1129/2023. Úrskurður frá 20. febrúar 2023

Hinn 20. febrúar 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1129/2023 í máli ÚNU 22060006.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 7. júní 2022, kærði A, ritstjóri Heimildarinnar (þá Kjarnans), ákvörð­un Seðlabanka Íslands um að synja beiðni um aðgang að upplýsingum um fjárfestingarleið Seðla­­bankans og um afrit af stöðugleikasamningum sem gerðir voru árið 2015.

Í kæru er rakið að í apríl 2022 hafi fjármála- og efnahagsráðherra ákveðið að birta lista yfir kaupendur á 22,5% hlut ríkisins í Íslandsbanka hf. Ráðuneyti hans hafi metið það svo að upplýsingar um viðskipti á milli ríkissjóðs og fjárfesta féllu ekki undir bankaleynd og með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríkti um ráðstöfun opinberra hagsmuna hefði ráðherra ákveðið að birta listann. Í framhaldi af því hafi kær­andi reynt að nálgast upplýsingar um hina svokölluðu stöðugleikasamninga annars vegar og fjár­fest­ingarleið Seðlabanka Íslands hins vegar, því rök ráðherra fyrir birtingu lista yfir kaupendur í Ís­­lands­banka ættu líka við um þau gögn.

Kærandi hafi leitað til forsætisráðuneytis og fjármála- og efnahagsráðuneytis og óskað þess að þau nálg­uðust umbeðnar upplýsingar hjá Seðlabanka Íslands og legðu svo sjálfstætt mat á erindi þeirra við al­menning. Forsætisráðuneytið hafi framsent erindið til Seðlabankans og sagt að það væri bankans að leggja mat á það hvort hagsmunir almennings af birtingu upplýsinganna vegi þyngra en þeir hagsmunir sem mæla með leynd, sbr. 6. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands, nr. 92/2019, þar sem fram kæmi að þrátt fyrir þagnarskyldu í 1. mgr. sömu greinar væri Seðlabankanum heimilt að birta upplýsingar opin­berlega, enda vægju hagsmunir almennings af birtingunni þyngra en hagsmunir sem mæltu með leynd. Í framhaldi af því hafi kærandi farið fram á að Seðlabankinn afhenti umrædd gögn að undan­gengnu því mati sem mælt væri fyrir um í 6. mgr. 41. gr. laganna.

Með svari, dags. 24. maí 2022, hafi Seðlabankinn synjað um aðgang að stöðugleikasamningunum með vís­an til þess að gögnin væru undirorpin þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einn­­ig úrskurð nefndarinnar nr. 904/2020. Þá var kæranda synjað um aðgang að upplýsingum um þátt­­takendur í fjárfestingarleið Seðlabankans á árunum 2012–2015 með vísan til þess að gögnin væru undir­­­orpin þagnarskyldu samkvæmt sama ákvæði, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 774/2019. Hvað varð­aði hagsmunamat samkvæmt 6. mgr. 41. gr. laganna væri það að segja að eftir skoðun á umbeðn­um gögn­­um væri það mat Seðlabankans að þau væru undirorpin sérstakri þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Að mati bankans væri nægjanlegt að upplýsingar féllu undir 1. mgr. til að upp­lýsingaréttur almennings yrði takmarkaður á grundvelli ákvæðisins.

Kærandi telur að samkvæmt rökstuðningi Seðlabanka Íslands virðist bankinn telja að ákvæði 6. mgr. 41. gr. laganna sé marklaust, þ.e. að ef umbeðnar upplýsingar falli að þagn­arskyldu­ákvæði 1. mgr. sömu greinar, þá geti 6. mgr. aldrei komið til skoð­unar og hafi þar af leiðandi ekkert gildi. Því væri nauð­syn­legt að kalla eftir skýrum svörum frá bank­anum hvort þetta væri réttur skilningur á svari hans; að lög­­menn bankans telji að ef upp­lýs­inga­beiðni falli að 1. mgr. 41. gr. þá sé það nóg til að hagsmunir al­menn­ings af opinberun umbeð­inna gagna séu ekki taldir nægjanlegir, og leyndar­hagsmunir við­skipta­manna séu ríkari en þeir. Í kæru kemur fram að Seðlabankinn svari fyrirspurn kæranda einungis á for­sendum 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, en ekki á grundvelli 6. mgr. sömu greinar. Bankinn hafi auk þess neitað að framkvæma greiningu á þeim hagsmunum sem vegist á í hverju tilviki fyrir sig líkt og lögskýringargögn segi til um að bankinn eigi að gera. Því sé kæranda enginn annar kostur mögulegur en að kæra ákvörðun Seðlabanka Íslands og óska þess að nefndin láti bankann fara að lögum og af­henda umbeðin gögn.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt Seðlabanka Íslands með erindi, dags. 8. júní 2022, og bankanum veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Seðlabankinn léti úrskurðarnefnd um upp­lýs­inga­mál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn Seðlabankans barst úrskurðarnefndinni hinn 15. júlí 2022, þar sem fram kemur að með upplýsingabeiðni, dags. 5. maí 2022, hafi kærandi óskað eftir aðgangi að stöðugleikasamningunum sem gerðir voru við slitabú föllnu bankanna. Úrskurðarnefndin hafi áður tekið afstöðu til hluta umbeðinna gagna og staðfest að þau séu undirorpin þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 904/2020. Hinn 17. maí 2022 hafi kærandi óskað eftir upplýsingum um nöfn þeirra sem fengu að nýta sér fjárfestingarleið Seðlabankans frá febrúar 2012 til febrúar 2015. Raunar hafi kærandi áður óskað eftir þessum sömu upplýsingum með þremur upplýs­ingabeiðnum. Í kjöl­far fyrstu beiðni kæranda hafi Seðlabankinn veitt almennar upplýsingar um fjölda tilboða og þátt­tak­enda, heildar­fjárhæðir og uppskiptingu innlendra og erlendra þátttakenda en beiðnum kæranda var að öðru leyti synjað með vísan til þagnarskyldu á grundvelli þágildandi 1. mgr. 35. gr. laga um Seðla­banka Íslands, nr. 36/2001. Síðastnefnda upplýsingabeiðnin hafi ratað til nefndarinnar sem stað­festi ákvörðun Seðlabankans með úrskurði nr. 774/2019 frá 31. janúar 2019. Í fyrirliggjandi máli sé því enn á ný deilt um aðgang kæranda að þessum sömu gögnum.

Í umsögninni er vísað til þess að í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 felist sérstakt þagnar­skylduákvæði en ekki almennt og að það gangi framar upplýsingarétti almennings á grund­velli 5. gr. upplýsingalaga. Þá sé ljóst að umbeðnar upplýsingar séu upplýsingar um hagi viðskipta­manna bankans, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila og málefni bankans sjálfs og falli því sam­kvæmt orðanna hljóðan undir þagn­arskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga um gjaldeyrismál, nr. 70/2021, séu þeir sem annist framkvæmd laganna bundnir þagn­ar­skyldu samkvæmt lögum nr. 92/2019. Úrskurðarnefndin hafi áður byggt á því að ákvæði í eldri lögum um gjaldeyrismál hafi falið í sér reglu um sér­staka þagnarskyldu en ekki almenna, sbr. úrskurð nefndarinnar nr. 645/2016, og því ljóst að í 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2021 felist sérstakt þagnarskylduákvæði sem gangi framar upplýs­inga­rétti almenn­ings á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga, með sama hætti og 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Nefndin hafi áður haft til meðferðar mál þar sem deilt er um sömu gögn og nú er deilt um. Niður­stöð­ur málanna séu skýrar, þ.e. umbeðin gögn séu undirorpin þagnarskyldu á grundvelli 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/2021. Sömu forsendur og röksemdir liggi að baki synjun Seðlabankans í þetta skiptið enda umbeðin gögn og aðstæður þær sömu.

Að því er varði röksemdir kæranda fyrir því að bankinn skuli beita 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 komi í fyrsta lagi skýrt fram í athugasemdum með ákvæðinu í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 92/2019 að um heimild sé að ræða fyrir Seðlabankann en ekki skyldu. Í öðru lagi segi þar að fyrir birtingu skuli liggja fyrir grein­ing á þeim hagsmunum sem vegist á í hverju tilviki. Í þriðja lagi komi fram að birting upplýsinga geti átt sér stað að frumkvæði bankans, t.d. í tengslum við fréttir, skýrslur eða annað efni sem bankinn gefi út. Í þessi felist það að í undantekningartilvikum geti Seðlabankinn á grundvelli 6. mgr. 41. gr. að eigin frumkvæði tekið ákvörðun um að birta upplýsingar, sem ella væru undirorpnar þagnar­skyldu á grundvelli 1. mgr. sama ákvæðis, á vef eða í ritum og skýrslum bankans, en þó að því skilyrði uppfylltu að hann hafi framkvæmt greiningu á þeim hagsmunum sem vegast á. Í þessu sambandi vísist til úrskurðar úrskurðarnefndarinnar nr. 1042/2021, þar sem tekið hafi verið fram að samkvæmt 3. og 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 sé bankanum veitt heimild að lögum til birtingar upplýsinga að uppfylltum tilteknum skilyrðum, þrátt fyrir þagnarskyldu 1. mgr. ákvæðisins, að eigin frumkvæði en ekki sé um að ræða skyldu til slíkrar birtingar.

Með hliðsjón af öllu framangreindu sé það mat Seðlabankans að sú túlkun sem kærandi hafi lagt áherslu á sé ekki í samræmi við ákvæðið sem um ræði. Hvergi sé lögð sú skylda á Seðlabankann að fram­kvæma sérstakt hagsmunamat í hvert einasta skipti sem upplýsingabeiðni berst bankanum. Þegar upp­lýsingabeiðnir berist bankanum séu umbeðin gögn skoðuð með tilliti til bæði eðlis þeirra og efnis, séu þau yfir höfuð til staðar í bankanum. Í slíkri greiningu felist eðli máls samkvæmt mat á annars vegar hagsmunum almennings af því að fá að kynna sér umbeðin gögn og hins vegar hagsmunir við­skipta­manna bankans, eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða bankans sjálfs að þau fari leynt.

Seðlabankinn áréttar að nægjanlegt er að umbeðnar upplýsingar falli að þagnarskylduákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019, þ.e. að þær varði hagi viðskiptamanna bankans, viðskipti og rekstur eftir­lits­skyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og önnur atriði sem leynt skulu fara samkvæmt lögum eða eðli máls, til að upplýsingaréttur almennings verði takmarkaður á grund­velli ákvæð­isins. Hefur nefndin m.a. staðfest nákvæmlega þetta í áðurnefndum úrskurði sínum nr. 904/2020. Sú greining á hagsmunum sem kærandi hafi ítrekað kallað eftir hafi þannig sannarlega verið fram­kvæmd af Seðlabankanum, en þá með vísan til 1. mgr. 41. gr. Það sem meira er, þá hafi nefnd­in fjallað um þetta hagsmunamat og kveðið upp áðurnefnda úrskurði nr. 774/2019 og 904/2020 þar sem skiln­ingur og afstaða bankans er staðfest. 

Umsögn Seðlabanka Íslands var kynnt kæranda með bréfi, dags. 15. júlí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 17. júlí 2022, kemur fram um 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 að það að orðalag laga sé á þann hátt að talað sé um heimild veiti stofnun ekki geðþóttavald til að hafna lögmætri birtingu gagna einfaldlega vegna þess að hann langi ekki til þess að veita heimild og finnist hann ekki bera skylda til. Í öðru lagi segi Seðlabankinn að hvergi sé lögð sú skylda á bankann að framkvæma sérstakt hagsmunamat í hvert skipti sem upp­lýs­inga­­beiðni berist bankanum. Þetta sé í fullkominni andstöðu við athugasemdir sem fylgdu með frum­varp­­inu sem varð að lögum nr. 92/2019 og sé einhliða túlkun Seðlabanka Íslands á ákvæði lag­anna. Í þriðja lagi segi Seðlabankinn að birting upplýsinga geti átt sér stað að frumkvæði bankans í undan­­tekn­ingar­tilvikum á grundvelli 6. mgr. 41. gr., sem ella væru undirorpnar þagnarskyldu á grund­velli 1. mgr. ákvæð­isins, en þó að því skilyrði uppfylltu að bankinn hafi framkvæmt greiningu á þeim hags­munum sem vegast á. Þessi röksemdafærsla og lagatúlkun sé makalaus og í engu samræmi við það frum­varp sem varð að lögum nr. 92/2019, athugasemdir með frumvarpinu né skilning þess ráðu­neytis sem lagði fram frumvarpið. Seðlabankinn virðist telja að 6. mgr. 41. gr. laganna feli einungis í sé ein­hvers konar ein­hliða heimild fyrir hann að nota gögn að eigin frumkvæði, velji hann það, í eigin út­gáfu, en annars ekki. Það megi þó bara gera ef bankinn hafi nennt að vega hagsmuni sem gætu verið að veg­ast á, sem hann telur sig þó ekki þurfa að vega frekar en hann vill.

Ekki sé annað að skilja á umsögn Seðlabanka Íslands en að hann ætli að láta sem umrætt ákvæði hafi aldrei verið bætt við lög um starfsemi hans, heldur að nálgast skyldur sínar um upplýsingagjöf ein­vörðungu út frá 1. mgr. 41. gr. laganna. Seðlabankinn telji sig geta einhliða ákveðið að ný málsgrein, sem bætt var við lögin, hafi ekkert eiginlegt gildi. Kærandi mótmæli þessu harðlega, enda sé fullkom­lega ólýðræðislegt að stofnun taki sér slíkt lagatúlkunarvald, sem sé að öllu leyti í andstöðu við vilja þess ráðherra sem lagði lagabreytinguna til og þá túlkun sem sett er fram í lögskýringargögnum.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að upplýsingum um annars vegar aðila sem nýttu sér svonefnda fjárfestingarleið Seðlabanka Íslands og hins vegar upplýsingum um svokallaða stöðugleika­samn­­inga. Ákvörðun Seðlabanka Íslands um synjun á beiðni kæranda byggðist á því að umbeðnar upp­lýs­ingar væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga um Seðlabanka Íslands nr. 92/2019, sbr. einnig 1. mgr. 23. gr. laga um gjaldeyrismál, nr. 70/2021.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012, kemur fram að almenn ákvæði laga um þagnar­skyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Andspænis slíkum ákvæðum eru sérstök þagnarskylduákvæði, þar sem upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar. Með gagnályktun frá 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingalaga verður talið að sérstök þagnarskylduákvæði geti takmarkað rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Það fer eftir efni og orðalagi við­­komandi ákvæðis hvernig það verður skýrt og samræmt ákvæðum upplýsingalaga, sbr. athuga­semdir í frumvarpi því sem varð að gildandi upplýsingalögum.

Í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 er að finna eftirfarandi ákvæði:

Bankaráðsmenn, seðlabankastjóri, varaseðlabankastjórar, nefndarmenn í peningastefnu­nefnd, fjármálastöðugleikanefnd og fjármálaeftirlitsnefnd og aðrir starfsmenn Seðlabanka Ís­lands eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem varðar hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, svo og um önnur atriði sem þeir fá vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lög­um eða eðli máls, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða til lögreglu eða skylt sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um sérfræðinga, verk­taka og aðra sem starfa fyrir eða á vegum bankans. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur í úrskurðarframkvæmd sinni lagt til grundvallar að ákvæðið inni­haldi sérstaka þagnarskyldu að því er varðar upplýsingar um hagi viðskiptamanna bankans, við­skipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra og málefni bankans sjálfs, sbr. t.d. úr­­skurði nr. 954/2020, 966/2021 og 1042/2021. Þá hefur verið lagt til grundvallar í dómum Hæsta­rétt­ar Íslands í málum nr. 329/2014 og 263/2015 að efnislega sambærilegt ákvæði í 1. mgr. 35. gr. þá­­gildandi laga um Seðlabanka Íslands, nr. 36/2001, hafi falið í sér sérstaka þagnarskyldu.

Líkt og fram hefur komið hefur úrskurðarnefndin lagt mat á stærstan hluta þeirra gagna sem um er deilt í þessu máli í úrskurðum nefndarinnar nr. 774/2019 og 904/2020. Í úrskurði nr. 774/2019 var lagt til grundvallar að upplýsingar um þá sem nýttu sér hina svonefndu fjárfestingarleið Seðlabanka Ís­lands væru undirorpnar sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001. Úrskurð­ar­nefndin telur ótvírætt að þær upplýsingar séu jafnframt undirorpnar hinni sérstöku þagnarskyldu sem felst í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Í úrskurði nr. 904/2020 lagði nefndin til grundvallar að samningur Seðlabanka Íslands við Glitni hf. og GLB Holding ehf. frá því í desember 2015 væri undirorpinn sérstakri þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019. Deilt er um aðgang að þeim samningi í þessu máli en einnig tveimur samn­ingum til viðbótar, þ.e. annars vegar samningi Kaupþings ehf. við Seðlabankann og hins vegar LBI hf. við bankann, í tengslum við fyrirhugaðar aðgerðir og afhendingu stöðugleikaframlags. Í sam­ræmi við þá niðurstöðu í úrskurði nr. 904/2020 um að Glitnir og GLB Holding teldust vera viðskipta­menn Seðlabankans í þeim viðskiptum sem þar voru til umfjöllunar telur nefndin óhjákvæmilega að líta verði svo á að LBI og Kaupþing teljist með sama hætti vera viðskiptamenn Seðlabankans í þeim við­skiptum sem samningar í máli þessu varða. Þannig er ljóst að öll þau gögn sem kærandi hefur óskað eftir í máli þessu eru undirorpin hinni sérstöku þagnarskyldu í 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019.

Að fenginni þeirri niðurstöðu að þau gögn sem kæranda hefur verið synjað um aðgang að séu undir­orpin sérstakri þagnarskyldu er ljóst að ákvæði 1. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 gengur framar ákvæðum upp­lýsingalaga og fer mat á rétti kæranda til aðgangs að gögnunum því ekki fram á grundvelli hinna síðar­nefndu laga. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. upplýsingalaga er heimilt að bera undir úrskurðarnefnd um upplýsinga­mál ákvarðanir um synjun sem teknar eru á grundvelli upplýsingalaga. Ljóst er í þessu máli að ákvörðun byggist ekki á ákvæðum upplýsingalaga heldur hinu sérstaka þagnarskylduákvæði í lög­­um um Seðla­banka Íslands. Af þeim sökum ná valdheimildir nefndarinnar ekki til þess að leggja mat á það hvort og þá hvernig Seðlabankinn nýtir þá heimild sem bankanum er veitt í 6. mgr. 41. gr. laga nr. 92/2019 til að birta upplýsingar opinberlega sem undirorpnar eru þagnarskyldu samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis. Mat á því kemur eftir atvikum í hlut annarra aðila, þar á meðal dómstóla og um­­­boðsmanns Alþingis. Að framangreindu virtu er úrskurðar­nefnd­inni ekki annað fært en að stað­festa hina kærðu ákvörðun Seðlabanka Íslands.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Seðlabanka Íslands, dags. 24. maí 2022, að synja A um aðgang að stöðugleikasamningum og upplýsingum um fjárfestingarleið bankans.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Símon Sigvaldason
Sigríður Árnadóttir