Mál nr. 64/2014

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála þann 9. apríl 2014 var tekið fyrir mál nr. 64/2013:

Kæra A

á ákvörðun

Garðabæjar

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

B, hefur f.h. A, hér eftir nefnd kærandi, með kæru, dags. 22. nóvember 2013, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála synjun Garðabæjar, dags. 18. apríl 2013, á umsókn hennar um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013.

I. Málavextir og málsmeðferð

Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir janúar, febrúar, mars og apríl 2013 hjá Garðabæ með umsókn, dags. 16. apríl 2014. Kærandi sótti enn fremur um fjárhagsaðstoð fyrir maí og júní 2013 með ódagsettri umsókn. Umsókn kæranda var tekin fyrir á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs Garðabæjar þann 18. apríl 2013 og eftirfarandi bókun gerð:

„Maki er á námslánum hjá LÍN .[sic] Þar eð fjárhagur er sameiginlegur ,[sic] á A ekki rétt á fjárhagsaðstoð. Erindinu synjað[.]“

Niðurstaða afgreiðslufundar var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 24. apríl 2013. Kærandi áfrýjaði synjuninni til fjölskylduráðs Garðabæjar með bréfi, dags. 18. júní 2013. Fjölskylduráð tók málið fyrir á fundi sínum þann 22. ágúst 2013 og samþykkti svohljóðandi bókun:

„Hinn 16. apríl 2013 sækir umsækjandi um fjárhagsaðstoð á fjölskyldusviði vegna jan., febr., mars og apríl 2013. Erindi umsækjanda er tekið fyrir á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs 18. apríl 2013 og er beiðninni synjað. Í 32. gr. í reglum Garðabæjar um fjárhagsaðstoð kemur fram að umsækjandi getur skotið synjun fjölskyldusviðs til fjölskylduráðs Garðabæjar og skal það gert skriflega innan 4 vikna frá því að umsækjanda berst vitneskja um synjun og skal umsækjanda kynntur þessi réttur sinn skriflega. Um þetta er umsækjandi upplýstur í synjunarbréfi fjölskyldusviðs dags. 24. apríl 2013.

Með bréfi dags. 18. júní 2013 skýtur A afgreiðslu fjölskyldusviðs til fjölskylduráðs. Þar sem kærufrestur var útrunninn þegar umsækjandi sendi inn málskotsbeiðni sína er málinu vísað frá.“

Niðurstaða fjölskylduráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 23. ágúst 2013. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 22. nóvember 2013. Með bréfi, dags. 26. nóvember 2013, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir öllum gögnum málsins, þar á meðal umsókn kæranda, ákvörðun sveitarfélagsins og gögnum um fjárhag kæranda. Enn fremur var óskað eftir greinargerð Garðabæjar þar sem fram kæmi meðal annars rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Garðabæjar barst með bréfi, dags. 16. desember 2013. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 19. desember 2013, var bréf Garðabæjar sent kæranda til kynningar. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 28. janúar 2014, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst.

II. Málsástæður kæranda

Kærandi fer fram á að fá fjárhagsaðstoð aftur í tímann fyrir þá mánuði sem hún sótti um, þ.e. janúar, febrúar, mars, apríl og maí 2013, svo hún geti endurgreitt bankanum þar sem hún hafi neyðst til að taka yfirdrátt til að geta framfleytt sér, manni sínum og barni. Kærandi kveðst ekki geta fengið námslán hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna (LÍN), hún hafi ekki átt rétt á námslánum þar sem hún hafi verið óvinnufær á þessu tímabili. Þar sem hún hafi ekki átt rétt á framfærslu annars staðar telur kærandi ljóst að hún hafi átt rétt á aðstoð frá sveitarfélaginu. Kærandi bendir á að vegna veikinda sinna í kjölfar andlegs áfalls í febrúar 2012 hafi hún ekki getað klárað fyrirhugaðar einingar í námi við Háskóla Íslands. Þar af leiðandi hafi hún ekki fengið greidda framfærslu frá LÍN en hún hafi ekki getað fengið undanþágu vegna veikinda. Maki kæranda hafi fengið skerðingu á láni frá LÍN þar sem hann hafi verið með tekjur yfir 1.000.000 króna á árinu á undan. Hann hafi því einungis fengið um 100.000 krónur í framfærslu á mánuði á önninni. Það sé nokkuð ljóst að þriggja manna fjölskylda geti ekki borgað leigu og lifað á 100.000 krónum á mánuði. Til þess að geta framfleytt fjölskyldunni hafi þau neyðst til að taka yfirdrátt sem þau hafi svo breytt í skuldabréf sem sé orðið 900.000 krónur. Þau hafi ekki fengið neina aðstoð nema eina greiðslu frá Garðabæ í júní 2013. Fjölskyldan hafi neyðst til að yfirgefa íbúð sem þau hafi verið að leigja og hafi búið hjá tengdaforeldrum kæranda frá apríl til ágúst 2013. Maka kæranda hafi gefist tækifæri á að taka hluta náms síns í skiptinámi og búi þau nú erlendis hjá fjölskyldu kæranda frá ágúst 2013 til maí 2014. Í fundargerð fjölskylduráðs Garðabæjar, dags. 22. ágúst 2013, komi fram að þau séu flutt til C. Kærandi bendir á að það sé ekki rétt. Maður hennar sé í skiptinámi við Háskóla Íslands og taki tvær annir í D. Kærandi telur kerfið vera að refsa sér fyrir að vera gift kona með því að neita að aðstoða hana á erfiðum tímum. Á þeim mánuðum sem hún hafi sótt um fjárhagsaðstoð hafi þau ekki verið gengin í hjónaband heldur hafi verið skráð í sambúð.

III. Sjónarmið Garðabæjar

Í greinargerð Garðabæjar kemur fram að umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013 hafi verið synjað á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs Garðabæjar, dags. 18. apríl 2013. Kæranda hafi verið kynnt niðurstaðan með bréfi, dags. 24. apríl 2013, og þar hafi verið leiðbeint um að frestur til að skjóta afgreiðslu málsins til fjölskylduráðs Garðabæjar væri fjórar vikur. Með bréfi, dags. 18. júní 2013, eða sjö vikum síðar hafi kærandi óskað endurskoðunar fjölskylduráðs. Á fundi fjölskylduráðs þann 22. ágúst 2013 hafi málinu verið vísað frá þar sem kærufrestur hafi verið liðinn. Málið hafi því ekki hlotið efnislega meðferð.

IV. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Fyrir nefndinni liggja reglur um fjárhagsaðstoð í Garðabæ frá 1. janúar 2007, með síðari breytingum.

Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013 hjá Garðabæ. Umsókn hennar var synjað á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs þann 18. apríl 2013 og var henni tilkynnt um niðurstöðuna með bréfi, dags. 24. apríl 2013. Kærandi áfrýjaði synjuninni til fjölskylduráðs með bréfi, dags. 18. júní 2013 en þar sem áfrýjunin taldist of seint fram komin var málinu vísað frá.

Úrskurðarnefndin tekur fram að sveitarstjórn fer með stjórn sveitarfélagsins og starfsemi sveitarfélags fer fram á einu stjórnsýslustigi leiði annað ekki með beinum hætti af lögum, sbr. 1. mgr. 8. gr. sveitarstjórnarlaga, nr. 138/2011. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, skal sveitarstjórn kjósa félagsmálanefnd eða félagsmálaráð sem fer með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í umboði sveitarstjórnar. Í því skyni að stuðla að hagræðingu, skilvirkni og hraðari málsmeðferð getur sveitarstjórn ákveðið í samþykkt um stjórn sveitarfélagsins að fela einstökum starfsmönnum sveitarfélags fullnaðarafgreiðslu mála sem ekki varða verulega fjárhag sveitarfélagsins nema lög eða eðli máls mæli sérstaklega gegn því, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 42. gr. laganna. Þegar sveitarstjórn nýtir framangreinda heimild skal jafnframt kveða á um það í samþykkt sveitarfélagsins hvernig skuli fara með endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu samkvæmt ákvæðinu, sbr. 4. mgr. 42. gr. laganna. Bæjarstjórn Garðabæjar hefur framselt starfsmönnum fjölskyldu- og heilbrigðissviðs vald til að taka ákvarðanir samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð í Garðabæ í umboði fjölskylduráðs, sbr. 1. mgr. 34. gr. reglnanna. Fjölskylduráð tekur þó ákvarðanir um umsóknir umfram staðfestar hámarksfjárhæðir ef um er að ræða undantekningar frá reglunum, sbr. 2. mgr. 34. gr. reglnanna. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ekki verði litið öðruvísi á en að um sé að ræða framsal fullnaðarákvörðunarvalds á grundvelli 1. málsl. 2. mgr. 42. gr. sveitarstjórnarlaga. Um endurupptöku mála sem hljóta afgreiðslu starfsmanna fjölskyldu- og heilbrigðissviðs er fjallað í 32. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ en þar kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. að synjun starfsmanns um fjárhagsaðstoð megi skjóta til fjölskylduráðs Garðabæjar og skuli það gert skriflega innan fjögurra vikna frá því að umsækjanda berst vitneskja um synjun. Úrskurðarnefndin bendir á að ekki er um að ræða eiginlegt málskot innan stjórnsýslu sveitarfélagsins heldur er um að ræða rétt aðila máls til endurupptöku ákvörðunar, sbr. 24. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, eða á grundvelli ólögfestra reglna um endurupptöku. Tekið skal fram að endurupptaka máls skv. 24. gr. stjórnsýslulaga er ekki nauðsynlegur undanfari að stjórnsýslukæru. Þegar aðili sættir sig ekki við ákvörðun getur hann valið á milli þess að leita eftir endurupptöku málsins eða kæra ákvörðunina. Líkt og að framan greinir var umsókn kæranda synjað á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs og hlaut málið ekki endurskoðun félagsmálaráðs Garðabæjar. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að í ljósi framangreinds sé það ekki nauðsynlegur undanfari kæru til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála að mál kæranda hafi hlotið endurskoðun innan sveitarfélagsins með efnislegri endurskoðun félagsmálaráðs Garðabæjar. Kæru á ákvörðun afgreiðslufundar fjölskyldusviðs Garðabæjar, dags. 18. apríl 2013, um að synja umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013 verður því ekki vísað frá á grundvelli þess að málið hafi ekki hlotið endurskoðun félagsmálaráðs Garðabæjar.

Í málinu liggur þannig fyrir að endanleg ákvörðun sveitarfélagsins um synjun umsóknar kæranda um fjárhagsaðstoð var tekin á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs þann 18. apríl 2013 en kærandi lagði fram kæru til úrskurðarnefndarinnar með bréfi, dags. 22. nóvember 2013. Verður þannig að leggja mat á hvort kæran hafi borist innan kærufrests. Samkvæmt 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga getur málsaðili skotið ákvörðun félagsmálanefndar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála innan þriggja mánaða frá því viðkomandi barst vitneskja um ákvörðun. Í 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar aðili óskar eftir endurupptöku máls innan kærufrests rofni kærufresturinn. Segir þar einnig að hafni stjórnvald að taka mál til meðferðar á ný heldur kærufrestur áfram að líða að nýju frá þeim tíma þegar sú ákvörðun er tilkynnt aðila. Niðurstaða afgreiðslufundar var birt kæranda með bréfi, dags. 24. apríl 2013. Kærandi áfrýjaði niðurstöðu afgreiðslufundar til fjölskylduráðs Garðabæjar með bréfi, dags. 18. júní 2013, en í samræmi við framangreint var þar um að ræða beiðni kæranda um endurupptöku innan sveitarfélagsins. Hinn þriggja mánaða kærufrestur 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga rofnaði við beiðni kæranda um endurupptöku, dags. 18. júní 2013. Fjölskylduráð hafnaði að taka mál kæranda til meðferðar á ný og var sú ákvörðun birt kæranda með bréfi, dags. 23. ágúst 2013. Kærufresturinn hélt því áfram að líða frá þeim tíma. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að lokadagur þriggja mánaða kærufrests skv. 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, að virtum ákvæðum 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, hafi verið þann 28. október 2013. Kæran barst úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 22. nóvember 2013, og því að liðnum kærufresti.

Með 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga var lögfest sú meginregla að hafi kæra borist að liðnum kærufresti beri að vísa henni frá. Þó er að finna tvær undantekningar frá því í 1. og 2. tölul. ákvæðisins er hljóða svo:

Hafi kæra borist að liðnum kærufresti skal vísa henni frá, nema:

1. afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr, eða

2. veigamiklar ástæður mæla með því að kæran verði tekin til meðferðar.

Ýmis mistök stjórnvalda við meðferð máls geta réttlætt að kæra verði tekin til meðferðar á grundvelli ákvæðisins. Sem dæmi um slík mistök má nefna þegar lægra stjórnvald hefur látið hjá líða að veita leiðbeiningar um kæruheimild skv. 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga eða veittar upplýsingar eru ófullnægjandi eða rangar. Í 2. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skuli veita leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert skuli beina kæru. Í bréfi Garðabæjar til kæranda, dags. 23. ágúst 2013, þar sem ákvörðun fjölskylduráðs Garðabæjar um synjun á beiðni kæranda um endurupptöku málsins var birt, var kæranda leiðbeint um hinn þriggja mánaða kærufrest 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að í ljósi synjunar fjölskylduráðs á beiðni kæranda um endurupptöku, hafi verið rétt að veita leiðbeiningar um kærufrest til að fá endurskoðun úrskurðarnefndarinnar á efnislegri niðurstöðu sveitarfélagsins í málinu, þ.e. ákvörðun afgreiðslufundar fjölskyldusviðs Garðabæjar, dags. 18. apríl 2013, um að synja umsókn kæranda um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013, sbr. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að leiðbeiningar sveitarfélagsins hafi verið ófullnægjandi og því afsakanlegt að kæran hafi ekki borist innan kærufrests skv. 1. mgr. 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, sbr. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Kæran verður því tekin til efnislegrar meðferðar.

Kærandi sótti um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013 hjá Garðabæ. Umsókn hennar var synjað á þeim grundvelli að maki hennar hafi þegið námslán hjá Lánasjóði íslenskra námsmanna (LÍN) og þar sem fjárhagur þeirra hafi verið sameiginlegur hafi kærandi ekki átt rétt á fjárhagsaðstoð. Samkvæmt 19. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ njóta einstaklingar, sem stunda nám sem er lánshæft hjá LÍN, ekki réttar til fjárhagsaðstoðar. Úrskurðarnefndin telur að hér hátti svo til að ákvæði 19. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ leiði í reynd til þess að ekki fari fram eiginlegt mat á aðstæðum kæranda og því hvort hún geti séð fyrir sér og sínum eða ekki. Þar sem löggjafinn hefur eftirlátið stjórnvöldum mat til þess að geta tekið ákvörðun sem best hentar hag hvers aðila, með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema matið með því að setja til dæmis verklagsreglu sem tekur til allra mála, sambærilegra sem ósambærilegra. Þrátt fyrir að stjórnvald hafi ákveðið að byggja mat sitt á nánar tilgreindum sjónarmiðum sem teljast málefnaleg verður mat stjórnvalds á þessum sjónarmiðum einnig að vera forsvaranlegt.

Í 1. mgr. 12. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Þá segir í 1. mgr. 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ að sveitarfélagið veiti fjárhagsaðstoð til framfærslu einstaklinga og fjölskyldna sem ekki geta séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. IV. og VI. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991 með síðari breytingum, sem og reglur um fjárhagsaðstoð í Garðabæ. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau vilja veita. Þrátt fyrir það verða reglur um mat þess að vera málefnalegar.

Við mat á því hvort kærandi geti séð sér og sínum farborða án aðstoðar, sbr. 1. mgr. 1. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ, telur úrskurðarnefndin að líta verði til þess hvort kæranda standi önnur úrræði til boða. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að synjun á beiðni kæranda á þeim grundvelli einum að maki hennar hafi stundað lánshæft nám hjá LÍN, sbr. 19. gr. reglna um fjárhagsaðstoð í Garðabæ, sé ekki í samræmi við fyrrgreindar grundvallarreglur um rétt til félagslegrar aðstoðar. Í málinu liggja ekki fyrir gögn sem sýna fram á hvort kæranda og maka hennar hafi staðið önnur úrræði til boða en fjárhagsaðstoð frá Garðabæ til dæmis viðbótarlán frá LÍN vegna sérstakra aðstæðna. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að Garðabæ hafi borið að afla gagna þar að lútandi og leggja í framhaldinu mat á hvort kærandi hafi getað séð sér og sínum farborða án aðstoðar á tímabilinu janúar‒maí 2013. Í ljósi framangreinds er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að ekki liggi fyrir að aðstæður kæranda hafi verið rannsakaðar með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Hin kærða ákvörðun verður því felld úr gildi og lagt fyrir Garðabæ að taka mál kæranda til löglegrar meðferðar.

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Garðabæjar sem tekin var á afgreiðslufundi fjölskyldusviðs Garðabæjar, dags. 18. apríl 2013, um synjun á umsókn A um fjárhagsaðstoð fyrir janúar‒maí 2013 er felld úr gildi og lagt fyrir sveitarfélagið að taka málið til löglegrar meðferðar.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Sveinbjörg Birna Sveinbjörnsdóttir

Gunnar Eydal