Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 364/2018

Þriðjudaginn 8. janúar 2019

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Björn Jóhannesson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 8. október 2018, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. maí 2018, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar og að innheimta ofgreiddar bætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun 10. mars 2017 og var umsóknin samþykkt. Þann 29. september 2017 var gerður námssamningur við kæranda fyrir haustönn 2017 vegna 10 feininga náms við B Við samkeyrslu Vinnumálastofnunar við nemendaskrár viðurkenndra menntastofnana í apríl 2018 kom í ljós að kærandi var skráð í 20 feininga nám á vorönn 2018 við B. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 11. apríl 2018, var óskað eftir skýringum kæranda vegna þessa ásamt skólavottorði. Skýringar bárust frá kæranda 24. apríl 2018. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. maí 2018, var kæranda tilkynnt að greiðslur atvinnuleysisbóta hefðu verið stöðvaðar með vísan til 52. gr. laga nr. 54/2006 og að henni bæri að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. janúar til 31. mars 2018 að fjárhæð 698.908 kr. að meðtöldu 15% álagi. Með tölvupósti 30. maí 2018 var óskað eftir endurupptöku á ákvörðun Vinnumálastofnunar. Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 2. ágúst 2018, var kæranda tilkynnt að mál hennar hefði verið tekið fyrir að nýju en það væri mat stofnunarinnar að ákvörðun í málinu hefði að geyma efnislega rétta niðurstöðu. Fyrri ákvörðun stæði því óbreytt. 

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála þann 8. október 2018. Með bréfi, dags. 10. október 2018, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst með bréfi, dags. 12. nóvember 2018, og með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 13. nóvember 2018, var greinargerðin send kæranda til kynningar. Athugasemdir bárust frá kæranda 27. nóvember 2018 og voru þær sendar Vinnumálastofnun til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 28. nóvember 2018. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að Vinnumálastofnun hafi ávallt haft vitneskju um skólagöngu hennar og hún verið hvött af starfsmanni stofnunarinnar til að klára B til að styrkja stöðu hennar í virkri atvinnuleit. Kærandi hafi tilkynnt starfsmanni Vinnumálastofnunar að hún hefði hafið skólagöngu og látið vottorð um skólavist fylgja með. Önnina á eftir hafi hún skráð sig í næstu áfanga samkvæmt námsskrá en að hámarki 10 einingar líkt og lög um atvinnuleysisbætur kveði á um. B hafi þá farið fram á að hún tæki aftur áfanga sem hún hafði sannarlega klárað áður vegna þess að einkunnir væru í lægri kantinum í þeim áföngum. Af þessari ástæðu, þ.e. kröfu skólans, hafi hún farið yfir leyfilegan einingafjölda. Kærandi hafi talið það vera í lagi þar sem hún væri að taka áfanga sem hún sannarlega hafði klárað áður og því ekki verið að bæta við sig einingum sem hún hafði ekki lokið. Eina ástæðan fyrir því að hún hafi fallist á þessa ósanngjörnu kröfu skólans væri sú að án þess hefði hún ekki fengið að útskrifast af B. Kærandi geti sent gögn þessu til staðfestingar.

Kærandi tekur fram að námskerfið í B sé lotukerfi, þ.e. hver hefðbundin önn skiptist í tvær lotur. Í fyrri lotunni sé hún undir þeim viðmiðum sem Vinnumálastofnun setji og því geti upphæð endurkröfunnar ekki orðið hærri en um það bil þriðjungur þess sem farið sé fram á. Kærandi hafi ekki verið byrjuð í þeim áfanga sem hafi komið henni yfir leyfilegan einingafjölda og því ætti endurgreiðslan einungis að vera fyrir marsmánuð og tvo daga í febrúar. Í versta falli sé hún því tilbúin til að endurgreiða einn mánuð og tvo daga. Kærandi neiti að trúa því að sjóður, sem stofnaður sé til að aðstoða fólk sem lendi í vandræðum með atvinnu, telji nauðsynlegt að sækja með slíkri hörku að einstaklingi sem sé að reyna að styrkja stöðu sína í virkri atvinnuleit. Kærandi hafni því kröfu Vinnumálastofnunar þar sem hún hafi farið eftir öllum reglum sem gildi um atvinnuleysisbætur. 

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar er vísað til þess að í 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar komi fram að hver sá sem stundi nám, sbr. c-lið 3. gr., teljist ekki tryggður samkvæmt lögunum á sama tímabili, enda sé námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar. Í 2. og 3. mgr. 52. gr. laganna sé mælt fyrir um undanþágur frá meginreglunni en þær eigi einungis við um háskólanám. Kærandi hafi verið skráður í B sem metið sé til svokallaðra feininga og teljist sambærilegt námi til stúdentsprófs. Því gildi meginregla 1. mgr. 52. gr. laganna um mál hennar. Af framangreindum ákvæðum sé ljóst að það sé ekki tilgangur laganna að tryggja námsmönnum framfærslu á meðan þeir stundi nám. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 komi fram sú meginregla að námsfólk eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum hvort sem um sé að ræða dag- eða kvöldskóla eða fjarnám. Auk þess sé það eitt af almennum skilyrðum fyrir atvinnuleysisbótum að atvinnuleitandi sé í virkri atvinnuleit, sbr. a-lið 1. mgr. 13. gr. laganna.

Vinnumálastofnun tekur fram að samkvæmt undanþáguheimild 1. mgr. 52. gr. laga nr. 54/2006 geti sá sem stundi nám talist tryggður sé námið hluti af vinnumarkaðsaðgerð samkvæmt ákvörðun stofnunarinnar. Í 4. gr. reglugerðar nr. 1224/2015 um þátttöku atvinnuleitenda, sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um greiðslu styrkja úr Atvinnuleysistryggingasjóði, sé fjallað um námssamninga. Með 4. gr. reglugerðarinnar sé Vinnumálastofnun veitt heimild til að gera námssamning við atvinnuleitendur. Skilyrði fyrir því að geta sótt nám samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta sé því að gera námssamning við Vinnumálastofnun. 

Í 12. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir sé fjallað um námsúrræði. Samkvæmt ákvæðinu eru námsúrræði skilgreind í reglugerð nr. 1223/2015 um nám og námskeið sem séu viðurkennd sem vinnumarkaðsúrræði. Í 1. gr. reglugerðarinnar séu talin upp þau námsúrræði sem teljist til vinnumarkaðsúrræða. Segi í i-lið 1. gr. reglugerðarinnar að nám sem fari fram á námsbrautum í kvöldskóla og/eða fjarnámi og teljist einungis vera þriðjungur eða minna en þriðjungur af fullu námi en geti leitt til stúdentsprófs geti talist vinnumarkaðsúrræði í skilningi reglugerðarinnar.

Í ljósi einingafjölda kæranda hafi Vinnumálastofnun ekki verið heimilt að gera námssamning vegna náms hennar, enda hafi hún verið skráð í fullt nám samhliða greiðslum atvinnuleysisbóta. Líkt og komi skýrt fram í i-lið 1. gr. reglugerðar nr. 1223/2015 sé Vinnumálastofnun einungis heimilt að gera námssamning í þeim tilfellum sem nám nemi þriðjungi af fullu námi til stúdentsprófs.  

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar komi fram sú málsástæða að nám kæranda sé skipt upp í lotur og hverri önn sé skipt upp í tvo hluta. Kærandi telji því að henni beri að endurgreiða atvinnuleysisbætur fyrir mun skemmri tíma en Vinnumálastofnun geri kröfu um. Skilja megi málatilbúnað kæranda sem svo að þar sem fyrirkomulag á námi hennar geri ráð fyrir því að nemandi stundi 10 eininga nám á fyrri hluta annar og svo aðrar 10 einingar á seinni hluta annar að hún sé í raun einungis í 10 eininga námi á vorönn 2018. Vinnumálastofnun fallist ekki á þá röksemdafærslu. Ljóst sé að kærandi hafi verið skráð í 20 einingar á vorönn 2018 eða því sem nemi fullu námi. Fyrirkomulag á kennslu haggi ekki þeirri staðreynd. Vinnumálastofnun bendi einnig á að slík túlkun á undanþágureglu vegna náms samhliða atvinnuleysisbótum fæli í sér verulega mismunun gagnvart þeim námsmönnum sem ekki stundi nám í lotum eða hafi tök á því að skipuleggja nám sitt með sambærilegum hætti.

Þar sem kærandi uppfyllti ekki almenn skilyrði laga nr. 54/2006 á meðan hún stundaði nám, sbr. 1. mgr. 52. gr. laganna, hafi stofnunin talið að stöðva bæri greiðslur atvinnuleysistrygginga til kæranda, enda hafi hún ekki uppfyllt skilyrði laganna til slíkra greiðslna.

Vinnumálastofnun vísar til þess að í 39. gr. laga nr. 54/2006 sé fjallað um endurgreiðslu á ofgreiddum atvinnuleysisbótum. Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 39. gr. laganna beri að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem atvinnuleitandi uppfyllir ekki skilyrði laganna. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 1. janúar til 31. mars 2018.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta lýtur að þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

Í IX. kafla laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar er fjallað um tilvik er leiða til takmörkunar á atvinnuleysistryggingum. Í 52. gr. laganna er fjallað um nám en þar segir:

„Hver sá sem stundar nám, sbr. c-lið 3. gr., telst ekki tryggður samkvæmt lögum þessum á sama tímabili enda er námið ekki hluti vinnumarkaðsaðgerða samkvæmt ákvörðun Vinnumálastofnunar.

Þrátt fyrir 1. mgr. er hinum tryggða heimilt að stunda nám á háskólastigi sem nemur að hámarki 10 ECTS-einingum á námsönn enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Hinn tryggði skal leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið.

Þrátt fyrir 1. og 2. mgr. er Vinnumálastofnun heimilt að meta þegar sérstaklega stendur á hvort sá er stundar nám á háskólastigi sem nemur allt að 20 ECTS-einingum á námsönn uppfylli skilyrði laganna enda sé um svo lágt námshlutfall að ræða að námið telst ekki lánshæft hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna. Skilyrði er að námið kunni að nýtast hinum tryggða beint við atvinnuleit að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar og skal hinn tryggði leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Hinn tryggði á þá rétt til skertra atvinnuleysisbóta fyrir sama tímabil og skal Vinnumálastofnun meta skerðinguna á tryggingahlutfalli sem hann á rétt til skv. 15. eða 19. gr. í samræmi við umfang námsins.“

Í c-lið 3. gr. laganna er að finna skilgreiningu á námi samkvæmt lögunum en þar segir:

„Nám: Samfellt nám, verklegt eða bóklegt, í viðurkenndri menntastofnun innan hins almenna menntakerfis á Íslandi sem stendur yfir í a.m.k. sex mánuði. Enn fremur er átt við nám á háskólastigi og það nám annað sem gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi. Einstök námskeið teljast ekki til náms.“

Í athugasemdum við ákvæði 52. gr. í frumvarpi því er varð að lögum um atvinnuleysistryggingar kemur fram að ekki séu lagðar til breytingar á þeirri meginreglu að námsmenn eigi ekki rétt á atvinnuleysisbótum. Miðað sé við að það skipti ekki máli hvort um sé að ræða dag- eða kvöldskóla eða fjarnám. Þá kemur fram að það kunni að vera að nám sé nauðsynlegur hluti af starfshæfingu atvinnuleitanda að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar, en í slíkum tilvikum geti atvinnuleitandi talist tryggður samhliða námi.

Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laga nr. 55/2006 um vinnumarkaðsaðgerðir annast Vinnumálastofnun skipulag vinnumarkaðsúrræða. Þar undir falla námsúrræði, sbr. d-lið ákvæðisins. Samkvæmt i-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 1223/2015, um nám og námskeið sem eru viðurkennd sem vinnumarkaðsúrræði, telst nám sem fer fram á námsbrautum í kvöldskóla og/eða fjarnámi og telst einungis vera þriðjungur eða minna en þriðjungur af fullu námi en getur leitt til stúdentsprófs til vinnumarkaðsúrræða samkvæmt 12. gr. laga nr. 55/2006.

Í 4. gr. reglugerðar nr. 1224/2015, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um greiðslu styrkja úr Atvinnuleysistryggingasjóði, er fjallað um námssamninga. Þar segir í 1. mgr.:

„Vinnumálastofnun er heimilt að gera sérstakan námssamning við atvinnuleitanda sem er tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins enda ekki talið líklegt að viðkomandi atvinnuleitanda verði boðið starf á gildistíma samningsins að mati ráðgjafa Vinnumálastofnunar. Vinnumálastofnun og viðkomandi atvinnuleitandi skulu undirrita samninginn. Með undirritun sinni skuldbindur viðkomandi atvinnuleitandi sig til að stunda starfstengt nám sem hann hefur valið sér í samráði við ráðgjafa Vinnumálastofnunar eftir að færni hans og staða hefur verið metin. Á gildistíma samningsins fær viðkomandi atvinnuleitandi greiddar atvinnuleysisbætur á grundvelli laga um atvinnuleysistryggingar, með síðari breytingum.“

Samkvæmt b-lið 2. mgr. 4. gr. er skilyrði fyrir gerð námssamnings meðal annars að viðkomandi atvinnuleitandi hafi verið í virkri atvinnuleit og skráður án atvinnu hjá Vinnumálastofnun í að minnsta kosti þrjá mánuði eftir atvinnumissi áður en hann óskar eftir samningi samkvæmt 1. mgr.  Ef um er að ræða 75% nám eða meira skal viðkomandi atvinnuleitandi hafa verið í virkri atvinnuleit og skráður án atvinnu hjá Vinnumálastofnun í að minnsta kosti tólf mánuði eftir atvinnumissi áður en hann óskar eftir samningi samkvæmt 1. mgr. Í 4. mgr. 4. gr. kemur fram að gildistími samnings geti að hámarki verið ein námsönn. Heimilt sé að framlengja gildistíma samningsins vegna sama atvinnuleitanda, enda hafi hann sýnt viðunandi námsárangur að mati hlutaðeigandi skóla og uppfyllt þau skilyrði sem sett séu í tengslum við námið, sbr. 2. og 3. mgr. Þó sé ekki heimilt að framlengja gildistíma samnings þar sem um hefur verið að ræða 75% nám eða meira.  

Kærandi gerði námssamning við Vinnumálastofnun vegna haustannar 2017 og var þá í 10 feininga námi við B. Ekki liggur fyrir skriflegur samningur heldur var að sögn Vinnumálastofnunar gert pappírslaust samkomulag. Líkt og fram kemur í 4. gr. reglugerðar nr. 1224/2015 ber Vinnumálastofnun og viðkomandi atvinnuleitanda að undirrita námssamning ef stofnunin gefur heimild til slíks samnings. Úrskurðarnefndin brýnir fyrir Vinnumálastofnun að gæta ávallt að þeirri skyldu.

Óumdeilt er að kærandi var skráð í 20 feininga nám við B á vorönn 2018. Í tölvupósti 23. ágúst 2017 var kærandi upplýst um að einungis væri heimilt að vera í 10 feininga námi á framhaldsskólastigi samhliða greiðslu atvinnuleysisbóta. Kærandi hefur vísað til þess að hún hafi farið yfir leyfilegan einingafjölda þar sem hún hafi tekið aftur áður lokna áfanga að kröfu skólans. Þá hefur kærandi vísað til þess að námið sé lotukerfi, þ.e. að hver hefðbundin önn skiptist í tvær lotur. Í fyrri lotunni hafi hún verið undir þeim viðmiðum sem Vinnumálastofnun setji og því geti upphæð endurkröfunnar ekki orðið hærri en um það bil þriðjungur þess sem farið sé fram á. Þrátt fyrir framangreind rök kæranda er ljóst að hún uppfyllti ekki skilyrði þess að vera tryggð samkvæmt lögunum á vorönn 2018 og átti því ekki rétt á greiðslum frá Vinnumálastofnun.

Í 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 kemur fram að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum, beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í sömu málsgrein segir einnig að fella skuli niður álagið samkvæmt málsgreininni færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/2006 segir meðal annars svo í skýringum við ákvæðið:

„Efni ákvæðisins felur í sér möguleika á leiðréttingu á fjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta eftir að þær hafa verið keyrðar saman við álagningu skattyfirvalda að því er varðar það viðmiðunartímabil sem lagt er til að verði haft til hliðsjónar við útreikningana. Er því gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun hafi heimildir til að leiðrétta fjárhæð atvinnuleysisbótanna til samræmis við álagningu skattyfirvalda. Er gert ráð fyrir að leiðréttingin geti átt sér stað nokkru eftir að bæturnar hafa verið greiddar eða þegar endanleg álagning skattyfirvalda liggur fyrir. Á sama hátt er jafnframt gert ráð fyrir að Vinnumálastofnun geti leiðrétt fjárhæð grunnatvinnuleysisbóta. Slíkt getur átt við þegar upplýsingar þær er liggja grunnatvinnuleysisbótum til grundvallar hafa verið rangar eða hinn tryggði ekki tilkynnt til Vinnumálastofnunar um að hann sé ekki lengur í atvinnuleit.

Þannig er gert ráð fyrir að hinn tryggði endurgreiði Atvinnuleysistryggingasjóði þær fjárhæðir sem ofgreiddar eru í þeim tilvikum er hann fékk hærri greiðslur úr sjóðnum en honum bar. Á þetta við um öll tilvik sem kunna að valda því að hinn tryggði hafi fengið ofgreitt úr Atvinnuleysistryggingasjóði.“

Samkvæmt framangreindu er ákvæði 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 fortakslaust að því er varðar skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Kemur þá til skoðunar hvort fella skuli niður álagið sem lagt var á ofgreiðslukröfuna. Í 3. mgr. 9. gr. laga nr. 54/2006 kemur fram að sá sem teljist tryggður á grundvelli laganna skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunni að verða á högum hans á þeim tíma er hann fái greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kunni að hafa áhrif á rétt viðkomandi samkvæmt lögunum. Kærandi tilkynnti ekki Vinnumálastofnun að hún væri skráð í nám vorið 2018 og er því að mati úrskurðarnefndarinnar ekki tilefni til að fella niður álagið sem lagt var á endurgreiðslukröfuna. Með vísan til framangreinds er hin kærða ákvörðun staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 4. maí 2018, í máli A, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar og að innheimta ofgreiddar bætur er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson