir bárust ekki.

    II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi farið í starfsmat á B að kröfu Vinnumálastofnunar á tímabilinu 25. nóvember 2017 til 31. janúar 2018. Að því loknu hafi ráðgjafi Vinnumálastofnunar ekki treyst sér til að mæla með kæranda í vinnu á almennum markaði. Mælt hafi verið með því að kærandi myndi nýta sér þjónustu C, D eða E til að bæta vinnufærni, meðal annars mætingar og samskipti. Fyrr væri ekki hægt að miðla kæranda störfum á almennum vinnumarkaði. Jafnframt hafi verið mælst til þess að kærandi myndi þiggja starf á vernduðum vinnustað því það væri mat ráðgjafa að kærandi hefði ekki erindi á almennan vinnumarkað. Kærandi hafi verið ósammála þessu og hafnað þessum tillögum fyrst. Ráðgjafi Vinnumálastofnunar hafi einnig tilkynnt kæranda að hann væri að skoða starf í F. Kærandi bendir á að þar sé unnin flókin og erfið tæknivinna sem sé ekki á færi allra og krefjist mikillar lagni. Kærandi hafi því reynt að mótmæla afstöðu og ákvörðun Vinnumálastofnunar við þáverandi ráðgjafa en ekki haft erindi sem erfiði. Á tímabilinu 15. janúar til 5. mars 2018 hafi kærandi sent Vinnumálastofnun 29 tölvupósta með þeim upplýsingum að hann væri búinn að kynna sér F og óskaði eftir stuðningi stofnunarinnar við að fara þangað. Þeim póstum hafi ekki verið svarað. Kærandi hafi einnig tekið fram að hann væri kominn í D og væri að bíða eftir svörum og viðbrögðum frá Vinnumálastofnun. Hann hafi lýst sig reiðubúinn til að þiggja þjónustu í D og væri búinn að fara þangað í nokkur skipti. Þeim boðum hafi hvorki verið sinnt né svarað af hálfu Vinnumálastofnunar.

Kærandi tekur fram að félagsráðgjafi hans hafi farið á fund hjá Vinnumálastofnun í byrjun mars 2018 til að ýta á eftir svörum og viðbrögðum. Honum hafi verið tjáð að kærandi ætti von á bréfi en það hafi borist fimm vikum síðar þegar kærandi hafi ýtt á eftir því. Í bréfinu hafi komið fram að allri þjónustu við kæranda væri synjað og því haldið fram að kærandi hafi hafnað tillögum Vinnumálastofnunar og ekki verið tilbúinn til að þiggja þá þjónustu sem væri í boði. Kærandi telji ákvörðun Vinnumálastofnunar ranga og ekki byggða á faglegum forsendum heldur fordómum, geðþótta og þekkingarskorti. Kærandi krefst þess að Vinnumálastofnun verði gert að taka mál hans aftur fyrir. 

Í athugasemdum vegna greinargerðar Vinnumálastofnunar rekur kærandi með ítarlegum hætti málavexti og samskipti sín við stofnunina. Kærandi sé ekki sammála Vinnumálastofnun um að ekki sé unnt að miðla honum starfi á almennum vinnumarkaði. Kærandi telur sig hafa ýmsa styrkleika sem geti nýst á vinnumarkaði og hægt sé að vinna með. Hann geti vel sinnt störfum sem krefjist ekki mikilla mannlegra samskipta. Þau störf séu til og það hafi verið tillaga kæranda að Vinnumálastofnun myndi skoða önnur úrræði með honum, til dæmis störf af þessari tegund eða aðra staði en áðurnefnda. Því hafi algjörlega verið hafnað af hálfu Vinnumálastofnunar. Í svörum frá Vinnumálastofnun komi fram að afstaða kæranda hefði ekkert breyst til að bæta vinnufærni hans og afgreiðsla málsins hjá stofnuninni stæði óhögguð. Kæranda hafi verið bent á að ef hann væri ósáttur við afgreiðslu málsins væri honum velkomið að kæra til úrskurðarnefndar velferðarmála.

Kærandi mótmæli því sem fram komi í greinargerð Vinnumálastofnunar um að þau störf sem hann hafi tekið sér fyrir hendur hafi iðulega verið skammvinn og að starfslok kæranda hafi verið að rekja til samskiptavanda, lélegrar mætingar og óstundvísi. Þetta sé einfaldlega ekki rétt. Vinnumálastofnun hafi einungis útvegað kæranda tvö störf en kærandi hafi alls unnið fimm störf í samvinnu við „atvinnu með stuðningi“, þar af tvö sem stofnunin hafi útvegað en hin hafi verið útveguð af skyldmenni. Kærandi greinir frá þeim störfum og ástæðum starfslokanna. Þá sé ekki rétt að kærandi hafi hafnað þeim virkniúrræðum sem Vinnumálastofnun hafi lagt til eða hafnað starfi á vernduðum vinnustað. Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi vegna ákvörðunar Vinnumálastofnunar en því erindi hafi ekki verið sinnt. Sem stjórnvaldi beri Vinnumálastofnun að rökstyðja ákvarðanir sínar og vísa til þeirra atriða og laga sem þær séu byggðar á, sé þess óskað af hálfu þeirra sem málið snerti. Kærandi hafi jafnframt óskað eftir aðgangi að þeim upplýsingum og gögnum sem stofnunin hafi byggt á þegar mál hans hafi verið skoðað og ákvörðun tekin í því, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Því hafi heldur ekki verið sinnt af hálfu Vinnumálastofnunar. Kærandi sé ekki sammála því að hægt sé að taka veigamiklar ákvarðanir um fólk án þess svo mikið sem að hitta það eða ræða við það til að kynna sér málin til hlítar áður en ákvörðun sé tekin. Kærandi bendi á að nýjustu upplýsingar um þátttöku hans á vinnumarkaði sem Vinnumálastofnun búi yfir séu frá árinu 2016. Kærandi geri athugasemdir við að hægt sé að taka jafn veigamiklar ákvarðanir um hagi fólks sem byggist á 3½ árs gömlum gögnum. Jafnframt geri kærandi alvarlegar athugasemdir við það að hægt sé að taka ákvarðanir og fullyrða að hann hafi ekkert að gera á vinnumarkaði án þess að stofnunin svo mikið sem hitti kæranda hvað þá ræði við hann eða kynni sér hans mál til hlítar.

Kærandi telji að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin. Vinnumálastofnun hafi ekki kynnt sér öll gögn málsins nægilega vel áður en ákvörðun hafi verið tekin í máli hans. Sem dæmi hafi stofnunin aldrei talað við kæranda, ekki kynnt sér hans menntun, starfsferil, styrkleika né veikleika eða afstöðu kæranda til þeirra virkniúrræða sem Vinnumálastofnun hafi lagt til. Hvað þá að stofnunin hafi skoðað önnur virkniúrræði sem gætu nýst kæranda. Kærandi sé þeirrar skoðunar að það séu forsendur fyrir starfsþátttöku á almennum vinnumarkaði þar sem styrkleikar hans nýtist, svo sem hæfni við innslátt gagna, vinna með tölur og störf sem krefjist lágmarks mannlegra samskipta. Það hafi verið tillaga kæranda að fundið yrði starf fyrir hann þar sem hann þyrfti ekki að hafa mikil mannleg samskipti en því hafi verið hafnað. Kærandi telji einnig að Vinnumálastofnun hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðun sinni, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Í stað þess að synja kæranda um aðstoð hefði Vinnumálastofnun getað skoðað önnur virkniúrræði en framangreinda þrjá staði. Þá hefði verið hægt að fara í starfsprufu á almennum vinnumarkaði í stuttan tíma til að sjá hvernig kæranda gengi og leyfa honum að æfa þau atriði sem hafi verið sett út á í starfsgetumati. Því hafi verið hafnað af hálfu stofnunarinnar. Þá vísar kærandi til þess að það hafi tekið Vinnumálastofnun tvo mánuði að komast að niðurstöðu í máli hans sem sé ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga.

Að mati kæranda séu forsendur fyrir þátttöku á almennum vinnumarkaði í störfum sem krefjist lágmarks mannlegra samskipta og þar sem styrkleikar kæranda fái að njóta sín, til dæmis við innslátt eða vinnslu gagna. Kærandi sé sannfærður um að slík störf séu til og hann sé ósammála fullyrðingum Vinnumálastofnunar um annað. Kærandi sé þeirrar skoðunar að vinna megi með þá þætti sem hafi verið að há honum í vinnu, svo sem stundvísi og samskipti við samstarfsfólk ásamt því að vinna með styrkleika kæranda sem séu nokkuð margir. Kærandi krefst þess að Vinnumálastofnun verði gert að taka mál hans upp að nýju, að stofnunin taki mark á og vinni að einhvers konar endurhæfingu í samvinnu við kæranda með það að markmiði að komast út á almennan vinnumarkað. Kærandi hafni alfarið störfum á öðrum vernduðum vinnustöðum en B þar sem hann telji sig ekki búa yfir nægilega mikilli færni- eða vitsmunaskerðingu til að eiga heima á vernduðum vinnustað. Öllum þeim fullyrðingum Vinnumálastofnunar um að kærandi hafi hafnað öllum virkniúrræðum og vinnu á vernduðum vinnustað sé vísað á bug en hann hafi sýnt fram á að þær fullyrðingar standist ekki. Kærandi hafi alltaf lýst sig reiðubúinn til að þiggja starf á B og virkniúrræði í D og sú afstaða hafi ekki breyst. Kærandi hafi óskað eftir samtali við Vinnumálastofnun um önnur úrræði sem nýst gætu í virkni þar sem biðlisti eftir vinnu á B sé langur. Það sé ósk kæranda að Vinnumálastofnun skoði þessi úrræði og gefi honum tækifæri til að sýna að hann geti bætt vinnufærni sína í samræmi við kröfu stofnunarinnar. Kærandi geri að lokum athugasemdir við þann tíma sem Vinnumálastofnun hafi tekið í að skila gögnum í málinu, bæði til úrskurðarnefndarinnar og við töku ákvörðunar frá 9. mars 2018.

III. Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að atvinnuráðgjafar stofnunarinnar hafi unnið með og aðstoðað kæranda um árabil við atvinnuleit og með stuðningi á almennum vinnumarkaði. Kæranda hafi verið formlega tilkynnt um höfnun á þjónustu og aðstoð við atvinnuleit á almennum vinnumarkaði með bréfi, dags. 9. mars 2018. Aðdragandinn að þeirri ákvörðun hafi verið langur og áður hafi kærandi verið óformlega upplýstur um niðurstöðu stofnunarinnar. Það hafi verið mat ráðgjafa Vinnumálastofnunar, ásamt samráðsaðilum í viðkomandi málaflokki, að kærandi væri ekki reiðubúinn til starfa á almennum vinnumarkaði og að kærandi skyldi sækja um stöðu á vernduðum vinnustað, svo sem hjá B og F. Í bréfi stofnunarinnar til kæranda komi fram að Vinnumálastofnun teldi að hann þyrfti á þjónustu annarra fagaðila að halda til að ná árangri við að bæta vinnufærni sína og að fyrr teldi  stofnunin ekki unnt að miðla honum í störf á almennum vinnumarkaði. Kæranda hafi verið synjað um þjónustu stofnunarinnar þar sem hann hefði hafnað að taka þátt í þeim úrræðum sem stofnunin hafi lagt til. Í kjölfar samskipta kæranda við ráðgjafa Vinnumálastofnunar hafi honum verið sent erindi þann 19. júní 2019 þar sem afstaða stofnunarinnar hafi verið ítrekuð.

Vísað er til þess að Vinnumálastofnun annist vinnumiðlun, mat á hæfni atvinnuleitanda og skipulag vinnumarkaðsúrræða á grundvelli laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir. Meðal verkefna Vinnumálastofnunar á grundvelli laganna sé að veita einstaklingum viðeigandi aðstoð til að verða virkir þátttakendur á vinnumarkaði og annast skipulag vinnumarkaðsúrræða fyrir fólk með skerta starfsgetu. Í 15. gr. laga um vinnumarkaðsaðgerðir segi að ráðgjafar Vinnumálastofnunar skuli leita eftir samstarfi við aðra þjónustuaðila í samráði við atvinnuleitanda þegar atvinnuleitandi þurfi á þjónustu annarra fagaðila að halda til að ná árangri við að bæta vinnufærni sína í því skyni að verða virkur þátttakandi á vinnumarkaði. Þá segi að stofnunin skuli leita eftir samstarfi og samráði um atvinnumál fatlaðs fólks á grundvelli samstarfssamninga við sveitarfélög í samræmi við lög um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, svo sem um skipulag og framkvæmd vinnumarkaðsúrræða. Atvinnuráðgjafar Vinnumálastofnunar hafi aðstoðað kæranda um árabil við atvinnuleit og með stuðningi á vinnustöðum hans. Kærandi hafi verið greindur með […]. Þau störf sem kærandi hafi tekið að sér hafi iðulega verið skammvinn. Jafnan megi rekja starfslok kæranda til samskiptavanda sem upp komi á vinnustöðum, óviðeigandi framkomu eða þess að kærandi mæti seint eða illa til vinnu. Til þess að atvinnuráðgjafar Vinnumálastofnun geti mælt með starfsmönnum í vinnu hjá atvinnurekendum á almennum vinnumarkaði þurfi að vera fyrir hendi lágmarksforsendur fyrir þátttöku viðkomandi á vinnumarkaði. Ljóst sé að ekki séu forsendur fyrir því að miðla atvinnuleitanda í starf nema ráðgjafar stofnunarinnar hafi trú á því að viðkomandi geti sinnt umræddu starfi eða sé fær um samskipti við samstarfsmenn eða viðskiptavini. Á grundvelli vinnusögu kæranda og mats ráðgjafa á vinnugetu hans hafi verið talið ljóst að kærandi væri ekki reiðubúinn til starfa á almennum vinnumarkaði. Vinnumálastofnun hafi talið að kærandi þyrfti á þjónustu annarra fagaðila að halda til að ná árangri við að bæta vinnufærni sína. Fyrr væri ekki unnt að miðla kæranda í störf á almennum vinnumarkaði. Því hafi verið leitast við að finna starf fyrir kæranda á vernduðum vinnustað en kærandi hafi ítrekað hafnað því að taka þátt í þeim úrræðum sem Vinnumálastofnun hafi lagt til.

