Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 567/2023

Miðvikudaginn 10. apríl 2024

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur, Unnþór Jónsson lögfræðingur, Björn Jóhannesson lögfræðingur og Ari Karlsson lögfræðingur.

Með rafrænni kæru, móttekinni 23. nóvember 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála synjun Tryggingastofnunar ríkisins frá 24. ágúst 2023 á umsókn hennar um endurhæfingarlífeyri.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um endurhæfingarlífeyri með rafrænni umsókn 3. júlí 2023. Með ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 24. ágúst 2023, var umsókn kæranda synjað á þeirri forsendu að hún uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði. Kærandi óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með beiðni 1. september 2023 og var hann veittur með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 15. september 2023.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 23. nóvember 2023. Með bréfi, dags. 29. nóvember 2024, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 26. janúar 2024, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 1. febrúar 2024. Athugasemdir bárust frá kæranda 13. febrúar 2024 og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 15. febrúar 2024. Efnislegar athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Í kæru greinir kærandi frá því að hún sé fædd og uppalin á Íslandi og hafi flutt aftur til Íslands þann X 2023 eftir meira en X ára búsetu í Svíþjóð. Að loknu háskólanámi þar árið X hafi hún byrjað að vinna í janúar X og hafi unnið samfleytt í Svíþjóð, fyrir utan að hafa X farið í fæðingarorlof. Kærandi hafi hætt að fá fæðingarorlofsgreiðslur frá Svíþjóð 9. mars 2023 og 1. apríl 2023 hafi hún byrjað að starfa á Íslandi.

Þann X 2023 hafi kærandi fengið […] og hafi legið inni á Landspítalanum í tvær og hálfa viku. Við hafi tekið endurhæfing hjá Grensásdeild frá byrjun júní og fram í september 2023. Kærandi hafi byrjað að vinna örlítið aftur í ágústlok. Hægt og rólega hafi hún aukið við vinnu og sé nú komin í rúmlega 50% vinnu en tekjumissirinn hafi verið ansi erfiður.

Kærandi hafi ekki verið búin að vinna hér á landi nógu lengi til þess að eiga rétt á sjúkradagpeningum frá lífeyrissjóði. Kærandi hafi verið búin að vinna sér inn hámarkssjúkraréttindi í Svíþjóð, en þar sé litið svo á að ekki beri að greiða henni sjúkraframfærslu þar sem hún sé nú búsett í öðru norrænu landi sem beri að taka við henni. Rétt væri að réttur á lágmarksframfærslu vegna sjúkdóms fylgdi með við flutning á milli Norðurlanda. Tryggingstofnun hafi 24. ágúst 2023 synjað kæranda um endurhæfingarlífeyri með tilvísun í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, þar sem skilyrði fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris sé að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði áður en réttur skapist.

Færa megi rök fyrir að þessi viðbót við lögin, þ.e.a.s. 12 mánaða búseta, sem hafi verið bætt við málsgreinina þann 4. apríl 2023 sé ekki í samræmi við reglur EES/EU samningsins um almannatryggingar og Norðurlandasamningsins um almannatryggingar. Kærandi eigi einungis rétt á algjörum lágmarksgreiðslum frá ríkinu í formi sjúkradagpeninga frá Sjúkratryggingum Íslands og þær séu ekki nægar til framfærslu.

Markmið EES laganna sé að tryggja samfellu í réttindum borgara sem flytji á milli landa innan EES. Á heimasíðu Tryggingastofnunar segi að meginreglur EES samninga séu að tryggingastofnanir í aðildarríkjunum skuli taka til greina samanlögð tryggingartímabil eða starfstímabil fyrri búsetu- eða starfslanda að því marki sem nauðsynlegt sé til að fella niður eða ,,eyða” biðtíma í landinu sem flutt sé til eða byrjað að starfa í.

Í ljósi þess að engin réttindi séu til staðar í sjúkratryggingum eða lífeyrissjóðum vegna skammrar búsetu/atvinnu hafi kærandi þurft að sækja um endurhæfingarlífeyri sem ætti að samþykkja. Sú skýring Tryggingastofnunar að krafist sé 12 mánaða búsetu sé á skjön við EES reglur. Einnig sé í gildi Norðurlandasamningur sem hafi það að markmiði að auðvelda flutning milli landa og tryggja þeim sem það geri almannatryggingarréttindi eins og standi á heimasíðu Tryggingastofnunar.

Með neitun Tryggingastofnunar hafi stofnunin hvorki uppfyllt skilyrði EES-samningsins né Norðurlandasamningsins þar sem grunnframfærsla sé ekki tryggð. Því fari kærandi fram á greiðslu endurhæfingarlífeyris.

Í athugasemdum kæranda, dags. 13. febrúar 2024, kemur fram að ljóst sé að þau réttindi sem kærandi hafi áður unnið sér inn í Svíþjóð eigi með réttu að flytjast á milli EES ríkja og auk þess sé Norðurlandasamningurinn til þess gerður að veita slík réttindi. Önnur niðurstaða fæli í sér hindrun á frjálsri för launþega og því væri um að ræða brot á einni af meginreglu EES-samningsins.

Grunnframfærsla eigi að vera tryggð eftir sjúkdóm, hvort sem um sé að ræða félagslega aðstoð eða sjúkratryggingar. Tryggingastofnun vilji meina að endurhæfingarlífeyrir sé félagsleg aðstoð og falli fyrir utan almannatryggingakerfið. Þar af leiðandi telji Tryggingastofnun að þeim beri ekki skylda til að sjá fólki fyrir endurhæfingarlífeyri þótt það flytji frá öðru landi innan EES. Sú niðurstaða sé hins vegar röng. Ef endurhæfingarlífeyrir falli fyrir utan almannatryggingarkerfið beri íslenska ríkinu eigi að síður að veita aðila, sem hafi áunnið sér öll áðurnefnd réttindi eftir áralanga búsetu og vinnu í öðru EES ríki (Svíþjóð) og flytjist beint á milli EES ríkja, slíka aðstoð. Því verði nýtt búsetuland (Ísland) að tryggja grunnframfærslu kæranda.

Sjúkradagpeningar einir og sér frá Sjúkratryggingum tryggi engan vegin grunnframfærslu. Ljóst sé að einhvers staðar vanti að brúa þetta bil og sú niðurstaða að kærandi fái hvergi þau réttindi viðurkennd sem hún hafi áunnið sér feli því, eins og áður hafi verið sagt, í sér brot á einni meginreglu EES-samningsins um frjálsa för launafólks.

Ljóst sé að sú niðurstaða sem Tryggingastofnun hafi komist að sé röng hvort sem endurhæfingarlífeyrir falli innan almannatryggingakerfisins eða ekki. Verði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar á þann hátt sem hin kærða ákvörðun feli í sér væri um að ræða brot á 28. gr. og 29. gr. EES-samningsins. Þau brot fælu í sér hindrun á frjálsri för fólks. Skýring Tryggingastofnunar að krafist sé 12 mánaða búsetu sé á skjön við EES-samninginn og/eða reglur um almannatryggingar.

Kærandi áskilji sér rétt til að láta á málið reyna fyrir dómstólum verði niðurstaða úrskurðarnefndarinnar ekki á annan veg en hin kærða ákvörðun.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar kemur fram að kærð sé ákvörðun, dags. 29. nóvember 2023, er varði synjun um greiðslur endurhæfingarlífeyris til kæranda.

Kveðið sé á um endurhæfingarlífeyri í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, eins og henni hafi verið breytt með lögum nr. 18/2023. Í 1. mgr. 7. gr. segi:

„Heimilt er að greiða endurhæfingarlífeyri í allt að 36 mánuði þegar ekki verður séð hver starfshæfni einstaklings sem er á aldrinum 18 til 67 ára verður til frambúðar eftir sjúkdóma eða slys. Greiðslur skulu inntar af hendi á grundvelli endurhæfingaráætlunar. Skilyrði fyrir greiðslum er að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði og taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem telst fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.“

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl hafi verið tekin upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 76/2011 frá 1. júlí 2011 um breytingu á VI. viðauka EES-samningsins (félagslegt öryggi), og vísað sé til í lið 1 viðaukans, og bókun 37 við EES-samninginn, sbr. einnig 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið, með síðari breytingum, og bókun 1 við EES-samninginn.

Með reglugerð nr. 442/2012, um gildistöku reglugerða Evrópusambandsins um almannatryggingar, hafi öðlast gildi hér á landi reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 frá 29. apríl 2004. Í 5. mgr. 3. gr. reglugerðar (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa segi að reglugerðin gildi ekki um félagslega aðstoð.

Kærandi hafi sótt um endurhæfingarlífeyri með umsókn, dags. 3. júlí 2023. Samkvæmt upplýsingum í þjóðskrá hafi kærandi flutt til Svíþjóðar árið X og hafi flutt aftur til landsins þann X 2023. Með bréfi, dags. 24. ágúst 2023, hafi kæranda verið synjað um endurhæfingarlífeyri þar sem hún hefði ekki átt lögheimili á Íslandi samfellt síðustu 12 mánuðina áður en greiðslur gætu hafist. Kærandi hafi óskað eftir rökstuðningi fyrir synjun greiðslna sem hafi verið veittur með bréfi, dags. 15. september 2023.

Við mat á umsókn um endurhæfingarlífeyri þann 24. ágúst 2023 hafi legið fyrir umsókn, dags. 3. júlí 2023, læknisvottorð, dags. 30. júní 2023, endurhæfingaráætlun, dags. 12. júlí 2023, og vottorð atvinnurekanda, dags. 2. júní 2023.

Með lögum nr. 18/2023, sem hafi tekið gildi 12. apríl 2023, hafi 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sem fjalli um endurhæfingarlífeyri, verið breytt. Það skilyrði hafi verið sett fyrir veitingu endurhæfingarlífeyris að einstaklingur hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuðina áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist. Í 7. gr. hafi áður verið vísað til a-liðar 18. gr. laga um almannatryggingar um þriggja ára búsetu hér á landi til þess að öðlast rétt til endurhæfingarlífeyris og því hafi áður gilt áður sömu skilyrði um lengd búsetu hér á landi og um rétt til örorkulífeyris.

Í greinargerð með frumvarpinu að þessum breytingalögum segi varðandi þessa breytingu að nauðsynlegt hafi verið að bregðast við nýlegum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 115/2020 og því sem fram komi í forsendum hans með því að áfram verði kveðið á um greiðslu endurhæfingarlífeyris í lögum um félagslega aðstoð. Þar með verði staðfestur sá vilji löggjafans að ákvæði gagnkvæmra milliríkjasamninga sem gerðir hafa verið með stoð í 68. gr. laga um almannatryggingar gildi ekki um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð.

Í reglugerð (EB) nr. 883/2004 sé meðal annars kveðið á um söfnun tímabila. Með söfnun tímabila sé átt við skyldu aðildarríkja til þess að taka tillit til trygginga- eða búsetutímabila sem umsækjandi hafi lokið í öðrum aðildarríkjum þegar metið sé hvort hann uppfylli skilyrði um trygginga- eða búsetutímabil í því aðildarríki sem sótt sé um réttindi í. Í 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar segi hins vegar að ákvæði hennar gildi ekki um félagslega aðstoð. Ákvæði EES-samningsins um söfnun tímabila eigi því ekki við um félagslega aðstoð. Trygginga- eða búsetutímabil kæranda í Svíþjóð verði því ekki lögð að jöfnu við tímabil kæranda með skráð lögheimili á Íslandi þegar metið sé hvort kærandi uppfylli skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist.

Það leiði af 7. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993, og bókun 35 við hann að samningurinn feli ekki í sér framsal löggjafarvalds. Hins vegar hafi meginmál EES-samningsins lagagildi hér á landi. Því sé eðlilegt að lögin sem lögfesta meginmál samningsins séu skýrð svo að einstaklingar eigi kröfu til þess að íslenskri löggjöf sé hagað til samræmis við EES-reglur. Í 3. gr. laga nr. 2/1993 sé mælt svo fyrir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem byggðar séu á honum. Slík lögskýring taki eðli máls samkvæmt til þess að orðum í íslenskum lögum verði svo sem framast sé unnt ljáð merking sem rúmast innan þeirra og næst komist því að svara til sameiginlegra reglna sem gilda eigi á Evrópska efnahagssvæðinu, sbr. dóma Hæstaréttar 9. desember 2010 í máli nr. 79/2010 og 24. janúar 2013 í máli nr. 10/2013. Ákvæðið geti þó ekki leitt til þess að litið verði fram hjá skýrum orðum íslenskra laga, sbr. dóm Héraðsdóms Reykjavíkur 10. mars í máli nr. E-582/2021. Í íslenskri löggjöf sé skýrt kveðið á um að greiðslur endurhæfingarlífeyris teljist til félagslegrar aðstoðar.

Í Norðurlandasamningi um almannatryggingar, sbr. lög nr. 119/2023, sem Ísland og Svíþjóð séu aðilar að, sé ekki kveðið á um að trygginga- eða búsetutímabil í öðrum samningsríkum skuli lögð að jöfnu við trygginga- eða búsetutímabil hér á landi.

Þegar umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri hafi verið synjað með bréfi, dags. 24. ágúst 2023, hafi kærandi einungis átt lögheimili á Íslandi samfellt í 5 mánuði og 15 daga. Kærandi hafi því ekki uppfyllt skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um að hafa átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur endurhæfingarlífeyris geti hafist.

Tryggingstofnun bendi kæranda á að hún geti fengið greiddan endurhæfingarlífeyri frá 1. apríl 2024, að uppfylltum öðrum skilyrðum.

Niðurstaðan sé sú að samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð sé skilyrði fyrir greiðslum endurhæfingarlífeyris að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt síðustu 12 mánuði áður en greiðslur geti hafist. Það eigi ekki við í tilviki kæranda. Þá sé ekki álitið að EES-reglur gildi um greiðslu endurhæfingarlífeyris samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð eða að Norðurlandasamningur um almannatryggingar veiti kæranda ríkari rétt að þessu leyti. Því hafi kæranda verið synjað um greiðslu endurhæfingarlífeyris.

Tryggingastofnun telji ljóst að ákvörðun stofnunarinnar um synjun endurhæfingarlífeyris til kæranda hafi að fullu og öllu verið í samræmi við lög, reglur og góða stjórnsýsluhætti.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 24. ágúst 2023, um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri.

Kveðið er á um endurhæfingarlífeyri í 7. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð en þar segir í 3. málsl. 1. gr., eins og ákvæðinu var breytt með 16. gr. laga nr. 18/2023, að skilyrði fyrir greiðslum sé að umsækjandi hafi átt lögheimili hér á landi samfellt 12 síðustu mánuði og taki þátt í endurhæfingu með starfshæfni að markmiði sem teljist fullnægjandi að mati framkvæmdaraðila og eigi hvorki rétt til launa í veikindaleyfi né greiðslna frá sjúkrasjóðum eða teljist tryggður samkvæmt lögum um atvinnuleysistryggingar.

Fyrir liggur að kærandi var búsett í Svíþjóð frá árinu X til X 2023. Þann 3. júlí 2023 sótti hún í kjölfar veikinda um endurhæfingarlífeyri. Tryggingastofnun ríkisins synjaði umsókn kæranda um endurhæfingarlífeyri á þeirri forsendu að skilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð um 12 mánaða búsetu hér á landi væri ekki væri uppfyllt.

Kærandi byggir á því að sú ákvörðun Tryggingastofnunar að taka ekki tillit til búsetu hennar í Svíþjóð við mat á því hvort kærandi uppfylli búsetuskilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð feli í sér brot á 28. og 29. gr. EES-samningsins þar sem um sé að ræða hindrun á frjálsri för fólks.

Tryggingastofnun byggir aftur á móti á því að í íslenskri löggjöf sé skýrt kveðið á um að greiðslur endurhæfingarlífeyris teljist til félagslegrar aðstoðar og að ákvæði 3. gr. laga um Evrópska efnahagssvæðið geti ekki leitt til þess að litið verði fram hjá skýrum orðum íslenskra laga. Óumdeilt er í málinu að kærandi uppfyllti ekki fyrrnefnt 12 mánaða búsetuskilyrði 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð. Eftir stendur því að taka afstöðu til þess hvort að skýra verði fyrrnefnt búsetuskilyrði með hliðsjón af skuldbindingum Íslands samkvæmt 29. gr. EES-samningsins, sbr. lög nr. 2/1993.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið skal meginmál EES-samningsins hafa lagagildi hér á landi. Í 3. gr. laganna segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi. Samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið er fylgiskjal með lögnunum. Ákvæði 29. gr. samningsins hljóðar svo:

„Til að veita launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum frelsi til flutninga skulu samningsaðilar á sviði almannatrygginga, í samræmi við VI. viðauka, einkum tryggja launþegum og sjálfstætt starfandi einstaklingum og þeim sem þeir framfæra að:

a. lögð verði saman öll tímabil sem taka ber til greina samkvæmt lögum hinna ýmsu landa til að öðlast og viðhalda bótarétti, svo og reikna fjárhæð bóta;

b. bætur séu greiddar fólki sem er búsett á yfirráðasvæðum samningsaðila.“

Reglugerð Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 883/2004 um samræmingu almannatryggingakerfa var innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 442/2012. Í 6. gr. Evrópureglugerðarinnar er kveðið á um söfnun tímabila, en ákvæðið hljóðar svo:

„Ef ekki er kveðið á um annað í þessari reglugerð skal þar til bær stofnun aðildarríkis, þar sem í löggjöf er kveðið á um:

— að það að öðlast rétt til bóta, halda bótarétti, lengd bótatímabils eða endurheimt bótaréttar,

— að gildissvið löggjafar,

eða

— að aðgangur að eða undanþága frá skyldutryggingu, frjálsum viðvarandi tryggingum eða frjálsum tryggingum,

sé bundið því skilyrði að tryggingatímabilum, starfstímabilum launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabilum sé lokið, taka tillit til, að því marki sem nauðsynlegt er, tryggingatímabila, starfstímabila launþega eða sjálfstætt starfandi einstaklings eða búsetutímabila, sem er lokið samkvæmt löggjöf annars aðildarríkis, eins og þeim hafi verið lokið samkvæmt þeirri löggjöf sem það sjálft beitir.“

Samkvæmt framangreindu ber aðildarríkjum að taka tillit til trygginga- eða búsetutímabila sem umsækjandi um greiðslur hefur lokið í öðrum aðildarríkjum þegar metið er hvort hann uppfylli skilyrði um trygginga- eða búsetutímabil í því aðildarríki sem sótt er um réttindi. Það á þó einungis við ef þær greiðslur sem um ræðir falla undir gildissvið reglugerðar EB nr. 883/2004. Í 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004 er talin upp löggjöf þeirra flokka almannatrygginga sem reglugerðin nær til. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 3. gr. gildir reglugerðin meðal annars um sjúkrabætur. Aftur á móti gildir reglugerðin ekki um félagslega aðstoð eða læknishjálp, sbr. 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.

Við túlkun fyrrnefndrar reglugerðar EB nr. 883/2004 hafa Evrópudómstólinn og EFTA-dómstólinn slegið því föstu að það ráðist af efnislegu inntaki bóta, einkum tilgangi þeirra og þeim skilmálum sem þær lúta, hvort að þær falli undir reglugerðina, en ekki hvort bæturnar séu skilgreindar sem almannatryggingar að landsrétti. Má hér vísa til forúrskurðar Evrópudómstólsins í máli nr. C-135/19, þar sem dómstólinn taldi endurhæfingarstyrk samkvæmt austurrískum almannatryggingalögum falla undir hugtakið sjúkrabætur samkvæmt reglugerð EB nr. 883/2004, og ráðgefandi álits EFTA-dómstólsins í máli nr. 8/2020, þar sem svonefndir „arbejdsavklaringspengar“ sem greiddir væru tímabundið vegna sjúkdóma, slysa eða annarra veikinda samkvæmt norskum lögum teldust sjúkrabætur í skilningi reglugerðarinnar.

Úrskurðarnefnd velferðarmála komst að þeirri niðurstöðu í úrskurði í enduruppteknu máli nr. 115/2020 hinn 19. maí 2021 að endurhæfingarlífeyrir samkvæmt lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð félli undir hugtakið sjúkrabætur í skilningi a-liðar 1. mgr. 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004. Byggði framangreind niðurstaða, með hliðsjón af fyrrnefndum úrlausnum Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins, á því að endurhæfingarlífeyrir félli undir það grundvallareinkenni sjúkrabóta samkvæmt fyrrnefndri reglugerð að vera greiddur vegna tímabundinnar fjarveru af vinnumarkaði sökum heilsubrests. Í dómaframkvæmd hér á landi hefði verið staðfest að við túlkun innlendra laga á sviði almannatrygginga gæti þurft að líta til skýringa hugtaka að Evrópurétti vegna ákvæða EES-samningsins. Með hliðsjón af því taldi úrskurðarnefndin endurhæfingarlífeyri vera sjúkrabætur í skilningi reglugerðarinnar.

Við fyrrnefndum úrskurði í máli nr. 115/2020 var brugðist með breytingum á 3. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð, sbr. 16. gr. laga nr. 18/2023, þar sem miðað skyldi við skilyrði um 12 mánaða búsetu á Íslandi fyrir endurhæfingarlífeyri í stað þriggja ára búsetu hér á landi, sbr. þágildandi a-lið 18. gr. laga um almannatryggingar. Í athugasemdum í frumvarpi að lögunum sagði m.a. um fyrrnefnda breytingu:

„Enn fremur er talið nauðsynlegt að bregðast við nýlegum úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 115/2020 og því sem fram kemur í forsendum hans með því að áfram verði kveðið á um greiðslu endurhæfingarlífeyris í lögum um félagslega aðstoð. Þar með verði staðfestur sá vilji löggjafans að ákvæði gagnkvæmra milliríkjasamninga sem gerðir hafa verið með stoð í 68. gr. laga um almannatryggingar gildi ekki um endurhæfingarlífeyri samkvæmt lögum um félagslega aðstoð. Stefnt er að því að ákvæði laga um félagslega aðstoð um endurhæfingarlífeyri verði endurskoðuð í væntanlegu frumvarpi ráðherra á vorþingi 2023 og að þá verði tekið til ítarlegrar skoðunar hvort styrkja skuli stoðir endurhæfingar og greiðslna sem henni tengjast frekar með því að fella greiðsluflokkinn undir almannatryggingar.“

Samkvæmt 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð skal beita IV. kafla A, V. og VI. kafla laga um almannatryggingar við framkvæmd laga um félagslega aðstoð. Ákvæði 59. gr. laga um almannatryggingar, sem er í VI. kafla laganna, hljóðar svo:

„Ríkisstjórninni er heimilt að semja við erlend ríki um gagnkvæm réttindi og skyldur samkvæmt lögum þessum og ráðherra að semja við erlendar tryggingastofnanir í samningsríkjum um nánari framkvæmd slíkra samninga. Í þeim má m.a. veita undanþágur frá ákvæðum laganna og heimila takmarkanir á beitingu þeirra.

Í samningum skv. 1. mgr. má m.a. kveða á um að búsetu-, atvinnu- eða tryggingatímabil í öðru samningsríki skuli talin jafngilda búsetutíma á Íslandi. Enn fremur er heimilt að kveða þar á um rétt til greiðslu bóta við búsetu í öðru samningsríki, jafnræði við málsmeðferð, skörun greiðslna og hvaða löggjöf skuli beita. Í samningum skv. 1. mgr. er enn fremur heimilt að semja um fyrirframgreiðslu meðlags milli samningsríkja, sbr. 42. gr., eins og um bætur almannatrygginga væri að ræða. 

Við framkvæmd laga þessara skal tekið tillit til milliríkjasamninga á sviði almannatrygginga og félagsmála sem Ísland er aðili að.“

Af lögskýringargögnum í framhaldi af inngöngu Íslands í EES, árið 1993, sbr. lög nr. 118/1993, verður ráðið að löggjafinn hafi í upphafi talið endurhæfingalífeyri til félagslegrar aðstoðar og þannig ekki falla undir gildissvið reglna um samhæfingu almannatryggingakerfa á sviði EES-réttar. Ekki voru í þessum lögskýringargögnum eða síðari, þ.m.t. vegna setningar laga nr. 99/2007, tilgreind sjónarmið eða röksemdir til grundvallar þeirri ályktun að endurhæfingarlífeyrir væri undanskilinn gildissviði EES-samningsins. Af þessum lögskýringargögnum verður því ekki önnur ályktun dregin en að þessi skipan hafi í upphafi grundvallast á þeirri meginforsendu Alþingis að hún væri til samræmis við reglur EES-réttar og skyldur Íslands samkvæmt EES-samningnum. Hafði þetta sjónarmið verulegt vægi við túlkun búsetuskilyrðis þáverandi ákvæðis 7. gr. laga um félagslega aðstoð í enduruppteknu kærumáli nr. 115/2020.

Fyrir liggur nú að með athugasemdum í frumvarpi sem varð að lögum nr. 18/2023 hefur Alþingi brugðist sérstaklega við fyrrnefndum úrskurði nefndarinnar með því að árétta að endurhæfingarlífeyrir skuli áfram teljast félagsleg aðstoð að landsrétti og staðfest þann vilja að ákvæði gagnkvæmra milliríkjasamninga sem gerðir hafa verið með stoð í 68. gr. laga um almannatryggingar gildi ekki um félagslega aðstoð. Af þessum athugasemdum verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi með því tekið skýra afstöðu um að félagsleg aðstoð falli ekki undir gildissvið 29. gr. EES-samningsins og reglugerðar EB nr. 883/2004.

Ekki verður hins vegar af þessum lögskýringargögnum ráðið að löggjafinn hafi lagt mat á það hvort og þá hvernig þessi tilhögun að landsrétti væri til samræmis við þær úrlausnir Evrópu- og EFTA-dómstólsins sem raktar eru að framan. Eftir stendur að óbreytt er að lögum það grundvallarskilyrði fyrir rétti til endurhæfingarlífeyris að umsækjandi sé tímabundið fjarverandi af vinnumarkaði sökum heilsubrests. Þetta skilyrði er jafnframt megineinkenni sjúkrabóta í skilningi a-liðar 3. gr. reglugerðar EB nr. 883/2004. Að öllu þessu athuguðu telur úrskurðarnefnd velferðarmála að löggjafinn hafi hvorki fært fram neinar þær röksemdir eða sjónarmið sem hnekkja fyrri niðurstöðu nefndarinnar um að endurhæfingarlífeyrir teljist sjúkrabætur í skilningi a-liðar reglugerðar EB nr. 883/2004 sem falli undir 29. gr. EES-samningsins.

Við fyrrnefnda afstöðu löggjafans, þar sem brugðist var við niðurstöðu úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 115/2020, er úrskurðarnefndin hins vegar bundin og getur ekki virt að vettugi skýr og afdráttarlaus fyrirmæli laga þótt þau kunni að vera í ósamræmi við skuldbindingar Íslands samkvæmt EES-samningnum, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 24/2023 frá 28. febrúar 2024. Úrskurðarnefnd velferðarmála verður því að skýra 12 mánaða búsetuskilyrði á Íslandi 3. málsl. 1. mgr. 7. gr. laga um félagslega aðstoð samkvæmt orðanna hljóðan.

Það er því mat úrskurðarnefndar að skilyrði fyrir greiðslu endurhæfingarlífeyris samkvæmt 7. gr. laga um félagslega aðstoð sé að umsækjandi hafi verið búsettur á Íslandi samfellt síðustu 12 mánuði til þess að viðkomandi geti átt rétt á greiðslu endurhæfingarlífeyris. Af ákvæðum laganna sem og athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 18/2023 verður ráðið að Tryggingastofnun sé ekki heimilt að líta til búsetu kæranda í Svíþjóð við mat á því hvort búsetuskilyrðið sé uppfyllt. Að síðustu hafa ekki verið gerðir milliríkjasamningar samkvæmt heimild í 2. málsl. 13. gr. laga um félagslega aðstoð um að líta megi til búsetu í öðru landi við mat á því hvort að fyrrnefnt skilyrði sé uppfyllt. Þá felur Norðurlandasamningurinn um almannatryggingar ekki slíkt í sér, sbr. lög nr. 119/2013.

Af öllu framangreindu leiðir að óhjákvæmilegt er að staðfesta ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 24. ágúst 2023 um að synja kæranda um endurhæfingarlífeyri.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja umsókn A, um endurhæfingarlífeyri, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir