Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 132/2020

Fimmtudaginn 9. júlí 2020

A

gegn

Hafnarfjarðarbæ

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 12. mars 2020, kærði B, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á umsókn hans um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi hefur verið vistaður í sveit síðastliðin fimm ár, fyrst á vegum Barnaverndarnefndar Hafnarfjarðarbæjar með samþykki foreldra en með hans samþykki eftir 18 ára aldur. Dvöl kæranda í sveitinni var ekki hugsuð til frambúðar og því var sótt um sértækt búsetuúrræði fyrir fatlað fólk þegar kærandi varð 18 ára. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála 12. mars 2020. Með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 19. mars 2020, var óskað eftir greinargerð Hafnarfjarðarbæjar ásamt gögnum málsins. Sú beðni var ítrekuð 21. apríl 2020. Greinargerð Hafnarfjarðarbæjar barst með bréfi, dags. 1. maí 2020, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 7. maí 2020. Athugasemdir bárust frá kæranda 28. maí 2020 og voru þær sendar Hafnarfjarðarbæ til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 2. júní 2020. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að hann hafi verið vistaður á fósturheimili í sveit í um fimm ár. Kærandi vilji ekki lengur búa þar heldur í Hafnarfirði. Samkvæmt gögnum Barnaverndar Hafnarfjarðarbæjar hafi verið gert ráð fyrir að kærandi yrði í vist til 18 ára aldurs, eða í rúmt ár, og færi svo í viðeigandi úrræði í Hafnarfirði í framhaldinu. Kærandi vísar til eldri gagna frá Barnaverndarstofu þar sem fram komi að úrræði á grundvelli laga um málefni fatlaðs fólks myndi tryggja samfellu í þjónustu við hann frá barnsaldri og þangað til hann yrði fullorðinn. Það væri vandséð að þörfum kæranda yrði fullnægt á fósturheimili. Með hliðsjón af gögnum málsins sé ljóst að sú þjónusta sem kærandi þarfnast sé yfirgripsmeiri og annars eðlis en sú þjónusta sem felist í styrktu fóstri. Þrátt fyrir ábendingar frá Barnaverndarstofu hafi kærandi verið sendur út á land á ábyrgð Hafnarfjarðarbæjar. Kærandi vísar til 9. gr. laga nr. 38/2018 þar sem fram komi að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og stuðli að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Kærandi eigi rétt á að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum hann búi, til jafns við aðra.

Kærandi tekur fram að samningur um vist hans í sveitinni hafi verið framlengdur í ár til viðbótar eftir 18 ára afmæli hans, þrátt fyrir loforð félagsþjónustunnar í Hafnarfirði um að kærandi yrði einungis þar til 18 ára aldurs. Kærandi hafi undirritað samninginn og ábúendur vottað. Ekki komi fram að annar óháður aðili hafi verið á staðnum til þess að upplýsa kæranda um hvað fælist í þessum samningi og hvort þetta hafi verið upplýst samþykki. Aftur hafi verið gerður samningur um framlengingu ári síðar og aðeins einn vottur sé á þeim samningi. Kærandi hafi kvittað undir en spurning sé hvort hann hafi verið upplýstur um hvað fælist í undirskrift samningsins. Aftur hafi samningurinn verið framlengdur til 2. júní 2020 en á þeim samningi sé hvorki samþykki né undirskrift kæranda.

Í samtali réttindagæslumanns við kæranda í september 2019 hafi komið fram skýr vilji hans varðandi búsetu. Kærandi vilji ekki búa í sveitinni heldur í Hafnarfirði nær fjölskyldunni sinni. Kærandi finni fyrir mikilli vanlíðan yfir að þurfa að búa í sveitinni gegn sínum vilja, ungur drengur sem vilji vera í fjöri og vinnu með sínum jafnöldrum nálægt vinum og fjölskyldu. Með því að vista kæranda í sveit sé Hafnarfjarðarbær ekki að taka mið af 19. gr. Sáttmála Sameinuðu þjóðanna sem fjalli um réttindi fatlaðs fólks til að lifa sjálfstæðu lífi og án aðgreiningar í samfélaginu. Hafnarfjarðarbær hafi haft fimm ár til þess að finna úrræði fyrir kæranda. Það sé ekki boðlegt að fullorðinn maður sé enn vistaður í sveit gegn sínum vilja. Kærandi sé frá Hafnarfirði og öll fjölskylda hans sé búsett þar. Það sé vilji kæranda að flytja og vera búsettur í Hafnarfirði sem sé hans réttur samkvæmt lögum nr. 38/2018.

Kærandi hafi ekki enn fengið úthlutað húsnæði sem henti hans þjónustuþörf sem hafi verið lofað þegar hann yrði 18 ára. Því sé kærður dráttur á afgreiðslu málsins samkvæmt 1., 3. og 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Afgreiðsla málsins sé ekki í samræmi við lög nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir, auk þess sem afgreiðsla málsins sé ekki í samræmi við málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi fer fram á að Hafnarfjarðarbær hraði afgreiðslu málsins vegna alvarlegra brota á réttindum hans og krefst þess að viðeigandi búsetúrræði verði leyst án frekari tafar með tilliti til 9. gr. laga nr. 38/2018.

Í athugasemdum kæranda við greinargerð Hafnarfjarðarbæjar er gerð athugasemd við það að kærandi hafi ekki verið vistaður í sínu nærumhverfi fremur en í sveit langt frá öllu því sem hann þekki. Úrræðið í sveitinni hafi einungis átt að vara í eitt ár, eða þangað til kærandi yrði 18 ára. Fjórum árum síðar sé hann enn í vist í sveitinni og engin úrræði fyrir hendi, nema þau að vera áfram á sama stað eða flytja á C. Kærandi vilji flytja til Hafnarfjarðar en hann þoli ekki mikið rót eða flakk vegna sinnar fötlunar. Það að dvöl kæranda í sveitinni hafi haft mjög góð áhrif á hann þýði ekki að það úrræði hafi verið það eina sem hefði getað borið árangur. Bara það að taka hann úr aðstæðunum sem hann hafi verið í hafi breytt öllu. Ef kærandi hefði verið í fóstri í sínu nærumhverfi með aðkomu fagaðila hefði það að öllum líkindum einnig haft góð áhrif á hann.

Hafnarfjarðarbær haldi því fram að hentugt húsnæði fyrir kæranda hafi ekki verið fyrir hendi en samt hafi X fengið húsnæði á undan honum með starfsfólk allan sólarhringinn. Þá hafi sveitarfélagið boðið föður kæranda að útvega honum húsnæði á almennum leigumarkaði og að aðstoða hann varðandi þjónustuna. Það sé vitað mál að kærandi, sem sé einungis á örorkubótum, hafi ekki efni á að leigja á almennum leigumarkaði og því sé þetta úrræði óraunhæft. Það sé óskiljanlegt hvers vegna eigi að bjóða kæranda að flytja á D sem sé ekki hans nærumhverfi. Hann hafi alltaf búið í Hafnarfirði þar sem fjölskylda og vinir séu, fyrir utan þann tíma sem hann hafi dvalið í sveitinni. Kærandi árétti að Hafnarfjarðarbær hafi haft fimm ár til þess að finna úrræði fyrir hann. Hvað varði vilja kæranda sé vísað til samtals við réttindagæslumann frá 25. maí 2020. Svör kæranda hafi verið skýr, hann vilji flytja úr sveitinni og helst í Hafnarfjörð.

III.  Sjónarmið Hafnarfjarðarbæjar

Í greinargerð Hafnarfjarðarbæjar kemur fram að málefni kæranda og fjölskyldu hans hafi verið til meðferðar hjá Barnaverndarnefnd Hafnarfjarðarbæjar frá árinu X en hann hafi búið með […]. Áður en barnavernd hafi fengið málið til meðferðar hafi fjölskyldunni verið veittur margs konar stuðningur á vegum stuðnings- og stoðþjónustu fjölskyldu- og barnamálasviðs, svo sem skammtímavistun, liðveisla, atferlisráðgjöf, stuðningur frá þroskaþjálfa, innlit og þétt ráðgjöf frá starfsmönnum deildarinnar. Kærandi sé greindur með […]. Hann hafi átt við mjög alvarlegan hegðunarvanda að etja sem barn og unglingur og hafi verið á lyfjum til að draga úr þeim vanda. Kærandi hafi þurft stöðugt eftirlit og umönnun í daglegu lífi eins og fram komi í gögnum málsins. Alls hafi borist 13 tilkynningar til barnaverndar frá ýmsum aðilum um kæranda, ýmist vegna ofbeldishegðunar hans og vanlíðanar eða vanrækslu varðandi umsjón og eftirlit, og margs konar stuðningsúrræði hafi verið reynd á vegum barnaverndar. Málið hafi þannig verið unnið í samvinnu barnaverndar og stuðnings- og stoðþjónustu. Þau úrræði sem hafi verið reynd hafi ekki þótt bera tilætlaðan árangur og að lokum hafi verið nauðsynlegt að vista kæranda utan heimilis foreldra. Sótt hafi verið um styrkt fóstur fyrir kæranda en Barnaverndarstofa hafi synjað því með þeim rökum að þarfir drengsins vegna fötlunar væru meiri en jafnan mætti ætla fósturheimilum að sinna og það þyrfti að byggja vistun drengsins á grundvelli þágildandi laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks. Engin úrræði hafi verið í boði á vegum Barnaverndarstofu eins og verið hefði ef drengurinn væri ófatlaður og því hafi barnavernd brugðið á það ráð að gera samning við hjón á sveitabæ sem áður höfðu haft börn með hegðunarröskun og fötlun í vistun með mjög góðum árangri. Í kæru til úrskurðarnefndarinnar sé fundið að þessari ráðstöfun barnaverndarnefndar. Í því sambandi vekur Hafnarfjarðarbær athygli á tveimur dagálum frá 15. apríl 2015, annars vegar vegna símtals við þáverandi réttindagæslumann þar sem fram komi önnur skoðun varðandi þetta atriði og hins vegar vegna samskipta við starfsmann Barnaverndarstofu þar sem fram komi sú skoðun að vistun kæranda hjá hjónunum sé besta færa leiðin. Þá bendir Hafnarfjarðarbær á að synjun Barnaverndarstofu um leyfi til vistunar barns með fötlun hafi verið felld úr gildi með úrskurði kærunefndar barnaverndarmála frá 11. nóvember 2015.

Hafnarfjarðarbær vísar til þess að í fyrirliggjandi þjónustusamningum hafi markmið vistunar verið að efla sjálfstæði kæranda og þroska til að hann gæti flutt í sértæka búsetu síðar, veita honum aðstoð í hinu daglega lífi svo að hann geti lifað eðlilegu lífi á fullorðinsárum og tekið þátt í samfélaginu. Fljótlega hafi komið í ljós að dvöl kæranda á sveitabænum hafði mjög góð áhrif á hann. Það hafi dregið verulega úr hegðunarvanda hans og vanlíðan, hann hafi orðið glaðari og í meira jafnvægi, minna hafi borið á skapofsaköstum og hann hafi lést en hann hafi áður átt við talsverða offitu að stríða. Þá hafi kærandi fengið góða aðstoð hjónanna með fjármál og hafi tekist að safna talsverðu fé, en fjármál hafi áður vafist talsvert fyrir honum og fjölskyldu hans. Kærandi og fjölskylda hans hafi fyrstu árin verið mjög ánægð með vistina á sveitabænum og allir aðilar verið sammála um að hann hefði tekið stórstígum framförum. Dvöl kæranda á sveitabænum hafi ekki verið hugsuð til frambúðar og gert hafi verið ráð fyrir að hann færi í sértækt búsetuúrræði fyrir fatlaða eftir vistina og sótt hafi verið um slíkt úrræði hjá Hafnarfjarðarbæ. Eftir að kærandi hafi orðið 18 ára hafi hann sjálfur samþykkt að vera áfram á sveitabænum þar sem hentugt húsnæði hafi ekki verið fyrir hendi. Samningur þar um hafi síðan verið framlengdur en aldrei hafi borið á því að kærandi hafi ekki viljað vera þar, nema í kringum umgengni við foreldra. Í seinni tíð hafi komið athugasemdir frá réttindagæslumanni fatlaðs fólks og foreldrum kæranda um að honum leiðist í sveitinni og vilji ekki vera þar. Starfsmenn stuðnings- og stoðþjónustu hafi leitast við að fá fram raunverulegan vilja kæranda sjálfs, eins og lög standi til og hann eigi rétt á, en það hafi verið vandkvæðum bundið þar sem ekki komi fram sama skoðun þegar hann sé einn í viðtölum við starfsmenn eða með fjölskyldu eða réttindagæslumanni.

Umsókn kæranda um sértækt búsetuúrræði hafi verið til skoðunar hjá fjölskyldu- og barnamálasviði Hafnarfjarðarbæjar um tíma og höfð í huga þegar komið hafi til úthlutunar slíks húsnæðis. Við úthlutun íbúða í búsetukjörnum fyrir fatlað fólk sé samsetning íbúa höfð í huga, meðal annarra atriða. Um hríð hafi verið uppi áform um að úthluta kæranda íbúð/smáhýsi í búsetukjarna sem sé á byggingarstigi á D og verði væntanlega tekinn í notkun á næsta ári, en það sé talið henta honum með tilliti til aðstæðna hans og þjónustuþarfa. Þá hafi kæranda verið boðin búseta að C þar til hentug íbúð losni í búsetukjarna en hann hafi hvorugt viljað þiggja.

IV.  Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um afgreiðslu Hafnarfjarðarbæjar á umsókn kæranda um búsetuúrræði fyrir fatlað fólk. Sótt var um í gildistíð laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks en núgildandi lög eru nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Kærandi bíður enn úthlutunar húsnæðis og kærir því drátt á afgreiðslu málsins, sbr. 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til æðra stjórnvalds óhæfilegan drátt á afgreiðslu máls.

Í 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram sú meginregla að ákvarðanir í málum innan stjórnsýslunnar skuli teknar eins fljótt og auðið er. Í ákvæðinu kemur ekki fram hvaða tímafrest stjórnvöld hafa til afgreiðslu mála en af því leiðir að aldrei má vera um ónauðsynlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða. Með hliðsjón af þessari meginreglu verður að telja að stjórnvöldum sé skylt að haga afgreiðslu þeirra mála sem þau fjalla um í samræmi við þessa meginreglu og gera eðlilegar ráðstafanir til þess að þau séu til lykta leidd af þeirra hálfu eins fljótt og unnt er. Hvað talist getur eðlilegur afgreiðslutími verður að meta í hverju tilviki fyrir sig. Þannig verður að líta til umfangs máls og atvika hverju sinni, auk þess sem mikilvægi ákvörðunar fyrir aðila getur einnig haft þýðingu í þessu sambandi.

Markmið laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðs fólks er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Markmið laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess. Þjónustan skal miða að því að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að það geti notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum. Við framkvæmd þjónustu við fatlað fólk skal virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.

Í VI. kafla laga nr. 59/1992 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 10. gr. að fatlað fólk skuli eiga kost á félagslegri þjónustu sem geri því kleift að búa á eigin heimili og húsnæðisúrræðum í samræmi við þarfir þess og óskir eftir því sem kostur er. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 10. gr. að sveitarfélag eða sveitarfélög sem standa saman að þjónustusvæði skuli tryggja að framboð á húsnæðisúrræðum samkvæmt 1. mgr. sé til staðar jafnframt því að veita þjónustu samkvæmt 1. mgr. Samkvæmt 6. mgr. sömu lagagreinar er ráðherra heimilt að setja nánari reglur í reglugerð um húsnæðisúrræði samkvæmt ákvæðinu í samráði við Samband íslenskra sveitarfélaga, þar á meðal hvernig ákveða skuli fjárhæð húsaleigu í húsnæðisúrræðum og breytingar á þeirri fjárhæð, um rekstur heimilissjóða og greiðslur til þeirra og nánar um skipulag húsnæðisúrræða. Reglugerðir nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu og 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk hafa verið settar með stoð í ákvæðinu.   

Í III. kafla laga nr. 38/2018 er fjallað um búsetu en þar segir í 1. mgr. 9. gr. að fatlað fólk eigi rétt á húsnæði í samræmi við þarfir þess og óskir og félagslegri þjónustu sem gerir því kleift að búa á eigin heimili og stuðlar að fullri aðlögun þess og þátttöku í samfélaginu. Í 2. mgr. 9. gr. kemur fram að fatlað fólk eigi rétt á því að velja sér búsetustað og hvar og með hverjum það býr, til jafns við aðra. Óheimilt sé að binda þjónustu við fatlað fólk því skilyrði að það búi í tilteknu búsetuformi.

Í 1. mgr. 34. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir kemur fram að ákvörðun um að veita þjónustu skuli taka svo fljótt sem kostur er. Sé ekki unnt að hefja þjónustu strax og umsókn er samþykkt skal tilkynna umsækjanda um ástæður þess og hvenær þjónustan verði veitt. Ef fyrirséð er að þjónustan sem sótt var um geti ekki hafist innan þriggja mánaða frá samþykkt umsóknar skal leiðbeina umsækjanda um þau úrræði sem hann hefur á biðtíma og aðra þjónustu sem er í boði. Í 8. gr. reglugerðar nr. 370/2016 um húsnæðisúrræði fyrir fatlað fólk er kveðið á um biðlista eftir húsnæðisúrræði. Þar segir:

„Nú hefur umsókn um húsnæðisúrræði samkvæmt reglugerð þessari verið samþykkt en ljóst er að ekki muni unnt að útvega það innan þriggja mánaða, skal þá tilkynna umsækjanda um ástæður tafanna og hvenær fyrirhugað sé að húsnæðisúrræði geti verið tilbúið. Þá skal setja umsókn á biðlista. Þegar umsækjanda er tilkynnt um að hann sé kominn á biðlista skal unnin áætlun um útvegun viðeigandi húsnæðisúrræðis og hvort og þá hvers konar annað úrræði standi umsækjanda til boða á biðtíma.

Sveitarfélag skal leggja biðlista eftir húsnæðisúrræðum til grundvallar við gerð húsnæðisáætlunar samkvæmt lögum um húsnæðismál.“

Í 9. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um röðun á biðlista. Þar segir:

„Raða skal á biðlista eftir sömu sjónarmiðum og koma fram í matsviðmiðum sveitarfélaga. Sveitarfélög skulu kveða skýrt á um það í reglum sínum á hvaða matsviðmiðum skuli byggt, hvernig samþykktum umsóknum skuli forgangsraðað eftir þörf viðkomandi, lengd biðtíma eftir húsnæðis­úrræði og öðrum þeim úrræðum sem standa til boða á biðtíma. Við mat á þörf og forgangi skal sveitarfélag líta til sömu viðmiða og varðandi úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði, þar með talið núverandi húsnæðisaðstöðu umsækjanda og hversu brýna þörf viðkomandi hefur fyrir viðeigandi húsnæðisúrræði.“

Þá segir í 10. gr. reglugerðarinnar að sveitarfélag skuli tryggja reglubundið samráð við umsækjanda á biðtíma. Umsækjandi skuli þá upplýstur um stöðu á biðlista, áætlaða lengd biðtíma og þau úrræði sem honum standi til boða á biðtímanum.

Það liggur fyrir að kærandi hefur ekki enn fengið úthlutað húsnæði sem hentar hans þjónustuþörf. Hafnarfjarðarbær hefur vísað til þess að umsókn kæranda um sértækt búsetuúrræði hafi verið til skoðunar um tíma og höfð í huga þegar komið hafi til úthlutunar slíks húsnæðis. Við úthlutun íbúða í búsetukjörnum fyrir fatlað fólk sé samsetning íbúa höfð í huga, meðal annarra atriða. Um hríð hafi verið uppi áform um að úthluta kæranda íbúð/smáhýsi í búsetukjarna sem sé á byggingarstigi á D og verði væntanlega tekinn í notkun á árinu 2021 en það sé talið henta honum með tilliti til aðstæðna hans og þjónustuþarfa. Þá hafi kæranda verið boðin búseta að C þar til hentug íbúð losni í búsetukjarna en hann hafi hvorugt viljað þiggja.

Samkvæmt þeim skýringum sem Hafnarfjarðarbær hefur veitt og gögnum málsins er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að sveitarfélagið hafi unnið í máli kæranda með viðunandi hætti. Líta verður til þess að kæranda hefur verið boðið húsnæði sem hann þáði ekki, auk þess sem sveitarfélagið veitti kæranda og bauð honum tiltekna þjónustu á biðtímanum. Með vísan til þess getur úrskurðarnefndin ekki fallist á að afgreiðsla máls kæranda hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurðarnefndin bendir þó á að ef fyrirséð er að á afgreiðslu málsins verði frekari tafir ber sveitarfélaginu að skýra kæranda með reglubundnum hætti frá því og upplýsa um ástæður tafanna og auk þess hvenær ákvörðunar um úthlutun viðeigandi húsnæðis sé að vænta, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ekki er fallist á að afgreiðsla Hafnarfjarðarbæjar í máli A hafi dregist óhæfilega í skilningi 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson