Úrskurður nr. 12/2015
Kærunefnd útlendingamála
Þann 23. febrúar 2015 er kveðinn upp svohljóðandi úrskurður hjá kærunefnd útlendingamála í stjórnsýslumáli nr. KNU15010072
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 17. nóvember 2014 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. október 2014, að taka ekki til efnismeðferðar beiðni hans um hæli á Íslandi og endursenda hann ásamt beiðninni til Ítalíu.
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar, um að vísa honum aftur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hans um hæli, sem flóttamaður á Íslandi, til efnislegrar meðferðar. Til vara er þess krafist að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests skv. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram beiðni um hæli á Íslandi þann 3. júní 2014 í flugstöð Leifs Eiríkssonar. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 4. júní 2014, skilaði engum niðurstöðum. Rannsókn sem gerð var þann sama dag, af flugstöðvardeildar lögreglunnar á Suðurnesjum, á persónuskilríkjum kæranda leiddi í ljós að um ófalsað dvalarleyfisskírteini væri að ræða, útgefið af ítölskum stjórnvöldum. Þann 11. júní 2014 var tekin skýrsla af kæranda hjá lögreglunni, að viðstöddum skipuðum talsmanni hans og túlki.
Þann 25. júní 2014 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda á Ítalíu á grundvelli 1. mgr. 12. gr. reglugerðar ráðsins nr. 604/2013 frá 26. júní 2013, birt þann 27. maí 2014 í C-deild Stjórnartíðinda (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 21. ágúst 2014 barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli sömu greinar Dyflinnarreglugerðarinnar.
Kærandi fór í viðtal hjá Útlendingastofnun vegna umsóknar hans þann 1. september 2014, að viðstöddum skipuðum talsmanni hans, […] hdl. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. október 2014, var ákveðið að beiðni kæranda um hæli hér á landi yrði ekki tekin til efnismeðferðar og hann skyldi endursendur ásamt beiðni hans til Ítalíu. Við birtingu ákvörðunarinnar, þann 17. nóvember 2014, kærði kærandi ákvörðunina til innanríkisráðuneytisins. Greinargerð kæranda, dags. 9. desember 2014, barst ráðuneytinu þann 12. desember s.á.
Þann 17. nóvember 2014 óskaði kærandi eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan mál hans væri til meðferðar hjá ráðuneytinu. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. desember sl., var fallist á frestun réttaráhrifa á meðan mál kæranda væri til kærumeðferðar.
Þann 1. janúar 2015 tók kærunefnd útlendingamála til starfa sbr. 1. gr. laga nr. 64/2014. Allar kærur á ákvörðunum Útlendingastofnunar, sem enn biðu afgreiðslu hjá innanríkisráðuneytinu þann 1. janúar sl. og heyra til þeirra ákvarðana sem heimilt er að kæra til kærunefndar útlendingamála, verða afgreiddar hjá kærunefndinni, sem fer nú með úrskurðarvald í samræmi við 3. gr. a og 3. gr. b laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. gr. laga nr. 64/2014. Þegar kærunefndin tók til starfa hafði innanríkisráðuneytið ekki úrskurðað í máli kæranda og mun kærunefndin því úrskurða í máli þessu.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að yfirvöldum á Ítalíu ber að taka yfir afgreiðslu umsóknar kæranda um hæli og stjórnvöld þar í landi hafi viðurkennt skyldu sína þess efnis, ásamt því að fallast á að taka við kæranda, á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. samþykki þeirra frá 21. ágúst 2014. Því hafi komið til skoðunar hvort ástæða væri til að beita undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og taka mál hans til efnismeðferðar hér á landi.
Í ákvörðuninni er tekið fram að kærandi hafi ekki haldið því fram að hann hafi svo sérstök tengsl við Ísland að nærtækast sé að hann fái hér vernd, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Útlendingastofnun fellst á það með kæranda að […]. Það sé hins vegar mat Útlendingastofnunar að ekki sé ástæða til að ætla að umsækjandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á því að sæta meðferð, […], sem brjóti í bága við 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, auk þess sem úrræði séu fyrir hendi sem kærandi geti fært sér í nyt til að bæta aðstæður sínar, sé þörf á því.
Jafnframt er áréttað að Ítalía sé bundin af sömu alþjóðlegu reglum og Ísland og þar á meðal reglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess og frelsi kann að vera í hættu. Við mat á ástandi í viðtökuríki hafi verið litið til þeirra almennu upplýsinga sem liggja fyrir um móttökuaðstæður og meðferð umsókna í viðkomandi ríki. Við mat á því hvort um kerfisbundna vankanta við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda sé að ræða verði að líta til upplýsinga sem liggja fyrir um ástandið hjá viðeigandi alþjóðlegum stofnunum og félagasamtökum. Niðurstaða Útlendingastofnunar sé sú að endursending kæranda til Ítalíu feli ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Útlendingastofnun telur málsmeðferð ítalskra yfirvalda í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ítalía, og aðrar Evrópusambandsþjóðir, hafa gengist undir að fylgja við meðferð hælisumsókna. Að öllu framangreindu virtu sé það niðurstaða Útlendingastofnunar að aðstæður í máli kæranda séu ekki slíkar að ástæða sé til að beita undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og taka mál hans til meðferðar hér á landi.
Varakröfu kæranda, þess efnis að honum skuli veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga, var vísað frá með vísan til þess að skv. 3. mgr. 12. gr. f laganna skuli, ef sótt hefur verið um hæli skv. 46. gr. laganna, fyrst skorið úr því hvort skilyrði eru til þess að veita hæli áður en 12. gr. f er beitt.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var því sú að beiðni kæranda, þess efnis að honum verði veitt hæli hér á landi sem flóttamanni, skuli ekki vera tekin til efnislegrar meðferðar hér á landi, með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a og a-liðar 1. mgr. 32. gr. laga um útlendinga. Umsækjandi skuli endursendur ásamt beiðni sinni til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar, um að hann verði endursendur til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn hans til efnislegrar meðferðar. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi kveðst hafa haft dvalarleyfi á Ítalíu en verið synjað um endurnýjun þess með bréfi frá ítölskum stjórnvöldum í febrúar 2014. Í kjölfar þess hafi honum verið gert að fara í flóttamannabúðir og bíða þar brottvísunar. Jafnframt kemur fram í greinargerð kæranda að hinn 22. október 2013 hafi […].
Kærandi telur að endursending hans til Ítalíu sé í andstöðu við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar sem endursendingin myndi jafngilda endursendingu til […] þar sem hann sætti ofsóknum er hann bjó þar. Íslenskum stjórnvöldum beri að kanna með fullnægjandi hætti hvort endursending feli í sér brot á mannréttindum kæranda skv. 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé það ekki að fullu tryggt beri að beita undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Jafnframt byggir kærandi á því að aðstæður hælisleitenda á Ítalíu séu haldnar slíkum annmörkum að óheimilt sé að endursenda kæranda þangað. Slíkt sé í andstöðu við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi telji að verði hann endursendur til Ítalíu muni hann þurfa að […]. Íslenskum stjórnvöldum sé óheimilt að endursenda hann til Ítalíu þar sem hætta sé á að hann verði fyrir ómannlegri eða vanvirðandi meðferð þar, sbr. 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Kærandi kveður að ítölsk lög […] og að það beri að skoða með hliðsjón af 33. gr. flóttamannasamningsins. Vegna þessa sé fyrirséð að honum verði vísað brott frá Ítalíu verði hann endursendur þangað. Kærandi kveðst einnig vera […] verði honum vísað brott frá Ítalíu.
Kærandi telur grundvöll endurviðtöku ítalskra yfirvalda á honum og umsókn hans ekki eiga sér lagastoð. Ítölsk stjórnvöld hafi samþykkt endurviðtöku kæranda með tilvísun til 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sem kveður á um að það aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem hefur gefið út gilt dvalarskjal sem umsækjandi er handhafi að. Raunin sé þó sú að kærandi hafi ekki gilt dvalarleyfi. Kærandi kveður það brot á mannréttindum hans að endursenda hann til Ítalíu á þeim grundvelli einum að ítölsk yfirvöld hafi samþykkt viðtöku hans.
Í greinargerð kæranda eru gerðar athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar. Gerir kærandi athugasemd við það að Útlendingastofnun vísi ekki til heimilda í umfjöllun sinni um […] og að Útlendingastofnun hafi ekki sannað að kærandi eigi ekki á hættu að […]. Einnig mótmælir kærandi þeirri staðhæfingu Útlendingastofnunar að ekkert hafi komið fram sem renni stoðum undir það að dómstólar og yfirvöld á Ítalíu taki ekki tillit til sjónarmiða Flóttamannastofnunar við túlkun og beitingu 33. gr. Flóttamannasamningsins og vísar til reglna á vef ítalska innanríkisráðuneytisins. Jafnframt telur kærandi að Útlendingastofnun hafi virt gögn, sem hann lagði fram við meðferð málsins, að vettugi, sem hann kveður að sanni að dvalarleyfi hans hafi verið fellt úr gildi af ítölskum yfirvöldum. Þá er því mótmælt sem fram kemur í skýrslu flugstöðvardeildar lögreglunnar á Suðurnesjum um skilríki hans, að skilríkið sem hann framvísaði við íslensk yfirvöld sé dvalarleyfi heldur sé um að ræða persónuskilríki. Engar sannanir séu í skýrslunni fyrir því að svo sé, ekkert á skírteininu gefi það í skyn að um dvalarleyfi sé að ræða og að gildistími þess sanni ekki að um dvalarleyfi sé að ræða. Að lokum telur kærandi rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga hafa verið brotna við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Kærandi kærir ákvörðun Útlendingastofnunar um að hann verði endursendur til Ítalíu vegna ábyrgðar þarlendra yfirvalda á umfjöllun um beiðni hans um hæli.
Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og skuli taka hana til efnislegrar meðferðar. Í úrskurði kærunefndarinnar verður því ekki tekin afstaða til þess hvort aðstæður kæranda séu með þeim hætti að hann teljist flóttamaður í merkingu a-liðar 1. mgr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, skv. 44. og 44. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002 eða hvort veita beri kæranda dvalarleyfi skv. 12. gr. f sömu laga. Þá verður jafnframt ekki fjallað um stöðu kæranda í heimalandi hans, enda yrði fyrst að fjalla um hana á lægra stjórnsýslustigi, verði niðurstaða kærunefndarinnar sú að taka eigi beiðni kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar hjá íslenskum stjórnvöldum. Samkvæmt framansögðu er varakröfu kæranda um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga því vísað frá kærunefndinni.
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, ásamt síðari breytingum, og ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga sem sett er með stoð í lögunum. Umrædd ákvæði eru túlkuð til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands, einkum samnings Íslands, Noregs og ráðs Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram á Íslandi, í Noregi eða í aðildarríki Evrópusambandsins. Samningurinn frá 19. janúar 2001 felur jafnframt í sér skuldbindingu um að eftirfarandi reglugerðum Evrópusambandsins sé framfylgt af hálfu Íslands, þ.e. að ákvæði laga um útlendinga séu túlkuð til samræmis við ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar nr. 604/2013/EB, auk þess sem fylgja ber ákvæðum reglugerðar 1560/2003/EB, sbr. breytingarreglugerð 118/2014/EB, sem hefur að geyma ítarlegar reglur um meðferð mála á grundvelli fyrrnefndu reglugerðarinnar. Jafnframt ber að líta til ákvæða mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti synjað því að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda. Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því, en við mat á því ber að líta til ákvæðis 45. gr. laganna. Þá er íslenskum stjórnvöldum heimilt að taka umsókn um hæli til meðferðar, jafnvel þó þau beri ekki ábyrgð á henni, á grundvelli 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannlegri eða vanvirðandi meðferð.
2. Niðurstaða
Við úrlausn þess hvort taka beri beiðni kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar hér á landi verður að líta til þess að meginreglan er sú að almennt skuli aðildarríki Dyflinnarsamstarfsins beita reglugerðinni eins og unnt er enda hafa ríkin með aðild sinni að samstarfinu tekist á hendur skuldbindingar þess efnis. Sú meginforsenda býr að baki samstarfinu að aðildarríkin treysta hvort öðru til að gæta þess að málsmeðferð hælisumsókna samræmist þeim kröfum og skuldbindingum sem rekja má til alþjóðlegra skuldbindinga á sviði mannréttinda, Evrópusamstarfs og eigin löggjafar ríkjanna. Markmið Dyflinnarreglugerðarinnar er að tryggja að hælisleitandi fái efnislega umfjöllun um hælisumsókn í einu ríki en einnig að fyrirbyggja að hælisleitandi fái efnislega umfjöllun um hælisbeiðni sína í fleiri en einu ríki (e. asylum shopping). Þá telur kærunefndin jafnframt að með þátttöku í Dyflinnarsamstarfinu séu íslensk stjórnvöld skuldbundin til að stuðla að virkni þess kerfis sem komið var á fót með reglugerðinni, en kjarninn í því er að aðildarríkin virði viðmið um ábyrgð á umfjöllun hælisumsókna sem mælt er fyrir um í reglugerðinni. Í ljósi ofangreinds ber að mati kærunefndarinnar að beita heimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar af varfærni. Þó er ávallt kannað hvort rétt sé að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar eins og skylt er í vissum tilvikum svo sem vegna aðstæðna í því ríki sem senda á hælisleitanda til.
Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Við mat á því hvort beita skuli undanþágu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þarf að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til skv. Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, en auk þess er óheimilt að endursenda hælisleitanda ef sýnt er fram á með rökstuddum hætti að raunveruleg hætta sé á að ríkið brottvísi hælisleitanda þangað sem hann sé í hættu að lenda í aðstæðum sem fara í bága við 3. gr. sáttmálans. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort að slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
Jafnframt kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis á þessum grundvelli hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því, en við mat á því ber að líta til hinnar svokölluðu meginreglu um „non-refoulement“, sbr. 45. gr. laganna.
Í dómi Hæstaréttar frá 24. október 2013 nr. 405/2013 í máli Íslenska ríkisins gegn Samuel Eboigbe Unuke var fjallað um rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar í Dyflinnarmáli. Þar kemur fram að á stjórnvöldum hvíli skylda til þess að ganga úr skugga um að í landi sem endursenda á til séu aðstæður séu með þeim hætti að hælisleitanda sé þar tryggður viðunandi aðbúnaður og vernd og að ekki sé þar brotið gegn ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Þau sjónarmið komu einnig fram að gert sé ráð fyrir því að meðferð mála á grundvelli 46. gr. a laga um útlendinga séu einfaldari en í málum sem tekin eru til efnismeðferðar, en þó eigi þeir einstaklingar meðal annars rétt á upplýsingum og leiðbeiningum um atriði sem fram koma í 25. gr. laganna, sem fjallar um leiðbeiningarskyldu stjórnvalda. Í máli því sem til úrlausnar var hafi legið fyrir að hælisumsækjandinn hafi notið aðstoðar lögmanns þegar mál hans var til meðferðar fyrir íslenskum stjórnvöldum og að hann hafi lagt fram gögn áður en teknar voru ákvarðanir í málinu. Í úrskurði innanríkisráðuneytisins og í ákvörðun Útlendingastofnunar hafi einnig komið fram að kannað hafi verið hvernig meðferð mála hælisleitenda í Svíþjóð væri háttað og hvort Svíþjóð kynni að brjóta gegn tilgreindum ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Samkvæmt þessu og í ljósi þess í hvaða farvegi mál stefnda var fyrir íslenskum stjórnvöldum var talið að mál hans hafi verið nægjanlega upplýst til þess að unnt væri að taka ákvörðun í því. Í dómi Hæstaréttar var því ekki fallist á að íslensk stjórnvöld hefðu brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga í tengslum við endursendingu til Svíþjóðar.
Þann 4. nóvember 2014 var kveðinn upp dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Þar reyndi á hvort heimilt væri að senda afganska fjölskyldu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Niðurstaða dómsins var sú að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Þótt þau væri ekki kerfislæg með þeim hætti að þau kæmu almennt séð í veg fyrir endursendingu flóttamanna þangað væri ástæða til alvarlegra efasemda um getu hæliskerfisins á Ítalíu til þess að tryggja viðunandi móttökuskilyrði hælisleitenda. Taldi dómstóllinn að ekki væri hægt að útiloka að töluverður fjöldi flóttamanna gæti átt á hættu að vera annað hvort án húsnæðis eða hýstir í óviðunandi aðstæðum. Í málinu var um að ræða fjölskyldu með börn og taldi dómurinn að vegna viðkvæmrar stöðu þeirra hefði svissneskum yfirvöldum borið að kanna, áður en hún yrði send til Ítalíu, hvort þeim yrði tryggðar viðunandi aðstæður og að fjölskyldunni yrði haldið saman. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 kemur einnig fram að þótt engin börn fylgi hælisleitanda telji dómstóllinn það brot á 3. gr. sáttmálans ef hælisleitendur fá enga húsnæðisaðstoð og hafa enga möguleika á að tryggja grunnþarfir sínar. Áður en hælisleitandi er endursendur til Ítalíu verður því einnig að kanna hvort viðkomandi er í raunverulegri hættu á að lenda í þeirri stöðu.
A. 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002
Um aðstæður á Ítalíu
Kærandi byggir á því að aðstæður hælisleitenda á Ítalíu séu haldnar slíkum annmörkum að óheimilt sé að endursenda hann þangað, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Samkvæmt dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur, á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, til einstakra aðildarríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Það er að endursendingar ættu ekki að fara fram þar sem aðildarríki getur ekki verið ómeðvitað um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.
Ítölsk yfirvöld hafa verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar hælisleitenda þar í landi. Samkvæmt skýrslum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna (UNHCR Recommendations on important aspects of refugee protection in Italy. Júlí 2012 og UNHCR Recommendations on important aspects of refugee protection in Italy. Júlí 2013) og öðrum gögnum frá þeim hefur stofnunin meðal annars gagnrýnt skipulag, og bolmagn ítalsks hæliskerfis til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins. Þá hefur stofnunin einnig gert athugasemdir við brotakennd móttökuskilyrði hælisleitenda og aðbúnað, meðal annars þær að gæði aðbúnaðar og þjónustu við hælisleitendur geti ráðist af því hvar hælisleitandi er vistaður auk þess sem lögfræði- og sálfélagsleg aðstoð uppfylli ekki ávallt tilskyldar kröfur. Þá hefur Flóttamannastofnun einnig gagnrýnt að aðstoð við sérstaklega viðkvæma hælisleitendur sé oft ófullnægjandi vegna skorts á samhæfingu þjónustuaðila og eftirfylgni. Verður af framangreindu ráðið að ítölsk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja. Hinsvegar hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn flutningi hælisleitenda til Ítalíu. Hælisleitendum er tryggður aðgangur að hæliskerfinu í ítölskum lögum, sem felst meðal annars í aðgangi að gistingu og annarri þjónustu (Asylum Information Database, National Country Report: Italy. European Council on Refugees and Exiles, apríl 2014). Á það við um umsækjendur hvort sem þeir bíða niðurstöðu vegna umsóknar sinnar um hæli, hafa áfrýjað málinu, hafa lagt fram viðbótarumsókn eða að mál þeirra falli undir Dyflinnarreglugerðina. Bið getur þó verið eftir gistirými í móttökumiðstöðum, sem getur leitt til þess að einstaklingar þurfi að leita annarra úrræða svo sem að nýta sér gistingu á vegum sveitarfélaga, leita í neyðarskýli á vegum góðgerðarfélaga, gista hjá vinum eða ættingjum, eða í versta falli þurft að sofa á götunni. Hafi ákvörðun ekki verið tekin innan 6 mánaða frá framlagningu umsóknar einstaklings um hæli á hælisleitandinn rétt á tímabundnu dvalarleyfi til 6 mánaða í senn, sem felur í sér leyfi til að stunda atvinnu, þangað til niðurstaða liggur fyrir í máli hans. Fái hælisleitandi vinnu getur hann enn nýtt sér þá þjónustu sem móttökumiðstöðvarnar bjóða uppá, en þurft að greiða fyrir gistinguna að einhverjum hluta. Jafnframt er þeim sem hafast við í móttökumiðstöðvum boðið uppá starfsþjálfun.
Hælisleitendum, sem fluttir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, er boðið af landamæralögreglu á flugvellinum (e. invitation letter) að leggja fram hælisbeiðni á hlutaðeigandi lögreglustöð. Þeir hafa almennt aðgang að húsnæði (e. transit accommodation centers) við komu til Ítalíu enda þótt fyrir komi að fjöldi gistirýma sé ófullnægjandi sem leiði til biðar á flugvelli (UNHCR Recommendations on important aspects of refugee protection in Italy. Júlí 2013, Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna). Þó hafa þeir einstaklingar sem fluttir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, sem þegar hafa hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu, takmarkaðri aðgang að húsnæði við komuna þangað. Einstaklingar sem fluttir eru til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar geta nýtt sér þjónustu á móttökumiðstöðum, ef þeir hafa ekki nýtt sér þjónustu þar áður, en geta þó einnig gist þar ef það eru laus pláss. Jafnframt hafa yfirvöld á Ítalíu komið á fót tímabundnum gistiúrræðum fyrir einstaklinga í slíkri aðstöðu og hafa þrettán móttökumiðstöðvar verið teknar í notkun, þar af sjö sem sérstaklega eru fyrir einstaklinga í viðkvæmri stöðu. (Asylum Information Database, National Country Report: Italy, European Council on Refugees and Exiles, apríl 2014). Auk þess geta þeir nýtt sér gistirými á vegum sveitarfélaga eða gistiskýli fyrir heimilislausa á vegum góðgerðarfélaga, en biðlistar geta verið að slíkum úrræðum (Reception conditions in Italy: Report on the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees. Swiss Refugee Council, október 2013).
Kærandi er […] og […]. Kærandi hefur greint frá að hann búi við góða heilsu. Gögn málsins gefa ekki ástæðu til að líta svo á að heilsu kæranda sé þannig háttað að kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Að virtum gögnum málsins er það mat kærunefndarinnar að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda og þeirra sem hafa þegar hlotið alþjóðlega vernd á Ítalíu verði í tilviki kæranda ekki taldir svo alvarlegir að þeir gefi ástæðu til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað. Verður því ekki fallist á með kæranda að aðstæður hælisleitenda á Ítalíu séu haldnar slíkum annmörkum að óheimilt sé að senda hann þangað í bága við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
Um málsmeðferð á Ítalíu
Í greinargerð kæranda er því haldið fram að verði kærandi endursendur til Ítalíu muni það jafngilda endursendingu til […], þar sem hann muni eiga á hættu að sæta áframhaldandi ofsóknum. Jafnframt hefur kærandi staðhæft að ítölsk stjórnvöld hafi afturkallað dvalarleyfi hans og að […].
Fjölskipaðar svæðisnefndir (Territorial Commissions) fjalla um og taka ákvarðanir um hælisumsóknir og eru skipaðar tveimur fulltrúum ítalska innanríkisráðuneytisins, fulltrúa sveitarfélags ásamt fulltrúa Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna. Við úrlausn hælisbeiðna byggja svæðisnefndir á afstöðu og leiðbeiningum Flóttamannastofununar. Í skýrslu Flóttamannastofnunar um Ítalíu frá júlí 2013 segir: „UNHCR remains satisfied with the overall protection standards in the context of the asylum procedure and the work of the Territorial Commissions, including in terms of recognition rates for persons in need of international protection. Due concideration is paid to UNHCR positions and guidelines for reasons of membership of a particular social group.“ Samkvæmt tölum frá Eurostat voru árið 2011 teknar til umfjöllunar 24.416 hælisbeiðnir og var 30% hælisleitenda veitt alþjóðleg vernd og þar af 7,5% hæli sem flóttamenn sem er eitt hæsta hlutfall í Evrópu. Árið 2012 bárust yfirvöldum 17.350 hælisbeiðnir samanborið við 34.100 hælisbeiðnir árið 2011. Meðal afgreiðslutími árið 2012 frá skáningu máls til úrlausnar svæðisnefndar var 4-6 mánuðir. Árið 2013 tóku svæðisnefndir til afgreiðslu 25.245 hælisbeiðnir og var í 16.185 málum veitt hæli, viðbótarvernd eða dvalarleyfi af mannúðarástæðum, skv. tölum frá Eurostat. Ekki liggja fyrir tölur fyrir árið 2014.
Kærunefndin bendir á að Ítalía er bundin af löggjöf Evrópusambandsins sem tryggir ýmis réttarúrræði vegna umsóknar um alþjóðlega vernd. Í skýrslu European Union Agency for Fundamental Rights um Ítalíu: (Country Factsheet Italy, útgefin 1. september 2010), kemur meðal annars fram að við komuna til Ítalíu eigi hælisleitendur kost á að leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) og að allar ákvarðanir varðandi fyrirliggjandi hælisumsókn, þar með talið hvort stjórnvöld fallist á að taka til efnismeðferðar viðbótarumsókn (e. admissibility decision) heyri undir valdmörk svæðisnefndanna. Í 32. gr. tilskipunar 2005/85/EC um málsmeðferð (on minimum standards on procedures in Member states for granting and withdrawing refugee status), sem Ítalía er bundin af, er meðal annars fjallað um hvernig aðildaríki skulu fara með mál þegar hælisleitandi, sem hefur óskað eftir hæli í aðildarríki, setur fram viðbótarumsókn. Í 39. gr. tilskipunarinnar er fjallað um rétt hælisleitanda til raunhæfs úrræðis til að leita réttar síns í tilefni ákvarðana stjórnvalda. Samkvæmt 1. mgr. 39. gr. skal aðildarríki tryggja hælisleitanda raunhæft úrræði til að leita réttar síns fyrir dómstól, m.a. vegna ákvörðunar um að fjalla ekki frekar um viðbótarumsókn. Í 3. mgr. 39. gr. kemur fram að aðildaríki skuli, þegar það eigi við, hafa í landsrétti ákvæði sem samrýmist alþjóðlegum skuldbindingum um það hvort áfrýjun til dómstóla hafi í för með sér frestun réttaráhrifa þar til niðurstaða máls liggi fyrir. Í ofangreindri skýrslu European Union Agency for Fundamental Rights kemur fram að í 9. gr. tilskipunar nr. 25/2008, um innleiðingu ofangreindrar tilskipunar Evrópusambandsins nr. 2005/85/EC í ítalskan rétt, er lögð sú skylda á ítölsk stjórnvöld að rökstyðja synjun skriflega og leiðbeina hælisleitanda um hvernig standa beri að áfrýjun ákvörðunar til dómstóla. Ákvörðun stjórnvalds skuli birt hælisleitanda og efni ákvörðunar vera á tungumáli sem hælisleitandi geti skilið. Í þeim tilvikum þegar áfrýjun fresti ekki sjálfkrafa réttaráhrifum eigi hælisleitandi sérstaklega kost á að leggja fyrir dómara beiðni um frestun réttaráhrifa, sbr. 35. gr. sömu tilskipunar. Hælisleitanda sé þó ávallt heimilt að dvelja á Ítalíu til loka áfrýjunarfrests, sbr. 32. gr. tilskipunarinnar. Þá eigi hælisleitandi rétt til aðgangs að gögnum máls og koma fyrir dóm á áfrýjunarstigi, sbr. 17. og 35. gr. sömu tilskipunar. Kjósi kærandi það er honum, við komuna til Ítalíu, tryggð frekari umfjöllun ítalskra stjórnvalda. Telji kærandi afgreiðslu ítalskra stjórnvalda ólögmæta er honum tryggt það úrræði að leita réttar síns fyrir dómstólum.
Samkvæmt 21. gr. tilskipunar 2011/95/EC um flóttamenn (on standards for the qualification of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection, and for the content of the protection granted) skulu aðildarríkin virða meginregluna um non-refoulement í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar. Þann 21. júlí næstkomandi tekur gildi tilskipun 2013/32/EC um málsmeðferð (on common procedures for granting and withdrawing international protection status), sem tekur við af núgildandi tilskipun nr. 2005/85/EC og nefnd var hér að ofan. Í 46. gr. hennar er fjallað um virk réttarúrræði sem standa umsækjendum um alþjóðlega vernd til boða og myndi kæranda því tryggð ákveðin lágmarksréttindi á grundvelli málsmeðferðarreglna og úrræði til að leita réttar síns að landsrétti. Í greininni kemur meðal annars fram að aðildarríki skuli tryggja aðgang umsækjanda um alþjóðlega vernd virk úrræði við að leita til dómstóla varðandi niðurstöðu umsóknar sinnar. Samkvæmt ofangreindri löggjöf Evrópusambandsins eru kæranda tryggð úrræði til að leita réttar síns á Ítalíu. Því er ljóst að kærandi hefur samkvæmt ofangreindu virk réttarúrræði til að fá slíka ákvörðun endurskoðaða.
[…]. Ítalía er einnig aðildarríki að Evrópuráðinu og skuldbundið af mannréttindasáttmála Evrópu og úrlausnum mannréttindadómstóls Evrópu. Ítalía er enn fremur aðili að samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Þá er Ítalía aðildaríki Evrópusambandsins og skuldbundið af réttindaskrá Evrópusambandsins, afleiddri löggjöf og úrlausnum Evrópudómstólsins.
Kærunefndin áréttar að Ítalía er bundin af sömu alþjóðlegu reglum og skuldbindingum og Ísland og þar á meðal reglunni um að vísa fólki ekki brott þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Ef umfjöllun ítalskra stjórnvalda myndi leiða í ljós raunverulega hættu á að kærandi myndi sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu í því ríki sem honum yrði brottvísað til, er bann við brottvísun til þess ríkis fortakslaust.
Ekkert hefur komið fram sem bendir til þess að endursending kæranda til Ítalíu samrýmist ekki ákvæðum mannréttindasáttmála Evrópu. Ítalía hefur, sem aðildarríki að Mannréttindasáttmála Evrópu, skuldbundið sig til að veita öllum sem dvelja innan lögsögu landsins, þau grundvallarréttindi sem sáttmálanum er ætlað að tryggja.
Kærunefndin bendir einnig á að ef til þess kemur að ítölsk stjórnvöld taki endanlega ákvörðun um að flytja kæranda til heimaríkis hans eða annars ríkis þar sem kærandi telur raunverulega hættu vera á að hann sæti ofsóknum, pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð á kærandi raunhæft úrræði að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins. Slík beiðni til Mannréttindadómstólsins mundi í því tilviki beinast að ítalska ríkinu.
Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndarinnar að málsmeðferð stjórnvalda á Ítalíu sé í samræmi við þær alþjóðlegu skuldbindingar sem Ítalía og aðrar Evrópuþjóðir hafa gengist undir að framfylgja við afgreiðslu hælisumsókna, þar á meðal Flóttamannasamning Sameinuðu þjóðanna og mannréttindasáttmála Evrópu. Kærunefndin telur að gögn málsins gefi ekki ástæðu til að líta svo á að við komu kæranda til Ítalíu verði kærandi í raunverulegri hættu á að sæta brottvísun frá Ítalíu í andstöðu við 3. og 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 45. gr. laga um útlendinga og 33. gr. Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna. Það er því mat kærunefndarinnar að endursending kæranda til Ítalíu fari ekki í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.
[…]
[…]
B. Rannsóknarregla stjórnsýsluréttar
Líkt og áður hefur komið fram heldur kærandi því fram að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 50. gr. laga um útlendinga hafi verið brotin við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun. Kærandi telur rannsókn Útlendingastofnunar ekki hafa verið fullnægjandi auk þess sem athugun Útlendingastofnunar á […] og rannsókn sem gerð var á persónuskilríkjum hans og gildi dvalarleyfis hafi verið haldin verulegum annmörkum. Jafnframt telur kærandi að Útlendingastofnun hafi virt gögn, sem hann hafði fram við meðferð málsins, að vettugi, sem hann kveður að sanni að dvalarleyfi hans hafi verið fellt úr gildi af ítölskum stjórnvöldum.
Í ljósi þeirra sjónarmiða sem komu fram í ofangreindum dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss taldi kærunefndin ástæðu til þess að kanna frekar aðstæður hælisleitenda við endurkomuna til Ítalíu og hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að lenda í slíkum aðstæðum að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans væri að ræða, verði hann endursendur þangað. Niðurstaða kærunefndarinnar er sú að ágallar á aðbúnaði og móttökuskilyrðum hælisleitenda, og þeirra sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu, verði ekki taldir svo alvarlegir að um brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans sé að ræða í tilviki kæranda. Ekki sé ástæða til að ætla að kærandi muni standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu verði hann sendur þangað.
Með hliðsjón af framangreindu og í ljósi þess að kærandi naut aðstoðar lögmanns við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun og framlagningu greinargerðar auk þess sem hann hafði tækifæri til að leggja fram gögn máli sínu til stuðnings áður en ákvörðun var tekin í máli hans telur kærunefndin að Útlendingastofnun hafi sinnt rannsóknarskyldu sinni með fullnægjandi hætti, eins og tilefni var til á þeim tíma. Kærunefndin telur því ekki að slíkur ágalli sé á úrlausn málsins að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar af þeirri ástæðu.
C. Grundvöllur endurviðtöku
Líkt og áður hefur komið fram telur kærandi endurviðtökubeiðni íslenskra stjórnvalda ekki eiga sér lagastoð, en endurviðtakan hafi verið á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem kveður á um að það aðildarríki beri ábyrgð á meðferð umsóknar um alþjóðlega vernd sem hefur gefið út gilt dvalarskjal sem umsækjandi er handhafi að. Kærandi kveðst ekki hafa dvalarleyfi á Ítalíu, þar sem það hafi verið fellt úr gildi af ítölskum stjórnvöldum og lagði kærandi fram skjal máli sínu til stuðnings. Í máli þessu liggur fyrir að kærandi framvísaði ítölsku skilríki með gildistíma til 27. janúar 2019. Gerð var rannsókn á skilríkinu sem leiddi til þeirrar niðurstöðu að um gilt dvalarleyfisskírteini væri að ræða, útgefið af ítölskum yfirvöldum, og ekki væri grundvöllur til að ætla að um fölsun væri að ræða eða að einstaklingur væri annar en sá á myndinni, sbr. skýrsla lögreglunnar frá 4. júní 2014. Jafnframt liggur fyrir að ítölsk stjórnvöld hafa viðurkennt skyldu sína til þess að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á þeim grundvelli að hann hafi þar gilt dvalarskjal, skv. 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, sbr. svar þeirra frá 21. ágúst 2014. Verður því talið að nægileg lagastoð sé fyrir endursendingu kæranda til Ítalíu.
D. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar aðstæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002
Eins og áður er komið fram er kærandi […]. Samkvæmt gögnum máls […]. Áður en kærandi kom til landsins hafði hann aldrei verið búsettur hérlendis. Þá hefur kærandi ekki upplýst um atvik sem gefur ástæðu til að ætla að hann hafi tengsl við landið. Kærandi á því engra hagsmuna að gæta hér á landi en þeirra sem felast í óskum um að staða hans sem flóttamanns verði sérstaklega tekin til umfjöllunar. Þegar allt framangreint er virt, ásamt niðurstöðum nefndarinnar varðandi 45. gr. laga um útlendinga, er það niðurstaða kærunefndarinnar að ekki verði talin ástæða til að líta svo á að kærandi hafi slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða að sérstakar ástæður mæli annars með því, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Verður því ekki talið að 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við í máli þessu né ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli undanþáguheimildar 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
E. Samantekt
Kærunefndin telur samkvæmt öllu framansögðu engin rök hníga á þann veg að flutningur kæranda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar muni fara í bága við 3. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu eða 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, eins og áður hefur komið fram.
Í máli þessu hafa ítölsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og hælisumsókn hans í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar á sviði flóttamannaréttar. Í ljósi þessa er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja beiðni kæranda um hæli hér á landi um efnimeðferð og ákveða að senda kæranda og umsókn hans til Ítalíu, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndarinnar að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar frá 29. október 2014 í máli […], fd. […], er staðfest. Kröfu um að kæranda verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002 er vísað frá.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Oddný Mjöll Arnardóttir Anna Valbjörg Ólafsdóttir