Nr. 457/2019 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 26. september 2019 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 457/2019
í stjórnsýslumáli nr. KNU19060018
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 11. júní 2019 kærði einstaklingur er kveðst heita [...], vera fæddur [...], vera ríkisborgari Sómalíu (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 27. maí 2019, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga og 42. gr., sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 12. febrúar 2019. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum, þann 13. febrúar 2019, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 25. febrúar 2019 var beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá ítölskum yfirvöldum, dags. 5. mars 2019, kom fram að honum hefði verið veitt réttarstaða flóttamanns og að hann væri með gilt dvalarleyfi þar í landi til 27. mars 2023. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. þann 3. apríl 2019, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað þann 27. maí 2019 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda þann 28. maí 2019 og kærði kærandi ákvörðunina þann 11. júní 2019 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 21. júní 2019 ásamt fylgigögnum.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kom fram að kæranda hefði verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu. Umsókn hans um alþjóðlega vernd yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá hefði kærandi ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður væru fyrir hendi þannig að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi í viðtali hjá Útlendingastofnun mótmælt því að vera endursendur til Ítalíu. Eftir að kæranda hafi verið veitt alþjóðleg vernd á Ítalíu hafi hann misst bæði húsnæði og framfærslu. Þá hafi hann ekki fengið aðstoð frá yfirvöldum. Þar sem ómögulegt hafi reynst fyrir kæranda að finna atvinnu eða húsaskjól hafi hann framfleytt sér með betli og sofið á lestarstöð. Hann hafi upplifað fordóma og sætt líkamlegu ofbeldi á Ítalíu vegna húðlitar síns og stöðu sem flóttamaður þar í landi. Veist hafi verið að honum þegar hann hafi verið sofandi og hafi hann af þeim sökum misst meðvitund. Þrátt fyrir að hann hafi verið í brýnni þörf á heilbrigðisaðstoð vegna framangreinds hafi hann ekki fengið aðgang að heilbrigðisþjónustu. Þá hafi honum ekki staðið til boða sértæk úrræði á Ítalíu þrátt fyrir að hann hafi greint yfirvöldum frá því að hann hafi verið pyndaður og beittur líkamlegu- og kynferðislegu ofbeldi í heimaríki og á flóttaleið. Kærandi kveðst glíma við mikla andlega erfiðleika, þ. á m. sjálfsvígshugsanir, vegna framangreinds og vera í brýnni þörf á sálfræðiaðstoð. Þá glími hann við heyrnatap og sjóntruflanir.
Í greinargerð eru gerðar ýmsar athugasemdir við hina kærðu ákvörðun Útlendingastofnunar. Þar á meðal mótmælir kærandi mati Útlendingastofnunar um að kæranda muni standa til boða öll viðeigandi þjónusta og aðstoð á Ítalíu, þ.e. aðgangur að heilbrigðis- og félagsþjónustu og húsnæði. Kærandi hafi í greinargerð til stofnunarinnar rakið heimildir um það að flóttamenn á Ítalíu lendi gjarnan í vandræðum með aðgang að heilbrigðisþjónustu og félagslegum úrræðum vegna þess að þeir hafi ekki skráða búsetu. Fullvíst sé að kærandi muni ekki eiga í nein hús að venda á Ítalíu, verði honum gert að snúa þangað aftur, og því litlar líkur á því að hann geti sýnt fram á fast heimilisfang. Af þeim sökum muni kærandi ekki hafa fullnægjandi aðgengi að heilbrigðisþjónustu á Ítalíu. Þá fái kærandi ekki séð hvernig vísun til löggjafar sem tryggja eigi einstaklingum með alþjóðlega vernd á Ítalíu búsetuúrræði dragi úr frásögn kæranda af því að hafa ekki hlotið aðgang að félagslegu húsnæði. Það komi skýrt fram í ákvörðun stofnunarinnar að skortur á húsnæði hafi komið niður á framkvæmd nýju laganna. Þá hafi kærunefnd útlendingamála, í úrskurði nr. 103/2019 frá 13. mars 2019, fjallað um að annmarkar séu á félagslegum húsnæðisúrræðum á Ítalíu.
Kærandi gerir auk þess athugasemd við mat stofnunarinnar á stöðu hans. Kærandi telur, í ljósi þess sem rakið er að framan um upplifun hans og aðstæður í heimaríki, á flótta sínum og á Ítalíu, að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um. Þá telur kærandi, í ljósi heyrnarleysis hans og þeirra hindrana sem í vegi hans hafa orðið, að hann teljist vera fatlaður einstaklingur samkvæmt 2. tl. 2. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018, sbr. 2. mgr. 1. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Með vísan til þess að honum hafi ekki staðið til boða viðeigandi aðlögun á Ítalíu í skilningi 3. mgr. 2. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks telji kærandi að honum hafi verið mismunað á grundvelli fötlunar sinnar þar í landi. Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi, með því að taka ekki afstöðu til framangreinds í hinni kærðu ákvörðun, ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni á fullnægjandi hátt. Hvetur hann því kærunefnd útlendingamála til að endurskoða mat Útlendingastofnunar um það hvort kærandi teljist einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu.
Kærandi gerir í greinargerð fyrirvara við lagastoð reglugerðar nr. 276/2018 um breytingu á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017. Kærandi vísar m.a. til þess að þau atriði sem talin séu upp í dæmaskyni í 32. gr. a umræddrar reglugerðar geti ekki komið í stað heildarmats á einstaklingsbundnum aðstæðum umsækjanda hverju sinni. Kærandi telur að aðstæður hans séu það einstaklingsbundnar og sérstakar að ekki verði framhjá þeim litið. Áréttar kærandi í því samhengi að frásögn hans og þær heimildir sem hann hafi vísað til sýni fram á að hann hafi átt afar erfitt uppdráttar og upplifað alvarlega mismunun á Ítalíu. Þá telur kærandi að staða hans yrði verulega síðri en staða almennings á Ítalíu hvað varðar aðgengi að heilbrigðisþjónustu, félagslegri þjónustu og vinnumarkaði.
Í greinargerð er auk þess fjallað ítarlega um aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttamanna á Ítalíu og er vísað í ýmsar alþjóðlegar skýrslur til stuðnings þeirri umfjöllun. Í skýrslunum komi m.a. fram að ítalska hæliskerfið hafi verið undir miklu álagi síðustu ár og aðstæður umsækjenda um alþjóðlega vernd og flóttafólks þar í landi séu mjög bágbornar. Jafnframt sé takmarkað aðgengi að heilbrigðisþjónustu fyrir einstaklinga sem hlotið hafi alþjóðlega vernd en þeir þurfi að skrá sig hjá heilbrigðisyfirvöldum þar sem endurnýjun heilbrigðisþjónustukorts sé háð því að viðkomandi hafi fengið endurnýjað búsetuleyfi frá bæjarfélagi sem hann sé búsettur í. Einnig geti endurnýjun dvalarleyfa verið erfiðleikum háð en það geti tekið nokkra mánuði fyrir útlendingayfirvöld að ganga frá slíkri beiðni og afhenda umsækjanda nýtt dvalarleyfiskort. Þá hafi kynþáttahatur og mismunun á grundvelli kynþáttar farið vaxandi þar í landi.
Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð vísar kærandi í fyrsta lagi til þess að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í þeim efnum fjallar kærandi almennt um og gerir grein fyrir inntaki og túlkun á ákvæðinu, m.a. með hliðsjón af lögskýringargögnum og fyrri úrskurðum kærunefndar útlendingamála. Af úrskurðum kærunefndar megi m.a. ráða að stjórnvöld þurfi, við mat á því hvort sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi við, að kanna hvort umsækjandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi, svo sem vegna einstaklingsbundinna aðstæðna sinna eða vegna almennra aðstæðna þar í landi. Kærandi telur að hann muni eiga erfitt uppdráttar á Ítalíu, verði hann endursendur þangað, og að staða hans verði verulega síðri en staða almennings þar í landi. Hann hafi orðið fyrir mismunun og fordómum á Ítalíu. Þá þurfi hann á sérhæfðri heilbrigðisaðstoð að halda vegna fötlunar og andlegra erfiðleika en erfitt sé fyrir flóttamenn á Ítalíu að sækja sér viðhlítandi heilbrigðisþjónustu, sbr. úrskurð kærunefndar útlendingamála nr. 103/2019. Þar komi m.a. fram að skortur á sérhæfingu í málefnum flóttamanna á Ítalíu geri sumum umsækjendum um alþjóðlega vernd erfitt fyrir að sækja sér viðunandi heilbrigðisþjónustu, einkum einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Kærandi telur að gera megi ráð fyrir að hið sama gildi einnig um handhafa alþjóðlegrar verndar.
Með vísan til þess sem að framan er rakið telur kærandi að hann sé einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Kærunefnd útlendingamála beri því, með vísan til framangreinds, að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og gera stofnuninni að taka málið til efnismeðferðar.
Kærandi gerir jafnframt kröfu um að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi á grundvelli 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga, en í ákvæðinu megi finna regluna um non-refoulement, eða bann við að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess eða frelsi kann að vera í hættu. Telur kærandi að þær aðstæður sem hann megi búast við á Ítalíu séu svo slæmar að þær jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Kærandi telur að ákvörðun um að endursenda hann til Ítalíu myndi þar að auki brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna.
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins er kærandi handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og hefur gilt dvalarleyfi þar í landi til 27. mars 2023. Að mati kærunefndar felur sú vernd sem kærandi nýtur á Ítalíu í sér virka alþjóðlega vernd í skilningi a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda
Samkvæmt gögnum málsins kveðst kærandi vera [...] ára og hafa komið hingað til lands einsamall. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun kvað hann að heilsufar sitt væri ekki gott. Í kjölfar pyndinga í heimaríki og barsmíða á Ítalíu upplifi hann sjóntruflanir og heyri illa á öðru eyra. Þá glími hann við andlega erfiðleika, þ. á m. kvíða og sjálfsvígshugsanir, vegna kynferðisofbeldis sem hann hafi orðið fyrir í fangelsi í Súdan.
Í gögnum um heilsufar kæranda kemur fram að hann sé almennt við góða líkamlega heilsu en glími við heyrnartap. Hafi honum því verið vísað til háls-, nef- og eyrnalæknis á Landspítala til frekari skoðunar. Í göngudeildarnótum framangreinds læknis kemur fram að kærandi hafi misst heyrn á vinstra eyra auk þess sem heyrnin á hægra eyra sé skert. Þá hafi frekari meðferð ekki verið fyrirhuguð hér á landi og hafi kærandi fengið almennar ráðleggingar um að halda vinstra eyranu þurru.
Það er mat kærunefndar að gögn málsins beri ekki með sér að kærandi hafi sérþarfir í skilningi 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga sem taka þurfi tillit til við meðferð málsins.
Aðstæður á Ítalíu
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður á Ítalíu, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:
· Amnesty International Report 2017/18 - Italy (Amnesty International, 22. febrúar 2018);
· Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2018 (European Asylum Support Office, 24. júní 2019);
· Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, apríl 2019);
· Concluding observations of the Committee on the Elimination of Racial Discrimination (UN Committee on the Elimination of Racial Discrimination, 17. febrúar 2017);
· ECRI Report on Italy (European Commission against Racism and Intolerance, 7. júní 2016);
· ECRI Conclusions on the Implementation of the Recommendations in Respect of Italy Subject to Interim Follow-up (European Commission against Racism and Intolerance, 6. júní 2019);
· Freedom in the World 2018 – Italy (Freedom House, 5. apríl 2018);
· Information note, Dublin transfers post-Tarakhel: Update on European case law and practice (Elena, European legal network on asylum, október 2015);
- Integration of Refugees in Greece, Hungary and Italy: Comparative Analysis (European Parliament, desember 2017);
· Italy 2018 Human Rights Report (United States Department of State, 13. mars 2019);
· Reception conditions in Italy. Report of the current situation of asylum seekers and beneficiaries of protection, in particular Dublin returnees (Swiss Refugee Council, ágúst 2016);
· Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees. For the Office of the High Commissioner for Human Rights’ Compilation Report – Universal Periodic Review: Italy (UNHCR, mars 2014);
· UNHCR Recommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013);
- Upplýsingar af vefsíðu OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (http://hatecrime.osce.org/italy);
- Upplýsingar af vefsíðu ítalska flóttamannaráðsins (í. Consiglio Italiano per I Rifugiati - http://www.cir-onlus.org/en/);
- Upplýsingar af vefsíðu SPRAR (í. Sistema di Protezione per Richiedenti Asilio e Rifugati - https://www.sprar.it/) og
· World Report 2019 – European Union (Human Rights Watch, 17. janúar 2019).
Samkvæmt ofangreindum gögnum eru dvalarleyfi einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og einstaklinga með viðbótarvernd gefin út til fimm ára. Unnt er að endurnýja leyfin að fimm árum liðnum en biðtími eftir slíkri endurnýjun getur verið langur. Þá geta einstaklingar sem hafa dvalið á Ítalíu í fimm ár sótt um ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns geta öðlast ríkisborgararétt að fimm árum liðnum en einstaklingar með viðbótarvernd að tíu árum liðnum. Einstaklingar með réttarstöðu flóttamanns fá ferðaskilríki (í. documenti di viaggio) með fimm ára gildistíma en handhafar viðbótarverndar geta fengið svonefnt ferðaleyfi (í. titolo di viaggio). Af framangreindum gögnum verður ekki séð að á Ítalíu sé munur á réttindum einstaklinga með réttarstöðu flóttamanns og handhafa viðbótarverndar hvað snertir aðgang að húsnæði, heilbrigðisþjónustu og atvinnuleyfi.
Í skýrslu Asylum Information Database kemur m.a. fram að húsnæðisaðstoð við einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar sé af skornum skammti. Ítölsk yfirvöld reka þó búsetuúrræðin SIPROIMI (e. System for the Protection of Beneficiaries of International Protection and Unaccompanied Foreign Minors) sem eru eingöngu ætluð handhöfum alþjóðlegrar verndar, fylgdarlausum börnum og þeim sem hafa dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Þegar einstaklingar hafa fengið inngöngu í SIPROIMI úrræði mega þeir dvelja þar í sex mánuði. Aftur á móti eru ekki nógu mörg SIPROIMI úrræði til að mæta þeim fjölda sem hefur fengið alþjóðlega vernd. Í framangreindum skýrslum kemur jafnframt fram að sambærileg félagsleg húsnæðisúrræði á vegum sveitarfélaga séu aðgengileg einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar og ítölskum ríkisborgurum þó einhver dæmi séu um að sveitarfélög geri kröfu um búsetu á Ítalíu í tiltekinn tíma til að öðlast rétt til aðgangs að slíkum úrræðum.
Þá kemur fram í framangreindum skýrslum að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar og hafa dvalarleyfi á Ítalíu hafa sama rétt til atvinnuþátttöku og ítalskir ríkisborgarar. Hins vegar sé atvinnuleysi mikið og eigi útlendingar oft í erfiðleikum með að finna atvinnu við hæfi en einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar hafa, líkt og ítalskir ríkisborgarar, rétt á þjónustu sem vinnumiðlanir veita. Einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu eiga almennt sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til velferðarþjónustu. Aftur á móti er í einhverjum tilvikum gerð krafa um búsetu á Ítalíu í ákveðinn tíma, t.a.m. er tiltekin aðstoð við framfærslu eingöngu veitt einstaklingum sem hafa búið í tíu ár á Ítalíu.
Í framangreindum gögnum kemur fram að einstaklingar sem hlotið hafa alþjóðlega vernd eiga sama rétt og ítalskir ríkisborgarar til lögboðinnar heilbrigðisþjónustu að því gefnu að þeir hafi skráð sig inn í heilbrigðiskerfið. Slík skráning er háð því að umsækjandi hafi skráð lögheimili sem eðli máls samkvæmt getur verið hindrun fyrir einstaklinga sem eru án fastrar búsetu. Í ofangreindri skýrslu Asylum Information Database kemur fram að skráningin í heilbrigðiskerfið falli ekki sjálfkrafa úr gildi meðan á málsmeðferð endurnýjunar dvalarleyfisins stendur en að í framkvæmd geti einstaklingar með útrunnin dvalarleyfi átt í erfiðleikum með að nálgast heilbrigðisþjónustu. Sjúklingar þurfa almennt að greiða hluta þess kostnaðar sem fellur til vegna heilbrigðisþjónustu sem þeir nýta sér en frá því eru þó undantekningar, t.d. í þeim tilvikum þegar sjúklingar eru utan vinnumarkaðar og án annarrar framfærslu. Í skýrslu Asylum Information Database kemur þó fram að mismunandi túlkun á reglum um greiðsluþátttöku sjúklinga hafi leitt til þess að í sumum sveitarfélögum hafi verið gerð krafa um að einstaklingar sem njóta alþjóðlegrar verndar en eru utan vinnumarkaðar greiði kostnað við heilbrigðisþjónustu. Samkvæmt framangreindum heimildum eru því ýmsar aðgangshindranir þegar kemur að heilbrigðiskerfinu á Ítalíu, m.a. vegna tungumálaörðugleika.
Af framangreindum skýrslum verður ráðið að fordómar í garð fólks af erlendum uppruna séu vandamál á Ítalíu en ítölsk yfirvöld hafi gripið til aðgerða til að sporna við kynþáttafordómum og mismunun á grundvelli kynþáttar, m.a. með lagasetningu. Í kjölfar athugasemda alþjóðlegra eftirlitsnefnda, stofnana og frjálsra félagasamtaka hafa ítölsk stjórnvöld tekið mikilvæg skref í þá átt að vinna gegn kynþáttafordómum, mismunun á grundvelli kynþáttar og hatursglæpum, þ. á m. með aðgerðaráætlun gegn kynþáttahyggju (e. National Action Plan against Racism, Xenophobia and Intolerance). Þá hefur rannsóknum og ákærum fjölgað í málum er varða mismunun, hatursorðræðu og hatursglæpi á grundvelli kynþáttar og þjóðernis. Af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að íbúar landsins geti leitað aðstoðar yfirvalda óttist þeir tiltekna einstaklinga eða telji þeir brotið á réttindum sínum.
Ákvæði 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 3. mgr. 36. gr. laganna kemur fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því ríki sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr. Við túlkun á inntaki 42. gr. laga um útlendinga telur kærunefnd jafnframt að líta verði til þess að ákvörðun aðildarríkis um brottvísun eða frávísun sem setur einstakling í raunverulega hættu á að verða fyrir pyndingum, ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu er í andstöðu við 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994, sbr. jafnframt 68. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944.
Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið byggt á því að sú meðferð sem einstaklingur á von á við brottvísun eða frávísun verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til að ákvörðunin verði talin brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans. Horfa verði til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar auk stöðu einstaklings hverju sinni, svo sem kyns, aldurs og heilsufars. Við mat á umræddu alvarleikastigi hefur dómstólinn jafnframt litið til annarra þátta, t.d. hvort einstaklingurinn er í viðkvæmri stöðu, sbr. t.d. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Khlaifia o.fl. gegn Ítalíu (nr. 16483/12) frá 15. desember 2016.
Í ákvörðun í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu (nr. 27725/10) frá 2. apríl 2013 kemur m.a. fram að það eitt að efnahagsstaða einstaklings versni við brottvísun eða frávísun frá aðildarríki nái ekki alvarleikastigi 3. gr. mannréttindasáttmálans. Þá verði greinin ekki túlkuð þannig að í henni felist skylda aðildarríkja til að sjá einstaklingum sem njóta alþjóðlegrar verndar fyrir húsnæði eða fjárhagsaðstoð sem geri þeim kleift að viðhalda ákveðnum lífskjörum. Dómstóllinn áréttaði jafnframt að einstaklingur sem stendur til að vísa brott geti ekki gert kröfu um áframhaldandi dvöl í ríki í því skyni að njóta þar heilbrigðis- eða félagsþjónustu. Veruleg skerðing lífsgæða sé ekki nægjanleg til að valda broti á 3. gr. mannréttindasáttmálans nema sérstaklega sannfærandi mannúðarástæður mæltu gegn endursendingu.
Að mati kærunefndar eru einstaklingsbundnar aðstæður kæranda ekki slíkar að vegna stöðu hans sem einstaklings með alþjóðlega vernd á Ítalíu verði endursending hans þangað talin ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu líkt og haldið er fram í greinargerð eða að öðru leyti þess eðlis að flutningur hans til Ítalíu myndi fela í sér brot á grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður einstaklinga sem njóta alþjóðlegrar verndar á Ítalíu er það niðurstaða kærunefndar að synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi leiði ekki til brots gegn 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Fyrir liggur að kærandi nýtur alþjóðlegrar verndar á Ítalíu og er því tryggt að hann verði ekki sendur áfram til heimaríkis á meðan vernd hans er í gildi. Að mati nefndarinnar benda skýrslur um aðstæður á Ítalíu ekki til þess að kærandi eigi á hættu á að vera sendur áfram til svæðis sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð , sbr. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt framansögðu stendur 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ekki í vegi fyrir synjun á efnismeðferð umsóknar kæranda.
Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Í 32. gr. a og 32. gr. b reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, sbr. 4. mgr. 36. gr. laganna, koma fram viðmið varðandi mat á því hvort taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar vegna sérstakra tengsla eða ef sérstakar ástæður mæla með því. Þá segir í 2. mgr. 36. gr. laganna að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.
Eins og að framan greinir er á því byggt af hálfu kæranda að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í máli hans vegna aðstæðna hans á Ítalíu. Í því sambandi hefur kærandi vísað til þess að þegar hann hafi fengið alþjóðlega vernd á Ítalíu hafi hann þurft að yfirgefa flóttamannabúðirnar og hafi hann í kjölfarið ekki fengið frekari aðstoð frá ítölskum stjórnvöldum, svo sem húsnæði, framfærslu og aðstoð við að aðlagast samfélaginu. Þá kvaðst kærandi hafa upplifað fordóma og ofbeldi á Ítalíu. Framangreindar skýrslur og gögn sem kærunefnd hefur kynnt sér benda til þess að kærandi, sem handhafi alþjóðlegrar verndar á Ítalíu, hafi heimild til að stunda atvinnu á Ítalíu og eigi rétt á félagslegri aðstoð að uppfylltum almennum skilyrðum um slíka aðstoð. Í framangreindum gögnum kemur jafnframt fram að stjórnvöld hafi gripið til aðgerða til að stemma stigu við fordómum í landinu. Þá verður af framangreindum gögnum ráðið að kærandi geti leitað ásjár ítalskra yfirvalda, óttist hann um öryggi sitt eða verði hann fyrir mismunun á grundvelli kynþáttar eða fötlunar. Að mati kærunefndar bera gögn málsins ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna alvarlegrar mismununar, s.s. vegna fötlunar, eða að kærandi geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en staða almennings í viðtökuríki, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.
Kærandi hefur borið fyrir sig andleg veikindi vegna áfalla í heimaríki og á flóttaleið til Ítalíu. Þá kemur fram í gögnum málsins að kærandi hafi misst heyrn á hægra eyra og heyrn hans sé skert á vinstra eyra. Þá liggur fyrir framburður kæranda um að hann hafi fengið læknisþjónustu í kjölfar líkamsárásar og uppáskrifuð lyf en hann hafi ekki haft efni á að leysa lyfin út. Af framangreindum gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér má ráða að einstaklingar með alþjóðlega vernd á Ítalíu eigi sama rétt á heilbrigðisþjónustu og ítalskir ríkisborgarar að því gefnu að þeir skrái sig inn í heilbrigðiskerfið. Þá þurfa sjúklingar almennt að greiða sjálfir fyrir hluta af þeirri þjónustu sem þeir sækja sér. Kærunefnd telur að í ljósi framangreindra ástæðna verði ekki litið svo á að staða kæranda sé verulega síðri en staða almennings á Ítalíu, sbr. viðmið í 32. gr. a reglugerðar um útlendinga, og að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki vegna þess. Það er mat kærunefndar, á grundvelli gagna málsins, að meðferð við veikindum kæranda sé aðgengileg í viðtökuríki og að ekki sé fyrir hendi ástæða í máli kæranda er varðar heilsufar hans sem sé svo einstaklingsbundin og sérstök að ekki verði framhjá henni litið, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga. Í því sambandi er sérstaklega tekið fram að samkvæmt áðurnefndum viðmiðum í reglugerð um útlendinga telst meðferð að jafnaði ekki óaðgengileg þótt greiða þurfi fyrir hana. Þó svo að álag sé á innviðum þjónustu fyrir einstaklinga með alþjóðlega vernd á Ítalíu telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í landinu, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér fullnægjandi og aðgengilegrar heilbrigðisþjónustu þar í landi og fengið viðeigandi meðferð.
Það er jafnframt mat kærunefndar að málsástæður kæranda að öðru leyti verði ekki taldar til sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Vegna tilvísunar kæranda til úrskurða kærunefndar útlendingamála nr. 550/2017, 552/2017, 581/2017, 583/2017, 586/2017, 393/2018, 103/2019 og 110/2019 verður tekið fram að kærunefnd telur mál hans ekki sambærilegt framangreindum málum, m.a. þar sem í þeim málum er ýmist um að ræða önnur viðtökuríki, barnafjölskyldur, þungaðar konur, alvarleg veikindi eða aðstæður einstaklinga sem ekki hafa fengið alþjóðlega vernd viðtökuríki
Að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 3. apríl 2019 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 12. febrúar 2019.
Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar
Svo sem fram hefur komið gerir kærandi ýmsar athugasemdir í greinargerð sinni við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. mat stofnunarinnar á viðkvæmri stöðu hans og réttindum einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu, auk þess að gera athugasemd við beitingu Útlendingastofnunar á reglugerð um útlendinga nr. 540/2017.
Eins og að framan greinir hefur kærunefnd lagt einstaklingsbundið mat á umsókn kæranda og komist að niðurstöðu um að synja honum um efnismeðferð með vísan til ákvæða laga um útlendinga eins og þau hafa verið útfærð í reglugerð um útlendinga. Þá hefur kærunefnd tekið mið af nýjustu skýrslum er varða aðstæður einstaklinga sem hlotið hafa alþjóðlega vernd á Ítalíu. Er niðurstaða í málinu byggð á túlkun kærunefndar á framangreindum ákvæðum og sjónarmiðum sem nefndin telur málefnaleg en áður hefur komið fram í úrskurðum kærunefndar að reglugerðina skortir ekki lagastoð. Kærunefnd hefur endurskoðað alla þætti málsins og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Að mati kærunefndar er því ekki tilefni til frekari umfjöllunar um athugasemdir kæranda.
Frávísun
Samkvæmt gögnum málsins kom kærandi hingað til lands þann 7. febrúar 2019. Hann sótti um alþjóðlega vernd þann 12. febrúar 2019. Eins og að framan greinir hefur umsókn hans um alþjóðlega vernd verið synjað um efnismeðferð og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar enda verður að líta á umsókn hans um alþjóðlega vernd sem áform um að dveljast í landinu meira en 90 daga, sbr. til hliðsjónar 3. mgr. 42. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017. Verður kæranda því vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. og 5. mgr. 106. gr. laganna, enda hafði hann verið hér á landi í innan við níu mánuði þegar málsmeðferð umsóknar hans hófst hjá Útlendingastofnun.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Kæranda er leiðbeint um að með úrskurði kærunefndar nr. 350/2019, dags. 28. ágúst 2019, ákvað nefndin að breyta framkvæmd varðandi afmörkun 12 mánaða tímabilsins sem vísað er til í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Eins og fram kemur í úrskurðinum eru lok tímabilsins þegar fyrir liggur endanleg ákvörðun á stjórnsýslustigi vegna þess stjórnsýslumáls sem hófst með framlagningu umsóknar um alþjóðlega vernd. Þessi breytta stjórnsýsluframkvæmd leiðir til þess að þótt ekki komi til flutnings kæranda úr landi innan 12 mánaða frá upphafi málsins hefur það ekki þýðingu fyrir þann frest sem 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekur til.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Anna Tryggvadóttir
Árni Helgason Þorbjörg Inga Jónsdóttir