Úrskurður nr. 93/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 15. mars 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 93/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16010041

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 26. janúar 2016 kærði[...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 18. janúar 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Noregs.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 29. nóvember 2015. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni þann sama dag kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í gagnagrunninn af yfirvöldum í Noregi. Þann 9. desember 2015 var beiðni um viðtöku kæranda beint til yfirvalda í Noregi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 14. desember 2015 barst svar frá norskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 18. janúar sl. að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Noregs. Kærandi kærði ákvörðunina 26. janúar sl. auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 27. janúar 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni 11. febrúar 2016.

Þann 1. mars sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar, dags. 18. janúar 2016, var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Noregs. Lagt var til grundvallar að Noregur virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings

Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Noregs ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð er af hálfu kæranda fjallað um ætlaðan skort á upplýsingagjöf til kæranda í tengslum við fingrafaratöku í Noregi. Í lok desember sl. hafi fallið dómur í Frakklandi sem snúi að endursendingu hælisleitenda frá Gíneu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Þar hafi franskur stjórnsýsludómstóll komist að þeirri niðurstöðu að um væri að ræða formgalla á ákvörðun franskra stjórnvalda þar sem viðkomandi aðila hafi ekki verið veittar viðeigandi upplýsingar á þeim tíma sem hann hafi gefið fingraför eins og krafa sé gerð um í 1. mgr. 29. gr. reglugerðar Evrópusambandsins nr. 603/2013 (Eurodac-reglugerðin) og 4. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Fram komi í Eurodac-reglugerðinni að taka skuli fingraför af þeim sem sæki um hæli, þeim sem komi ólöglega yfir landamæri og þeim sem dvelji ólöglega í viðkomandi ríki, sbr. 9. 14. og 17. gr. reglugerðarinnar. Veita beri með hliðsjón af 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar viðkomandi einstaklingi upplýsingar um tilgang og afleiðingar fingrafaratöku á máli sem viðkomandi skilji. Kærandi hafi greint frá því að hann hafi ekki sótt um hæli í Noregi heldur hafi upphaflega ætlað að sækja um hæli á Íslandi. Hann hafi verið handtekinn í Noregi og látinn gefa fingraför á lögreglustöð. Kærandi kveðst ekki hafa verið upplýstur um tilgang fingrafaratökunnar og jafnframt að túlkur hafi ekki verið viðstaddur.

Í greinargerð er m.a. vísað til eftirfarandi gagna: UNHCR proposals to address current and future arrivals of asylum-seekers, refugees and migrants by sea to Europe (UNHCR, mars 2015), [...], vefsíðna norsku Útlendingastofnunar (udi.no), landinfo (www.landinfo.no) og norsku ríkisstjórnarinnar (www.regjeringen.no). Þar komi m.a. fram að norska ríkisstjórnin hafi nýlega kynnt breytingar á stefnu sinni í útlendingamálum og ráðherra innflytjendamála hafi látið hafa eftir sér að breytingarnar muni leiða til þess að stefna landsins í málefnum hælisleitenda verði ein sú strangasta í Evrópu. Meðal helstu breytinga séu að reglur um fjölskyldusameiningar hafi verið hertar, kærufrestur í sumum málum hafi verið styttur úr þremur vikum í eina, unnt sé að synja um útgáfu búsetuleyfis þegar viðkomandi geti ekki sýnt fram á auðkenni sitt og tillögur séu um að afnema ókeypis lögfræðiaðstoð í tilteknum málum, m.a. í Dyflinnarmálum. Þá hafi verið tekið upp ótímabundið landamæraeftirlit í Noregi.

Gríðarlegt álag sé á hæliskerfinu í Noregi og í ár sé búist við rúmlega þrefaldri aukningu í umsóknum um alþjóðlega vernd frá síðasta ári. Norsk stjórnvöld ráði illa við að afgreiða þann mikla fjölda umsókna sem borist hafi og dæmi séu um að hælisleitendur frá [...] sem beðið hafi í 14 mánuði eftir svari á fyrra stjórnsýslustigi, bíði enn svara. Það sé órökrétt að senda kæranda til Noregs, þegar fyrir liggi að hann þurfi að bíða á annað ár eftir fyrstu niðurstöðu í mál sitt, auk þess sem allt bendi til þess að ákvæði Dyflinnarreglugerðarinnar sem hér komi til skoðunar verði breytt þegar niðurstaða fáist í mál kæranda. Þá hafi norsk yfirvöld m.a. tekið upp á því að dreifa upplýsingum á helstu samfélagsmiðla í því skyni að letja fólk frá því að leita alþjóðlegrar verndar í Noregi. Enn fremur séu heimildir um vaxandi andúð í garð hælisleitenda og flóttamanna í Noregi og reglulega berist fréttir af íkveikjum í móttökumiðstöðvum landsins.

Jafnframt greinir að ráðuneytisstjóri norska forsætisráðuneytisins hafi nýlega lýst því yfir að norsk stjórnvöld stefni að því að vísa [...] á brott til [...] þar sem ekki standi yfir vopnuð átök, í samvinnu við [...] stjórnvöld. Þeir sem geti fundið öruggt skjól einhvers staðar í [...] ættu ekki að koma til Noregs. Í greinargerð er því haldið fram að með þessum ummælum virðist sem norsk stjórnvöld ætli ekki að virða þá meginreglu flóttamannaréttar að umsóknarríki sé óheimilt að gera heimaríki viðvart berist þeim umsókn um hæli, enda geti slíkar upplýsingar skapað hættu fyrir viðkomandi. Fram komi á heimasíðu norskra stjórnvalda að þau ætli, í samstarfi við [...] stjórnvöld, að koma á kerfi um að senda [...] hælisleitendur til [...]. Kærandi í málinu komi frá [...] og fram komi í skýrslu hinnar norsku Landinfo stofnunar að í [...] ríki öryggi og rólegheit. Af því leiði að kæranda verði synjað um hæli í Noregi á grundvelli búsetu sinnar í [...]. Þá er í greinargerð vísað til skýrslu Flóttamannastofnunar um endursendingar til [...] frá [...] og greint að þar komi fram að ástandið í [...] sé bæði hættulegt og óstöðugt. Stofnunin hafi mælst til þess að ríki sendi ekki einstaklinga frá [...] til baka nema að ástandið í landinu breytist umtalsvert og unnt verði að tryggja öryggi þeirra. Með endursendingu til Noregs taki íslensk stjórnvöld þannig ábyrgð á því að kæranda verði vísað aftur til [...]. Slíkt ákvörðun væri að mati kæranda ólögmæt með vísan í 45. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002.

Í greinargerð er jafnframt vikið að tillögum Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna vegna flóttamanna og hælisleitenda í Evrópu frá mars 2015, þar sem fram komi að Flóttamannastofnun leggi til að aðildarríki að Dyflinnarreglugerðinni beiti hér eftir reglugerðinni til fulls, þ.m.t. valkvæðum ákvæðum reglugerðarinnar.

Kærandi vísar, máli sínu til stuðnings, til 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 45. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga, 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

1. Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að norsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Noregs. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd.

2. Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

3. Aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu í málum er varða Grikkland og Ítalíu getur sú staða komið upp að óheimilt sé að endursenda hælisleitendur til einstakra ríkja vegna ástands í viðkomandi móttökuríki. Aðildarríki mannréttindasáttmálans verða að vera meðvituð um alvarlega galla við meðferð hælisumsókna eða í móttöku hælisleitenda í því aðildarríki sem endursenda skal til á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Verður því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Noregi.

Kærunefnd útlendingamála hefur farið yfir skýrslur og gögn um aðstæður og málsmeðferð í Noregi, sbr. m.a. Submission by the United Nations High Commissioner for Refugees: For the Office of the High Commissioner for Human Rights‘ Compilation Report – Universal Periodic Review: NORWAY (UNHCR, september 2013); Information for asylum seekers in Norway (Norwegian Organisation for Asylum Seekers, 2011); Norway 2014 Human Rights Report (United States Department of State, 25. júní 2015); [...], auk upplýsinga af vefsíðum landinfo (landinfo.no), norsku útlendingastofnunar (www.udi.no), norsku kærunefndar útlendingamála (www.une.no), norskra dómstóla (www.domstol.no), norskra samtaka fyrir hælisleitendur (www.noas.no) og norskra stjórnvalda; (www.regjeringen.no).

Samkvæmt gögnum málsins veita stjórnvöld í Noregi fullnægjandi vernd gegn brottvísun hælisleitenda til landa þar sem einstaklingar eiga á hættu að verða fyrir ofsóknum og lífi þeirra og frelsi er ógnað (non-refoulement), sbr. 73. gr. norskra laga um útlendinga (n. lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her).

Gögn málsins sýna að hælisleitendur í Noregi sem fengið hafa synjun á hælisumsókn sinni hjá Útlendingastofnun (UDI) geta kært ákvörðun stofnunarinnar til norsku kærunefndar útlendingamála (UNE). Hælisleitendur sem fengið hafa synjun um hæli á báðum stjórnsýslustigum í landinu, eiga þess kost að fara fram á endurupptöku á hælismáli sínu hjá kærunefnd útlendingamála. Ef nýjar upplýsingar liggja fyrir í máli kæranda eða aðstæður eru breyttar varðandi heildaröryggi í heimaríki kæranda, geta skilyrði til endurupptöku verið uppfyllt. Kærendur njóta aðstoðar lögmanns á meðan á málsmeðferð í hælismáli þeirra á báðum stjórnsýslustigum stendur.

Hælisleitendur geta borið mál sitt undir norska dómstóla fái þeir synjun á umsókn sinni um hæli hjá norsku kærunefnd útlendingamála. Hælisleitendur eiga jafnframt kost á að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Kærandi ber fyrir sig að ekki hafi verið rétt staðið að töku fingrafara í viðtökuríki. Kærandi hefur engin gögn lagt fram sem leiða líkur að þessum staðhæfingum. Það er mat kærunefndar að ekki skipti máli, í þessu sambandi, hvernig staðið var að töku fingrafara og skráningu kæranda í viðtökuríkinu þar sem það er ekki til þess fallið að hafa áhrif á efnislega niðurstöðu þessa kærumáls. Fyrir liggur að viðtökuríkið hefur fallist á að taka við kæranda á grundvelli b-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sem mælir fyrir um skyldu ríkis til að taka aftur við hælisleitenda sem sótt hefur um hæli í því ríki, en óumdeilt er að kærandi var þannig skráður í viðtökuríkinu.

Með vísan til framangreinds hefur athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Noregi ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Noregs brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Noregi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Noregs á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

4. Sérstök tengsl við landið eða aðrar sérstakar ástæður skv. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. janúar sl. ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Auk þess er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

5. Samantekt

Í máli þessu hafa norsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls framangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Noregs með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það því niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri

málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Vigdís Þóra Sigfúsdóttir Pétur Dam Leifsson