Í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir segi að Vinnumálastofnun sé heimilt að binda þátttöku atvinnuleitanda í vinnumarkaðsaðgerðum við það skilyrði að hann leiti sér fyrst eða samhliða aðstoðar annarra þjónustuaðila. Þá segi í 3. mgr. 14. gr. laganna að Vinnumálastofnun sé heimilt að synja atvinnuleitanda um þjónustu þegar hann fylgi ekki eftir áætlun um atvinnuleit og þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum. Ákvæðið eigi við þegar atvinnuleitandi hafni ítrekað þátttöku í einstökum vinnumarkaðsúrræðum eða sinni því ekki að leita sér aðstoðar hjá öðrum þjónustuaðilum, sbr. 3. mgr. 11. gr. laganna. Þar sem kærandi kæri sig ekki um að fylgja eftir áætlunum og tillögum stofnunarinnar um að hann taki starfi á vernduðum vinnustað telji stofnunin ekki forsendur fyrir atvinnuþátttöku kæranda, enda sé það mat Vinnumálastofnunar að ekki sé unnt að miðla kæranda til starfa á almennum vinnumarkaði. Með vísan til ofangreindra sjónarmiða sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að réttilega hafi verið staðið að ákvörðun í máli kæranda.

IV. Niðurstaða

Ágreiningur máls þessa lýtur að ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 19. júní 2019, um að synja beiðni kæranda um endurupptöku máls.

Í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er fjallað um skilyrði fyrir endurupptöku mála. Í 1. mgr. ákvæðisins kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef atvik máls eru á þann veg að eitt af eftirfarandi skilyrðum sem fram koma í 1. og 2. tölul. geti átt við:

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða
2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafaverulega frá því að ákvörðun var tekin.

Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að eftir að þrír mánuðir eru liðnir frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun samkvæmt 1. tölulið 1. mgr., eða aðila var eða mátti vera kunnugt um breytingu á atvikum sem ákvörðun samkvæmt 2. tölulið 1. mgr. var byggð á, verði beiðni um endurupptöku máls ekki tekin til greina nema að fengnu samþykki frá öðrum aðilum málsins. Mál verði þó ekki tekið upp að nýju ef ár er liðið frá fyrrgreindum tímamörkum nema veigamiklar ástæður mæli með því.

Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann stjórnvöldum að vera skylt að endurupptaka mál á grundvelli ólögfestra reglna, til dæmis þegar fyrirliggjandi eru rökstuddar vísbendingar um verulegan annmarka á málsmeðferð stjórnvalds.

Við mat á því hvort ákvörðun hefur byggst á „ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik“, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, er horft til þess hvort fram séu komnar nýjar eða fyllri upplýsingar um málsatvik sem telja má að hefðu haft þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Að mati úrskurðarnefndar velferðarmála hafa ekki komið fram í málinu upplýsingar sem leiða eigi til þess að Vinnumálastofnun skuli taka ákvörðun sína frá 9. mars 2018 til endurskoðunar, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Ekki verður séð að atvik hafi breyst verulega frá því að ákvörðun var tekin á þann veg að réttlætanlegt sé að mál kæranda verði tekið aftur til meðferðar hjá Vinnumálastofnun, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þá verður ekki séð að veigamiklar ástæður mæli með því að málið verði tekið upp að nýju, enda virðist ekkert í lögum nr. 55/2006 koma í veg fyrir að kærandi geti sótt um þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum að nýju, telji hann forsendur til þess.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndar velferðarmála að staðfesta synjun Vinnumálastofnunar á beiðni kæranda um endurupptöku máls hans.   

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 19. júní 2019, um að synja beiðni A um endurupptöku máls er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson