Mál nr. 78/2016

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 78/2016

Fimmtudaginn 11. ágúst 2016

A

gegn

Velferðarþjónustu Árnesþings

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 16. febrúar 2016, kærir A til úrskurðarnefndar velferðarmála, ákvörðun sveitarfélagsins frá 7. september 2015 vegna umsóknar hans um félagslega liðveislu og sérstakan stuðning (frekari liðveislu) og synjun sveitarfélagsins frá 11. febrúar 2016 um ferðaþjónustu fatlaðra.

I. Málavextir og málsmeðferð

Með umsókn, dags. 16. júlí 2015, sótti kærandi um 24 tíma á mánuði í félagslega liðveislu og 28 tíma á viku í sérstakan stuðning (frekari liðveislu) frá Velferðarþjónustu Árnesþings. Með bréfi Velferðarþjónustunnar, dags. 7. september 2015, var kæranda tilkynnt að ekki hefði verið hægt að verða við beiðni um sérstakan stuðning en samþykkt hefði verið að veita félagslega liðveislu í allt að 20 tíma á mánuði og félagslega heimaþjónustu í allt að 20 tíma á mánuði. Samkvæmt gögnum málsins voru gerð drög að samkomulagi um félagslega heimaþjónustu kæranda þann 4. febrúar 2016. Með tölvupósti þann 10. febrúar 2016 óskaði kærandi eftir ferðaþjónustu fatlaðra en var synjað með tölvupósti þann 11. febrúar 2016 á þeirri forsendu að hann gæti nýtt sér almenningssamgöngur.       

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 22. febrúar 2016. Með bréfi, dags. 8. mars 2016, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð sveitarfélagsins þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Beiðni úrskurðarnefndarinnar var ítrekuð með bréfi, dags. 8. apríl 2016, og tölvupósti þann 15. apríl 2016. Greinargerð sveitarfélagsins barst úrskurðarnefndinni þann 20. apríl 2016 og var send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 22. apríl 2016. Athugasemdir bárust frá kæranda þann 7. maí 2016 og voru þær sendar sveitarfélaginu til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 18. maí 2016. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Málsástæður kæranda

Í kæru er greint frá því að gert hafi verið bráðabirgðamat á umönnunarþörf kæranda árið 2013. Þar komi fram að umönnunarþörf hans sé 24 til 28 tímar á viku. Félagsþjónusta sveitarfélagsins veiti kæranda félagslega liðveislu í 20 tíma og félagslega heimaþjónustu í 20 tíma á mánuði sem sé ekki fullnægjandi því kærandi þurfi umönnun og eftirlit allan sólarhringinn.

Kærandi óskar einnig eftir endurskoðun úrskurðarnefndarinnar á synjun sveitarfélagsins um ferðaþjónustu. Kærandi hafi óskað eftir ferðaþjónustu til að komast í sjúkraþjálfun en hafi verið synjað á þeirri forsendu að hann gæti nýtt sér almenningssamgöngur. Kærandi bendir á almenningssamgöngur henti honum ekki þegar hann sæki sjúkraþjálfun því þá þurfi hann að dvelja einn í átta klukkustundir sem hann sé ekki fær um.     

III. Sjónarmið Velferðarþjónustu Árnesþings

Í greinargerð Velferðarþjónustunnar er greint frá aðstæðum kæranda. Vísað er til þess að kærandi hafi fengið samþykkta 24 tíma í liðveislu á mánuði og 20 tíma í félagslega heimaþjónustu en ekki hefði verið hægt að verða við beiðni um sérstakan stuðning (frekari liðveislu). Samkvæmt reglum Velferðarþjónustu Árnesþings séu ekki veittir fleiri en 20 tímar alls í félagslega heimaþjónustu á mánuði. Auk þessarar þjónustu standi kæranda til boða vinna á B á Selfossi og aðstoð við atvinnuleit ásamt ráðgjöf hjá atvinnuleitarfulltrúa Vinnumálastofnunar. Þá þjónustu hafi kærandi ekki nýtt sér.

Tekið er fram að sveitarfélög veiti félagslega heimaþjónustu og liðveislu en þjónustusvæði Suðurlands í málefnum fatlaðs fólk veiti sérstakan stuðning (frekari liðveislu). Sérstakur stuðningur sé hugsaður fyrir þá sem búa sjálfstætt og þurfa viðbótarþjónustu ef grunnþjónusta sveitarfélaganna (liðveisla og heimaþjónusta alls 40 tímar) uppfylli ekki þjónustuþörf þeirra. Meginreglan sé sú að sérstakur stuðningur sé ekki veittur ef sá sem þurfi á stuðningi að halda búi með aðstandendum sínum.

Sveitarfélagið bendir á að kærandi eigi ekki rétt á ferðaþjónustu þar sem hann geti nýtt sér almenningssamgöngur. Það að almenningssamgöngur séu af skornum skammti í dreifbýlinu veiti honum ekki rétt til ferðaþjónustu fyrir fatlaða. Ferðaþjónusta fatlaðra sé eingöngu hugsuð til þess að jafna aðstöðumun milli ófatlaðra og fatlaðra sem ekki komast milli staða án aðstoðar fötlunar sinnar vegna. Það eigi ekki við í tilviki kæranda. Kærandi eigi að öllum líkindum rétt á greiðslum frá Sjúkratryggingum Íslands vegna ferðakostnaðar í þjálfun sem ekki fæst í heimabyggð. Sveitarfélagið hafi einnig greitt foreldrum kæranda kílómetragjald fyrir að aka honum í C en þaðan geti hann tekið almenningsvagn til Selfoss.

IV. Niðurstaða

Í máli þessu er ágreiningur um ákvörðun Velferðarþjónustu Árnesþings vegnar umsóknar kæranda um félagslega liðveislu og sérstakan stuðning og hvort kærandi eigi rétt á ferðaþjónustu fatlaðra.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála skal kæra til nefndarinnar berast innan þriggja mánaða frá því aðila máls var tilkynnt um ákvörðun. Hin kærða ákvörðun var tilkynnt kæranda með bréfi sveitarfélagsins, dags. 7. september 2015, og var kærð til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, mótteknu 22. febrúar 2016. Samkvæmt framangreindu barst kæran úrskurðarnefndinni að liðnum lögboðnum kærufresti. Þegar kæra berst að liðnum kærufresti skal vísa henni frá samkvæmt 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, sbr. 1. tölul. lagaákvæðisins, eða veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar, sbr. 2. tölul. þess. Ákvæði 28. gr. stjórnsýslulaga mælir þannig fyrir um skyldubundið mat stjórnvalds á því hvort atvik séu með þeim hætti að rétt sé að taka stjórnsýslukæru til efnislegrar meðferðar þrátt fyrir að lögbundinn kærufrestur sé liðinn. Með vísan til þessa er nauðsynlegt að taka til skoðunar hvort fyrir hendi séu atriði sem hafa þýðingu við mat á því hvort afsakanlegt verði talið að kæran hafi borist að liðnum kærufresti eða hvort veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Í bréfi sveitarfélagsins til kæranda, dags. 7. september 2015, er ekki getið um kæruheimild til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í 2. og 3. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna ákvæði um leiðbeiningar sem veita skal þegar ákvarðanir eru birtar. Í 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að veita skuli leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufrest og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru. Vegna skorts á leiðbeiningum sveitarfélagsins um kæruheimild er það mat úrskurðarnefndarinnar að skilyrði 1. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga um að afsakanlegt sé að kæra hafi ekki borist fyrr sé uppfyllt og verður málið því tekið til efnislegarar meðferðar. Úrskurðarnefndin brýnir fyrir sveitarfélaginu að gæta þess að leiðbeina um kæruheimild og kærufrest við birtingu ákvarðana.  

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum nr. 59/1992, um málefni fatlaðs fólks. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Við framkvæmd laganna skal tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar sem og kostnaði vegna hennar, samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum.

Í 24. gr. laga nr. 59/1992 er kveðið á um að sveitarfélög skuli eftir föngum gefa fötluðu fólki kost á liðveislu. Með liðveislu sé átt við persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miði að því að rjúfa félagslega einangrun, til dæmis aðstoð til að njóta menningar og félagslífs. Í 25. gr. laganna kemur fram að í sérstökum tilvikum skuli veita fötluðum einstaklingum frekari liðveislu sem felur í sér margháttaða aðstoð við ýmsar athafnir daglegs lífs, enda sé hún nauðsynleg til að koma í veg fyrir dvöl á stofnun.

Í 35. gr. laga um málefni fatlaðs fólks er fjallað um rétt fatlaðra til ferðaþjónustu en þar segir í 1. mgr. að sveitarfélög skuli gefa fötluðu fólki kost á ferðaþjónustu en markmið hennar sé að gera þeim sem ekki geti nýtt sér almenningsfarartæki vegna fötlunar kleift að stunda atvinnu og nám og njóta tómstunda. Þá kemur einnig fram í 2. mgr. 35. gr. að fatlað fólk skuli eiga rétt á ferðaþjónustu á vegum sveitarfélaga vegna aksturs á þjónustustofnanir og vegna annarrar sértækrar þjónustu sem því er veitt sérstaklega.

Í 25. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um félagslega heimaþjónustu til handa þeim sem búi í heimahúsum og geti ekki séð hjálparlaust um heimilishald og persónulega umhirðu vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda, barnsburðar eða fötlunar. Í 26. gr. kemur fram að með félagslegri heimaþjónustu skuli stefnt að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsum við sem eðlilegastar aðstæður. Með félagslegri heimaþjónustu er átt við hvers konar aðstoð við heimilishald, persónulega umhirðu, félagslegan stuðning, gæslu og umönnun barna og unglinga, sbr. 27. gr. laganna. Þá segir í 28. gr. laganna að áður en aðstoð sé veitt skuli sá aðili, sem fari með heimaþjónustu, meta þörfina í hverju einstöku tilviki.

Lög nr. 59/1992 og 40/1991 veita sveitarfélögum svigrúm til að meta, miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar eru til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Lögin gera ráð fyrir því að sveitarstjórnir setji sér reglur um framkvæmd aðstoðar við fatlað fólk. Velferðarþjónusta Árnesþings hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, meðal annars með reglum um félagslega liðveislu frá 18. mars 2014, reglum um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk frá 27. febrúar 2013 og reglum um heimaþjónustu Velferðarþjónustunnar.

Samkvæmt umsókn kæranda frá 16. júlí 2015 sótti hann um 24 tíma á mánuði í félagslega liðveislu og 28 tíma á viku í sérstakan stuðning (frekari liðveislu). Með ákvörðun sveitarfélagsins frá 7. september 2015 var samþykkt að veita kæranda félagslega liðveislu í 20 klukkustundir á mánuði en honum synjað um frekari liðveislu. Af hálfu kæranda hefur komið fram að umönnunarþörf hans sé meiri og því þurfi hann aukna þjónustu.

Í 1. gr. reglna um félagslega liðveislu kemur fram að markmið félagslegrar liðveislu sé að efla viðkomandi til sjálfshjálpar, veita honum/henni persónulegan stuðning og aðstoð sem einkum miði að því að rjúfa félagslega einangrun, t.d. aðstoð til að njóta tómstunda-, menningar- og félagslífs. Samkvæmt 6. gr. reglnanna er hámark félagslegrar liðveislu 20 klukkustundir á mánuði og er það fyrir umsækjendur með mikla fötlun, eða þá sem eru alfarið háðir hjálp annarra. Í reglunum er hins vegar ekki kveðið á um rétt einstaklinga til frekari liðveislu, sbr. 25. gr. laga nr. 59/1992.

Þegar metið er hvort sú þjónusta sem deilt er um í málinu uppfylli kröfur laga nr. 59/1992 verður að líta til þess að af hálfu Velferðarþjónustu Árnesþings hafa verið settar reglur um fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem í boði er. Tekið skal fram að það er ekki á valdsviði úrskurðarnefndar velferðarmála að taka ákvarðanir um þjónustuþörf einstaklinga heldur einskorðast endurskoðun nefndarinnar við að skera úr um lögmæti stjórnvaldsákvarðana, sbr. 5. gr. a laga nr. 59/1992. Líkt og að framan greinir er hámark félagslegrar liðveislu 20 klukkustundir á mánuði og hefur kæranda því verið boðin þjónusta til samræmis við reglur sveitarfélagsins. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta þann þátt málsins er lýtur að ákvörðun sveitarfélagsins um félagslega liðveislu.

Hvað varðar synjun sveitarfélagsins um frekari liðveislu, sbr. 25. gr. laga nr. 59/1992 um málefni fatlaðra, verður ekki séð á hvaða forsendum sú ákvörðun var tekin. Hvorki í ákvörðun sveitarfélagsins né greinargerð til úrskurðarnefndarinnar er að finna rökstuðning þess efnis annan en þann að meginreglan sé sú að frekari liðveisla sé ekki veitt ef sá sem þarf á stuðningi að halda býr hjá aðstandendum sínum. Mat á stuðningsþörf kæranda er frá 7. október 2013 og því tæplega þriggja ára gamalt. Niðurstaða þess að þjónustuþörf kæranda sé 24,5-28 tímar á viku.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga hvílir sú skylda á stjórnvaldi að sjá til þess að eigin frumkvæði að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Að mati úrskurðarnefndarinnar liggur fyrir að aðstæður kæranda voru ekki rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þannig að hægt væri að taka upplýsta ákvörðun um hvort hann ætti rétt á frekari liðveislu á grundvelli 25. gr. laga nr. 59/1992. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella úr gildi þann þátt málsins er lýtur að synjun um frekari liðveislu og lagt fyrir sveitarfélagið að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

Í kæru til úrskurðarnefndarinnar óskar kærandi einnig eftir endurskoðun nefndarinnar á synjun sveitarfélagsins um ferðaþjónustu en kærandi óskaði eftir ferðaþjónustu í sjúkraþjálfun. Af hálfu kæranda hefur komið fram að almenningssamgöngur henti honum ekki því þá þurfi hann að dvelja einn í margar klukkustundir eftir sjúkraþjálfun sem hann sé ekki fær um. Af hálfu sveitarfélagsins hefur komið fram að kærandi eigi ekki rétt á ferðaþjónustu fatlaðra þar sem hann geti nýtt sér almenningssamgöngur. Vísað er til þess að það veiti kæranda ekki rétt til ferðaþjónustu fyrir fatlaða að almenningssamgöngur séu af skornum skammti í hans heimabyggð. 

Í 3. gr. reglna Velferðarþjónustu Árnesþings um ferðaþjónustu fyrir fatlað fólk kemur meðal annars fram að ferðaþjónustan sé fyrir þá sem ekki geta nýtt sér almenningssamgöngur vegna fötlunar. Þar segir einnig að heimilt sé að veita undanþágu frá því skilyrði samkvæmt mati starfsfólks Velferðarþjónustunnar vegna sérstakra aðstæðna. Í 4. mgr. 5. gr. reglnanna er kveðið á um að umsóknir þeirra sem búa í dreifbýli skuli teknar fyrir á teymisfundi og metnar út frá þörfum hvers einstaklings. Leitast skuli við að samnýta ferðir eins og kostur er og sýna sveigjanleika með því að semja við einkaaðila. Samkvæmt gögnum málsins sótti kærandi um ferðaþjónustu með tölvupósti til starfsmanns sveitarfélagsins þann 10. febrúar 2016 og fékk svar við umsókn sinni með tölvupósti þann 11. febrúar 2016. Hvorki verður séð að umsókn kæranda hafi verið tekin fyrir á teymisfundi né að lagt hafi verið sérstakt mat á aðstæður hans. Að mati úrskurðarnefndarinnar liggur því fyrir að aðstæður kæranda voru ekki rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, þannig að hægt væri að taka upplýsta ákvörðun um hvort hann ætti rétt á ferðaþjónustu fatlaðra á grundvelli 35. gr. laga nr. 59/1992. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella úr gildi þann þátt málsins er lýtur að synjun um ferðaþjónustu og lagt fyrir sveitarfélagið að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

Líkt og að framan greinir var, með ákvörðun sveitarfélagsins frá 7. september 2015, samþykkt að veita kæranda félagslega heimaþjónustu í allt að 20 tíma á mánuði. Af hálfu sveitarfélagsins er vísað til þess að samkvæmt reglum Velferðarþjónustunnar séu ekki veittir fleiri en 20 tímar á mánuði í félagslega heimaþjónustu en kærandi telur það ekki fullnægjandi. Úrskurðarnefndin fær þó ekki séð að tilvísun sveitarfélagsins eigi sér stoð í framangreindum reglum um heimaþjónustu hjá Velferðarþjónustu Árnesþings. Í 7. gr. reglnanna kemur fram að við mat á þjónustuþörf sé tekið sérstakt tillit til sjónarmiða umsækjanda, færni hans til að sinna athöfnum daglegs lífs, félagslegrar stöðu og fjölskylduaðstæðna. Leitast sé við að veita þá þjónustu sem umsækjandi eða aðrir heimilismenn séu ekki færir um að annast sjálfir. Að mati úrskurðarnefndarinnar liggur ekki fyrir á hvaða forsendum framangreind ákvörðun um tímafjölda félagslegrar heimaþjónustu var tekin. Að því virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að fella úr gildi ákvörðun um félagslega heimaþjónustu til kæranda og lagt fyrir sveitarfélagið að taka umsókn kæranda til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Velferðarþjónustu Árnesþings um félagslega liðveislu til A er staðfest.

Ákvörðun Velferðarþjónustunnar um félagslega heimaþjónustu og ákvörðun um synjun á umsókn kæranda um frekari liðveislu og ferðaþjónustu fatlaðra er felld úr gildi og málinu vísað til sveitarfélagsins til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson