Mál nr. 44/2023. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 19. febrúar 2024
í máli nr. 44/2023:
Fly Play hf.
gegn
Alþingi,
Ríkiskaupum og
Icelandair ehf.

Lykilorð
Óvirkni samnings. Kröfugerð. Úrræði kærunefndar. Áliti á skaðabótaskyldu hafnað.

Útdráttur
F kærði framkvæmd A á rammasamningi Ríkiskaupa við F og I um flugsæti í áætlunarflugi flugfélaga á Íslandsmarkaði. Byggði F kröfur í málinu á því að A hefði brotið gegn reglum um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins við kaup á farmiðum samkvæmt rammasamningnum og að ákvarðanir A um val á flugsætum byggðu á ómálefnalegum sjónarmiðum um söfnun vildarpunkta til persónulegra nota þingmanna. Kröfu F um að nefndin lýsti rammasamninginn óvirkan gagnvart I skv. 115. gr. laga nr. 120/2016, en legði ella stjórnvaldssektir á A og R eða stytti gildistíma samningsins gagnvart I, var hafnað þar sem F hefði enga grein gert fyrir því hvernig efnislegar forsendur gætu staðið til þess að þær kröfur yrðu teknar til greina. Í úrskurðinum kom fram að fyrrgreindar reglur gætu ekki talist hluti skilmála rammasamningsins og hugsanleg brot þingmanna eða starfsmanna A gegn þeim við kaup á flugsætum samkvæmt samningnum féllu því ekki undir valdsvið nefndarinnar. Þar sem ekki hafði verið sýnt fram á að við einstök innkaup A á flugsætum hefði verið brotið gegn ákvæðum rammasamningsins var kröfu F um álit á bótaskyldu einnig hafnað. Jafnframt var viðurkenningarkröfu F hafnað.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 6. nóvember 2023 kærir Fly Play hf. „ólögmæta og ómálefnalega framkvæmd Alþingis“ á rammasamningi Ríkiskaupa RK 14.28 við kæranda og Icelandair um flugsæti í áætlunarflugi flugfélaga á Íslandsmarkaði. Kærandi krefst þess aðallega að kærunefnd útboðsmála lýsi rammasamninginn óvirkan gagnvart Icelandair, til vara að nefndin leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila Alþingi og Ríkiskaup (hér eftir varnaraðilar) en að því frágengnu að gildistími samningsins verði styttur verulega gagnvart Icelandair. Þá krefst kærandi þess að „viðurkennt verði að framkvæmd Alþingis á samningnum [hafi] brotið gegn RUFKR og þ.a.l. samningnum sjálfum og að óheimilt sé að veita svokallaða vildarpunkta eða aðra fjárhagslega umbun til opinberra starfsmanna, þ.m.t. alþingsmanna, í skiptum fyrir kaup hins opinbera á þjónustu“. Loks krefst kærandi álits á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart sér og málskostnaðar.

Í greinargerð varnaraðila Ríkiskaupa 16. nóvember 2023 er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði vísað frá í heild eða að hluta en til vara hafnað.

Í greinargerð varnaraðila Alþingis 28. nóvember 2023 er þess krafist að öllum kröfum kæranda verði vísað frá en til vara hafnað. Þá verði kæranda gert að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð.

Athugasemdir Icelandair ehf. við kæruna bárust 20. nóvember 2023.

Kærandi skilaði andsvörum 14. desember 2023.

Kærunefnd útboðsmála beindi fyrirspurn til Ríkiskaupa 15. janúar 2023 vegna rammasamningsins. Umbeðnar upplýsingar bárust degi síðar.

I

Í febrúar 2023 auglýsti varnaraðili Ríkiskaup rammasamningsútboð um flugsæti nr. RK 14.28, fyrir hönd áskrifenda að rammasamningum stofnunarinnar. Óskað var eftir tilboðum um föst afsláttarkjör á flugsætum í áætlunarflugi á íslandsmarkaði, innanlands eða erlendis á þeim flugleiðum/-leggjum sem aðilar væru með í boði hverju sinni. Þann 14. mars 2023 var tilboðum frá bæði Icelandair ehf. og Fly Play hf. tekið og komst þar með á bindandi samningur. Gildistími samningsins var eitt ár með heimild til framlengingar þrisvar sinnum, til eins árs í senn.

Í grein 1.1. í rammasamningnum kemur fram að opinberir starfsmenn þurfi sjálfir að meta hvaða flugferð henti þeirra ferðalagi best á hverjum tíma. Kostnaður við flug opinberra aðila sé aðeins einn hluti af raunverulegum ferðakostnaði fyrir íslenska ríkið og þar með sé lægsta verð flugs ekki alltaf það hagstæðasta fyrir viðkomandi kaupanda. Hver ferð sé einstök og bókuð í samræmi við þarfir hvers einstaklings og vinnuveitanda viðkomandi. Í dæmaskyni er tiltekið að slíkar þarfir geti falið í sér brottfarar- og komutíma hvers og eins flugleggs, áfangastað, heildartíma ferða, heildartíma frá heimaskrifstofu, ferðaáætlun, beint flug eða tengiflug, heildarkostnað við þjónustu og dagpeninga frá vinnuveitanda til þess er ferðast. Um kaup innan samnings segir jafnframt í grein 1.11.2 að keypt ferð skuli ávallt endurspegla þarfir þess starfsmanns sem fer í hana. Henti tvær ferðir fyrir ferðalag starfsmanns skuli ávallt velja þá ódýrari við þann aðila sem gerður verður samningur við eða innan rammasamnings um þjónustu ferðaskrifstofa sem fyrirhugað sé að gera. Allt eftir þörfum kaupenda hverju sinni.

Fyrir liggur að áskrifendur af rammasamningum Ríkiskaupa eru yfir 600 ríkisstofnanir og aðrir opinberir aðilar, þ.m.t. Alþingi sem kæru í máli þessu er beint að. Kærandi hefur lagt fram ýmsar fréttir af vefmiðlum frá síðustu árum þar sem vildarpunktar Icelandair eru til umfjöllunar í tengslum við kaup opinberra aðila á flugferðum. Þar á meðal hefur verið lögð fram frétt af visir.is frá 24. mars 2023, með heitinu „Þingmenn fá punkta á sitt kort fyrir flugferðir greiddar af ríkinu“, þar sem fjallað er um vildarpunkta Icelandair og er haft eftir forstjóra kæranda að slíkir flugpunktar séu „svakalegur hvati sem stýri viðskiptum þingmanna“. Í fréttinni kemur fram að samkvæmt gögnum frá skrifstofu Alþingis hafi verið bókaðir 106 flugmiðar fyrir þingmenn á tímabilinu 1. nóvember 2022 til 28. febrúar 2023. Þar af hafi 65 flugmiðar verið keyptir hjá Icelandair eða 61,3% og fjórir hjá kæranda eða 3,8%. Þá hefur verið lögð fram frétt af vefsíðu Morgunblaðsins frá 16. október 2023, með heitinu „Viðskipti við Play undir milljón“, þar sem fram kemur að árið 2022 hafi Alþingi keypt flugmiða af Icelandair fyrir 20,9 m.kr. en fyrir 500.000 kr. af kæranda. Frá janúar til september 2023 hafi Alþingi keypt flugmiða af Icelandair fyrir tæpar sjö milljónir króna og af Vita fyrir um fjórar milljónir. Kaup Alþingis á flugmiðum af kæranda hafi á sama tíma einungis numið tæpum 300.000 kr. Í frétt sama miðils degi síðar, með heitinu „Skilur ekki hvernig þetta fær að viðgangast“, er haft eftir forstjóra kæranda að þingmenn velji Icelandair fram yfir kæranda vegna þeirra vildarpunkta sem að fylgi, sem þingmenn gætu notað til einkanota. Í frétt á vefsíðu Morgunblaðsins frá 22. október 2023, með heitinu „Vill endurgreiða vildarpunkta“, er loks haft eftir nafngreindum þingmanni að hún hafi óskað eftir að endurgreiða vildarpunkta vegna flugferða sinna með Icelandair á vegum Alþingis og að Alþingi ynni að því að koma upp ferli fyrir þá þingmenn sem það vildu gera. Í fréttinni kom fram, líkt og í frétt sama miðils frá 16. október 2023, að árið 2022 hafi Alþingi keypt flugmiða af Icelandair fyrir 20,9 m.kr. en fyrir 500.000 kr. af kæranda.

Um greiðslu ferðarkostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins gilda reglur settar af fjármála- og efnahagsráðuneytinu frá 1. október 2020. Til reglnanna er ekki vísað í hinum kærða rammasamningi en Ríkiskaup hafa upplýst um að á síðu um rammasamninginn á vef Ríkiskaupa sé tengill á þær til upplýsinga fyrir kaupendur.

II

Kærandi byggir málatilbúnað sinn á því að Alþingi hafi brotið gegn reglum um greiðslur ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins frá árinu 2020 (RUFKR). Nánar tiltekið 2. og 3. málslið 9. gr. reglnanna þar sem segi að „Fríðindi og hvers kyns vildarkjör sem aflað er við greiðslu á farmiða skulu eingöngu koma þeim ríkisaðila sem greiðir farmiðann til góða. Greiði aðrir en ríkisaðili hluta kostnaðar við ferðalög skal sá kostnaður dreginn frá greiddum dagpeningum samkvæmt þessum reglum.“ Þrátt fyrir framangreindar reglur renni vildarpunktar Icelandair beint til þeirra opinberu starfsmanna sem noti þjónustu frá Icelandair í stað þess að þeir renni til Alþingis sem kaupanda flugferðar. Kærandi byggir á því að reglurnar séu órjúfanlegur hluti af rammasamningnum og því feli framkvæmd Alþingis sem fari í bága við reglurnar einnig í sér alvarlegt brot á samningnum.

Kærandi byggir jafnframt á því að viðskipti Alþingis við fyrrgreinda félagið sé margfalt umfangsmeiri en við kæranda án þess að málefnalegar ástæður liggi fyrir því. Háttsemi Alþingis sé því ólögmæt og Alþingi skaðabótaskylt gagnvart kæranda samkvæmt 119. gr. laga nr. 120/2016. Kærandi kveður leiða af grunnreglum stjórnsýsluréttar, meginreglum opinberra innkaupa, og meginreglu samningaréttar um trúnaðar- og tillitsskyldu í gagnkvæmu trúnaðarsambandi, að framkvæmd rammasamninga og ákvarðanir teknar á grundvelli þeirra skuli byggja á málefnalegum sjónarmiðum þar sem jafnræðis sé gætt. Þannig geti opinberir aðilar og einstaklingar sem ferðist á vegum hins opinbera ekki látið persónulegar óskir sínar, þ.m.t. persónulegan fjárhagslegan ágóða hafa áhrif á farmiðakaup ríkisins. Telur kærandi mega leiða að því líkur að Alþingi hafi byggt ákvarðanir sínar um að velja flugsæti með Icelandair fram yfir flugsæti hjá kæranda á ómálefnalegum sjónarmiðum þar sem litið hafi verið til söfnunar vildarpunkta til persónulegra nota fram yfir hagstæðara verð.

Kærandi bendir á að hann bjóði 39 áfangastaði í útlöndum og Icelandair 53 áfangastaði, þar af fjóra á Grænlandi og 16 í Bandaríkjunum. Félögin fljúgi til 25 sömu áfangastaða í Evrópu og Bandaríkjunum, auk níu sömu landa með ólíkum áfangastöðum, allt á svipuðum tímum. Félögin eigi því í samkeppni um 34 áfangastaði um allan heim. Þrátt fyrir sambærilega þjónustu velji opinberir starfsmenn, þ.m.t. þingmenn, í yfirgnæfandi fjölda tilvika Icelandair umfram kæranda, og áður Iceland Express og WOW Air, vegna vildarpunktasöfnunar opinberra starfsmanna.

Kærandi kveður opinbera umfjöllun síðastliðin ár og mánuði einungis hafa snúist um að þingmenn fá skattfrjálsa vildarpunkta í skiptum fyrir flugferðir með Icelandair sem greiddar séu af ríkinu. Kærandi telur yfirgnæfandi líkur á að starfsmenn annarra opinberra aðila sem séu áskrifendur að samningnum hafi einnig fengið samskonar vildarpunkta í skiptum fyrir flugferðir sem greiddar séu af ríkinu. Að mati kæranda skapi vildarpunktasöfnun mikinn freistnivanda hjá opinberu starfsfólki að kaupa flug hjá Icelandair og þá síður flug með kæranda sem bjóði ekki upp á sömu fríðindi.

Kærandi byggir á því að kæran sé komin fram innan kærufrests samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 enda séu ekki liðnir meira en 20 dagar síðan kærandi vissi um heildarumfang þeirra ólögmætu og ómálefnalegu ákvarðana Alþingis og þingmanna sem hafi brotið gegn réttindum og hagsmunum hans. Í því samhengi vísar kærandi til fréttar Morgunblaðsins frá 22. október 2023. Kveður kærandi að með fréttinni hafi verið ljóst að Alþingi hafi aldrei fylgt 2. og 3. málsl. 9. gr. reglna um greiðslur ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins og að þingmenn byggi ákvarðanir sínar um val á flugfélagi á grundvelli ómálefnalegra sjónarmiða um vildarpunktasöfnun með Icelandair. Þá hafi í fréttinni komið fram hvaða afleiðingar hinar ólögmætu og ómálefnalegu ákvarðanir þingmanna hafi haft í för með sér fyrir hagsmuni kæranda. Af þessum sökum verði ekki talið sanngjarnt að ætlast til þess að kærandi hafi fyrr leitað réttar síns.

III

Varnaraðili Ríkiskaup byggir á því að skilyrði 2. málsl. 1. mgr. 109. gr. laga nr. 120/2016 fyrir aðild þess að málinu séu ekki uppfyllt og því beri að vísa kröfum kæranda á hendur stofnuninni frá kærunefndinni en ella hafna þeim. Ríkiskaup benda á að í kærunni sé hvorki fundið að framkvæmd stofnunarinnar á rammasamningsútboðinu sjálfu né fjallað um aðkomu stofnunarinnar að hinum kærðu innkaupum. Þá hafi Ríkiskaup ekki veitt Alþingi ráðgjöf með innkaup sín og þau farið fram án nokkurrar aðkomu stofnunarinnar. Ríkiskaup byggja á því að stofnunin verði ekki sjálfkrafa aðili að kærumálum er beinast að einstaka innkaupum innan rammasamnings.

Ríkiskaup benda á að samkvæmt 103. gr. laga nr. 120/2016 sé það hlutverk kærunefndar útboðsmála að leysa með skjótum og óhlutdrægum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögunum og reglum settum samkvæmt þeim. Það falli því ekki undir valdsvið nefndarinnar að úrskurða um hvort reglur um greiðslur ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins hafi verið brotnar við tiltekin innkaup. Í þessu sambandi vísa Ríkiskaup til úrskurðar kærunefndar útboðsmála frá 23. september 2015 í máli nr. 7/2015 þar sem nefndin hafi ekki talið það falla undir lögsögu sína að leysa með sjálfstæðum hætti úr kærum vegna ætlaðra brota á öðrum lögum og hafi slíkum kröfum verið vísað frá. Jafnframt hafi kærunefnd útboðsmála í úrskurði frá 7. febrúar 2006 í máli nr. 30/2005 hafnað því að taka afstöðu til meintra brota á samkeppnislögum. Að auki falli krafan ekki að úrræðum nefndarinnar eins og þeim sé lýst í 111. gr. laga nr. 120/2016.

Hvað varðar kærufrest og kröfu kæranda um að rammasamningurinn verði lýstur óvirkur gagnvart Icelandair skv. 115. gr. laga nr. 120/2016 benda Ríkiskaup á að í athugasemdum með frumvarpi til laga nr. 58/2013, sem hafi innleitt ákvæði tilskipunar 220/66/EB um óvirkni og stjórnvaldssektir vegna brota á reglum um opinber innkaup í íslenskan rétt, komi fram að óvirkni sé úrræði sem fyrst og fremst sé ætlað að styðja við reglur um biðtíma svo og reglu um stöðvun innkaupaferlis í kjölfar kæru. Þá sé óvirkni einnig ætlað að skapa úrræði vegna samninga sem gerðir eru heimildarlaust án útboðsauglýsingar.

Ríkiskaup kveða frest til að gera kröfu um óvirkni rammasamningsins löngu liðinn. Rammasamningur hafi komist á með tilkynningu til bjóðenda 14. mars 2023. Í 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 komi skýrt fram að heimilt sé að bera upp kröfu um óvirkni undir nefndina innan 30 daga frá því að kærandi vissi eða mátti vita um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum. Samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 106. gr. laganna segir að krafa um óvirkni samnings verði þó ekki höfð uppi þegar sex mánuðir séu liðnir frá gerð hans. Þessi sérstaki frestur nái eingöngu til þess þegar kaupandi hafi vanrækt að tilkynna um innkaup í Stjórnartíðindum Evrópusambandsins (e. Tender Electronic Daily eða „TED“) og kærandi verði af þeim sökum talinn grandlaus um þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem þeir telja að brjóti gegn réttindum sínum, sbr. dóm Landsréttar í máli nr. 745/2021. Í ljósi þess að kæranda hafi verið tilkynnt um samningsgerð rammasamningsins þann 14. mars 2023 geti hann ekki talist grandlaus og því beri að miða 30 daga kærufrest við þann dag. Þá sé krafa um óvirkni samnings of seint fram komin þótt miðað væri við hinn sérstaka kærufrest. Að auki sé ljóst af málatilbúnaði kæranda að hann byggi á því að Alþingi hafi brotið gegn reglum um greiðslur ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins við framkvæmd innkaupa. Kærandi verði því að beina kröfu um óvirkni að þeim samningum/innkaupum sem hann telji hafa farið fram í andstöðu við rammasamninginn, sbr. 5. mgr. 40. gr., sbr. c. lið 2. mgr. 115. gr. OIL, en ekki að rammasamningnum sjálfum. Af þessum sökum beri að vísa frá eða hafna kröfu kæranda um óvirkni rammasamningsins.

Hvað snerti þá kröfu að kærunefnd útboðsmála leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila skv. 1. mgr. 118. gr. laga nr. 120/2016 benda Ríkiskaup á að samkvæmt athugasemdum í frumvarpi til laga nr. 58/2013 sé stjórnvaldssekt ætlað að vera úrræði vegna alvarlegra brota þegar óvirkni komi af einhverjum ástæðum ekki til greina að hluta eða í heild. Ríkiskaup byggja á því að í málinu sé ekki uppfyllt skilyrði í stafliðum a-c í fyrrgreindu ákvæði til að stjórnvaldssekt verði lögð á varnaraðila. Þannig sé ljóst að a-liður 1. mgr. 118. gr. laganna eigi ekki við þar sem rammasamningurinn hafi hvorki verið gerður á biðtíma né á meðan stöðvun samningsgerðar stóð skv. 1. mgr. 107. gr., sbr. 110. gr. þeirra. Þá verði b-lið ákvæðisins einungis beitt þar sem samningur hefur verið lýstur óvirkur en nauðsynlegt sé að kveða á um önnur viðurlög vegna greiðslna sem hafi nú þegar farið fram sbr. 4. málsl. 1. mgr. 115. gr. laganna. Loks sé ekki um að ræða að óvirkni verði hafnað með vísan til brýnna almannahagsmuna, sbr. 117. gr. laganna, enda sé kærufrestur vegna óvirkni löngu liðinn. c-liður 1. mgr. 118. gr. laganna eigi því heldur ekki við.

Hvað varðar þá kröfu kæranda að nefndin stytti gildistíma rammasamningsins verulega gagnvart Icelandair skv. heimild í 4. mgr. 118. gr. laga nr. 120/2016 benda Ríkiskaup á að ráða megi af athugasemdum við frumvarp til laga nr. 58/2013 að kærunefnd útboðsmála sé eftirlátið mat á því hvort stytting samnings hafi fullnægjandi varnaraðaráhrif við alvarlegum brotum á sviði opinberra innkaupa. Frumskilyrði fyrir beitingu slíks úrræðis er ávallt að brot hafi átt sér stað sem unnt er að sýna fram á. Að mati Ríkiskaupa hafi kæranda ekki tekist að færa sönnur á að brot hafi átt sér stað sem geti réttlætt að gildistími rammasamningsins sé styttur, hvað þá einungis gagnvart Icelandair þannig að gildistími samnings gagnvart kæranda haldist óbreyttir. Ríkiskaup telja orðalag og framsetningu 4. mgr. 118. gr. laganna, athugasemdir með frumvarpi til laga nr. 58/2013 eða tilskipun 2007/66/EB ekki bera með sér að unnt sé að fallast á slíka kröfu um styttingu. Ríkiskaup benda á að krafa kæranda um styttingu á gildistíma rammasamningsins byggi á því að Alþingi, sem sé einn af rúmlega hundrað kaupendum innan samningsins, hafi ekki framkvæmt innkaup innan samningsins með lögmætum hætti. Það eru því ekki bein tengsl milli hins meinta brots kaupandans og kröfu kæranda um styttingu gildistíma rammasamningsins gagnvart öllum kaupendum innan hans. Að mati Ríkiskaupa er málatilbúnaður kæranda verulega vanreifaður að þessu leyti auk þess sem skilyrði 4. mgr. 118. gr. OIL séu ekki uppfyllt. Kærunefnd útboðsmála beri því að vísa frá kröfu kæranda um styttingu gildistíma rammasamningsins eða hafna henni eftir atvikum.

Ríkiskaup byggja á því að álit á skaðabótaskyldu samkvæmt 2. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 vegna meints brots á RUFRK í innkaupum Alþingis verði ekki beint að stofnunni.

IV

Varnaraðili Alþingi gerir athugasemdir við málatilbúnað kæranda, þar sem kröfum í málinu, þ.á m. um óvirkni, sé einungis beint að einum af yfir 600 áskriftaraðilum rammasamningsins. Þá upplýsi kærandi hvorki um viðskipti sín við aðra aðila samningsins eða um viðskipti við varnaraðila, né leggi fram gögn sem máli skipta um efnið, annað en fréttir úr fjölmiðlum þar sem fjallað sé um vildarpunktakerfi Icelandair. Þá fylgi engar upplýsingar eða gögn um áfangastaði, flugtíma, sölu ferða kæranda á grundvelli rammasamningsins eða önnur þau gögn sem styðja málatilbúnað kæranda, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga um opinber innkaup, sbr. 2. mgr. 3. gr. stafsreglna kærunefndar útboðsmála. Kæra í málinu sé mjög ruglingsleg og flestar kröfur kæranda séu utan valdsviðs kærunefndar útboðsmála. Að auki beinist kröfur í málinu ekki að tilteknum innkaupum varnaraðila á grundvelli rammasamningsins heldur almennri framkvæmd Alþings á samningnum, eða einstakra ónafngreindra þingmanna. Varnaraðili fari því fram á frávísun málsins í heild sinni eða einstakra kröfuliða, en til vara að þeim verði hafnað.

Alþingi bendir á að stofnunin þurfi vegna starfsemi sinnar að kaupa töluvert af flugmiðum á hverju ári, bæði innanlands og til útlanda. Við skipulagningu á ferðum vegna þátttöku í fundum, þingum og ráðstefnum erlendis þurfi að líta til mjög margra þátta. Í grein 1.1. í rammasamningnum komi fram að opinberir starfsmenn þurfi sjálfir að meta hvaða flugferð henti þeirra ferðalagi best á hverjum tíma. Af þeim sökum fjalli rammasamningurinn fyrst og fremst um afsláttarkjör. Þá sé skýrt tekið fram í samningnum að kostnaður við flug opinberra aðila sé aðeins einn hluti af raunverulegum ferðakostnaði fyrir íslenska ríkið og þar með sé lægsta verð flugs ekki alltaf það hagstæðasta fyrir viðkomandi kaupanda. Hver ferð sé einstök og bókuð í samræmi við þarfir hvers einstaklings og vinnuveitanda. Ljóst sé að fargjöld séu alltaf aðeins hluti af ákvarðanatökunni og tilhögun ferðar sem uppfylli best þarfir starfseminnar og heildarferðakostnaður skipti verulegu máli. Þannig kosti hver viðbótardagur á hvern ferðamann erlendis skrifstofu Alþingis 250 XDR eða um 45.500 kr., án tillits til vinnutaps. Þegar þingmenn sæki fundi og ráðstefnur erlendis á vegum þingsins sé skipulag ferðar alla jafna á hendi starfsfólks samskipta- og alþjóðasviðs og ferðafulltrúa á fjármála- og rekstrarsviði. Við kaup á farmiðum hafi skrifstofa Alþingis ekki milligöngu um að sækja fríðindi sem ferðalöngum kunni að bjóðast hjá flugfélögum, s.s. vildarpunkta eða önnur fríðindum eins og kærandi haldi fram og heldur ekkert yfirlit yfir slíkt, ef um það er að ræða. Ákvörðun um kaup á farmiðum byggi á fjölmörgum þáttum. Þau sjónarmið sem lögð séu til grundvallar við val á flugáætlun séu í fyrsta lagi hvaða flugfélög bjóði upp á áfangastað þar sem fundur sé haldinn og hvaða vikudaga miðað við fundartíma (brottför og heimför). Hér skipti til að mynda máli að kærandi fljúgi einungis um sumartímann til Brussel (maí–september) og á virkum dögum og laugardögum fljúgi félagið ekki síðdegis frá Kaupmannahöfn. Í öðru lagi flugtími, t.d. hvort hægt sé að komast heim samdægurs eftir að fundi lýkur fremur en daginn eftir, svo að spara megi dagpeninga og gistingu. Hér skipti máli að á þingmanni hvíli ríkar skyldur til að taka þátt í þingstörfum og rækja þingmannsstarfið að öðru leyti. Hann hafi því ekki hag af því að dvelja lengur erlendis auk þess sem slíkt sé kostnaðarsamara fyrir Alþingi. Í þriðja lagi heildarferðatími og ekki sé of löng bið á flugvöllum. Ekki sé valinn ferðamáti með millilendingu þar sem ferðast þurfi á milli flugvalla í bíl eða lest. Til dæmis ef ferðast þurfi á milli Stansted-, Heathrow- og Gatwick-flugvalla í og við Lundúnir. Kærandi fljúgi t.d. á Stansted-flugvöll en ekki hina vellina. Einnig hafi það áhrif á biðtíma á flugvöllum ef flugleggir séu ekki í einum samsettum flugmiða og ferðamaður þurfi að innrita sig og farangur að nýju fyrir næsta fluglegg. Þá þurfi jafnvel að gera ráð fyrir tíma í bið eftir farangri, bið við vegabréfaeftirlit, bið við innritun að nýju og loks bið við öryggisleit. Í fjórða lagi heildarverð ferðaáætlunar, þar með talið hagstæðasta flugfargjald auk dagpeninga og gistingar. Í fimmta lagi möguleiki á kaupum á tengiflugi ef þörf sé á og samstarf flugfélaga til að minnka áhættu á ábyrgð við að koma ferðalöngum á áfangastað. Í sjötta lagi möguleiki á kaupum á flugmiðum með mismunandi áfangastað og brottfararstað, hvort hagstæðara sé að kaupa ferð fram og til baka með sama aðila o.fl. og í sjöunda lagi kolefnisspor. Þá sé það svo að bjóði tvö eða fleiri flugfélög upp á flug til sama áfangastaðar sé heimilt að velja hentugasta brottfarartíma fram yfir ódýrara flug svo framarlega sem munur á miðaverði sé ekki hærri en 20.000 kr. Sá verðmunur sé talinn hóflegur og samræmast 6. gr. reglna fjármálaráðuneytisins um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins og þeim skilmálum rammasamningsins að flugkostnaður sé aðeins einn hluti heildarferðakostnaðar stofnana og því sé „lægsta flugfargjald ekki alltaf hagkvæmast fyrir viðkomandi kaupanda“.

Alþingi bendir á að nærri helmingur ferða til áfangastaða sem bæði flugfélög flugu til frá því rammasamningurinn tók gildi og til 31. október 2023 hafi verið til Kaupmannahafnar og Stokkhólms. Á virkum dögum fljúgi Icelandair að kvöldi frá Kaupmannahöfn en ekki kærandi sem bjóði upp á flug þaðan um hádegið og það sama eigi við um flug frá Stokkhólmi. Þá bjóði kærandi upp á flug til/frá Stokkhólmi fjóra daga vikunnar á tímabilinu frá miðjum maí fram í miðjan október á meðan Icelandair bjóði upp á flug daglega allan ársins hring. Þá bjóði kærandi aðeins upp á flug til Brussel yfir sumarmánuðina. Alþingi bendir á að frá þeim tíma sem rammasamningurinn tók gildi hafi verið gerð 148 ferðauppgjör til 35 áfangastaða. Þar af hafi verið 12 áfangastaðir sem bæði kærandi og Icelandair fljúgi til, þ.e. Amsterdam, Hamborg, Berlín, Brussel, Dyflinni, Kaupmannahöfn, Lundúnir, Madríd, París, Prag, Stokkhólmur og Washington. Við samanburð verði að hafa í huga þann mun sem sé á tíðni og tímasetningum ferða hjá kæranda og Icelandair. Í hverju ferðauppgjöri hafi verið tveir til sex flugleggir og flugmiðar ýmist keyptir hjá ferðaskrifstofu eða beint á vefsíðum flugfélaga. Flugmiðar hafi meðal annars verið keyptir hjá Aegean Airlines, AirBaltic, Atlantic Airways, EasyJet, Finnair, Icelandair, Lufthansa, Norwegian, Fly Play, Ryanair, SAS, Transavia og Wizz Air. Á tímabilinu hafi verið skipt við ferðaskrifstofuna VITA (nú Feria) þegar notast hafi þurft við þjónustu ferðaskrifstofu. Alþingi mótmælir harðlega staðhæfingum í kæru um að einhver annarleg sjónarmið skrifstofu Alþingis hafi ráðið því hvernig flugferðir hafi verið pantaðar.

Hvað kröfu um óvirkni samnings varðar bendir Alþingi á að slík krafa geti aðeins náð fram að ganga hafi rammasamningsútboðið verið yfir viðmiðunarfjárhæðum á EES-svæðinu, sbr. efnisskilyrði 115. gr. og 118. gr. laga nr. 120/2016, en slíkt liggi ekki fyrir. Allt að einu beri að vísa kröfu kæranda um óvirkni samnings skv. 115. gr. laga nr. 120/2016 frá þar sem frestur til að krefjast óvirkni samningsins sé löngu liðinn. Kærandi bendir á að hinn kærði rammasamningur hafi verið gerður 14. mars 2023. Samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 sé almennur kærufrestur 20 dagar frá því kæranda varð eða mátti vera ljós sú athöfn eða athafnaleysi sem hann telur brjóta gegn réttindum sínum en 30 dagar í tilviki krafna um óvirkni. Krafa um óvirkni samnings verði þó aldrei höfð uppi eftir að sex mánuðir eru liðnir frá gerð samnings. Fresturinn hafi því hvað sem öðru líður verið útrunninn þegar kæra barst 14. september 2023. Sjónarmið um grandsemi skipti þar engu máli, sbr. dóm Landsréttar í máli nr. 745/2021. Að auki eigi reglur 115. gr. laganna um óvirkni samnings efnislega ekki við í málinu.

Einnig beri að vísa frá þeim kröfum að kærunefndin leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila eða mæli fyrir um styttingu samnings skv. 118. gr. laga nr. 120/2016. Ákvæðinu sé fyrst og fremst ætlað að taka á þeim aðstæðum þegar samningar séu ekki lýstir óvirkir eða einungis óvirkir að hluta þrátt fyrir að skilyrði um óvirkni séu uppfyllt. Markmiðið sé að mæla fyrir um önnur viðurlög í þeim tilvikum sem kaupandi hefur brotið alvarlega gegn lögunum en óvirkni komi ekki til greina eða einungis að hluta. Til þess að unnt sé að leggja á stjórnvaldssekt eða stytta samning þurfi því skilyrði fyrir óvirkni að vera uppfyllt. Sé aðalkröfu í málinu vísað frá nefndinni ætti það sjálfkrafa að leiða til þess að kröfuliðum um skaðabætur eða styttingu samnings sé vísað frá, en ella að þeim kröfum sé hafnað. Í kæru sé byggt á að stytta beri samninginn „gagnvart Icelandair“ þar sem Alþingi hafi brotið gegn samningnum með athöfnum sínum. Alþingi mótmælir því að hafa á nokkurn hátt brotið gegn skilmálum rammasamningsins. Fyrir liggi að Alþingi hafi keypt farmiða af kæranda á grundvelli samningsins þar sem þess sé unnt, svo og öðrum farmiðasölum sem uppfylla kröfur um hagstæðustu ferðatilhögun í hverju tilviki fyrir sig, eins og rammasamningurinn geri ráð fyrir.

Að mati Alþingis sé krafa kæranda um að viðurkennt sé að framkvæmd þess á samningnum hafi brotið gegn reglum um ferðakostnað ríkisstarfsmanna og samningnum sjálfum ekki nægjanlega ljós og í henni felist lögspurning. Að auki falli krafa af þessu tagi utan þeirra úrræða sem kærunefnd útboðsmála hafi til að bregðast við brotum á lögum nr. 120/2016 samkvæmt 111. gr. þeirra, sbr. úrskurð nefndarinnar í máli nr. 17/2020.

Verði kröfum kæranda ekki vísað frá ber að mati Alþingis að hafna kröfum kæranda á sömu ástæðum og færðar hafi verið fram fyrir frávísun málsins í heild eða einstakra kröfuliða. Varnaraðili hafnar því að hafa brotið gegn lögvörðum réttindum kæranda. Varnaraðili leggur áherslu á að rammasamningurinn sé fyrst og fremst samningur um tiltekin afsláttarkjör. Í grein 1.1. í samningnum sé skýrt tekið fram að kaupandi þjónustunnar þurfi sjálfur að meta hvað teljist hagkvæmast fyrir hann sjálfan á hverjum tíma. Þannig sé það ekki aðeins lægsta verð sem ráði för þegar kaupa þurfi farmiða, einn eða fleiri, vegna tiltekinnar utanferðar, og að hver ferð sé einstök og bókuð í samræmi við þarfir hvers einstaklings og vinnuveitanda viðkomandi. Í samningnum sé ekki vísað til reglna fjármálaráðherra um ferðakostnað opinberra starfsmanna en forsætisnefnd Alþingis hafi sett reglur um ferðakostnað á vegum þingsins er taki mið af þeim reglum. Innkaup Alþingis og val á ferðasala byggi á reglum forsætisnefndar. Alþingi mótmælir því sem röngu að ákvarðanir um val á farmiðasala ráðist af því að ferðamenn geti á einhvern hátt sjálfir notið persónulegs ávinnings í formi einhverra fríðinda. Ferðamenn geti ekki valið þá flugmiða sem þeim hentar og kjósi ferðamaður að velja dýrari kost en skrifstofa Alþingis hafi valið beri viðkomandi sjálfur þann kostnaðarmun sem sé umfram viðmiðunarreglur forsætisnefndar. Ekkert sé þannig hæft í staðhæfingum kæranda.

Alþingi hafnar því sem röngu og ósönnuðu að val Alþingis á flugmiðum af Icelandair fram yfir kæranda hafi byggt á ómálefnalegum sjónarmiðum þar sem persónulegar óskir og væntingar og fjárhagslegur ágóði þingmanna hafi áhrif á farmiðakaup.

Alþingi bendir á að þegar komi að alþjóðastarfi þingsins séu farmiðakaup frá einni borg eða landi í einu aðeins lítill hluti af innkaupum á farmiðum. Því sé mikil einföldun að benda á að kærandi fljúgi til sömu borga og samkeppnisaðilinn Icelandair, en einnig skipti verulegu máli komu- og brottfarartími innan dags, tíðni ferða innan vikunnar og á hvaða árstíma flogið sé til viðkomandi borgar eða lands. Virðist Alþingi sem ferðaáætlun kæranda snúi að sumu leyti að þörfum almennra ferðamanna en ekki viðskiptaferðum. Þótt kærandi bjóði flug til Kaupmannahafnar sé flug heim til Íslands aðeins fyrir hádegið á virkum dögum, á meðan Icelandair bjóði upp á kvöldflug alla daga, sem er sú tímasetning sem henti þörfum Alþingis best. Brottfarartími fyrir hádegi gagnast aðeins ef fundi, þingi eða ráðstefnu ljúki að kvöldi þannig að ekki sé unnt að komast heim sama dag. Hver viðbótardagur kosti Alþingi verulegar fjárhæðir auk þess sem þingmenn þurfi að komast heim til að sinna starfi sínu. Við skipulagningu funda Norðurlandaráðs sé t.a.m. kannað hvernig flugáætlunum sé háttað svo ekki þurfi að taka aukadag aðeins vegna flugtíma.

Alþingi bendir á að í rammasamningnum sé tekið fram að samningurinn sé fyrst og fremst hugsaður fyrir einföld farmiðakaup, sbr. grein 1.2.1., en fyrirhugaður rammasamningur um þjónustu ferðaskrifstofa komi til í öðrum tilvikum. Sá rammasamningur hafi enn ekki verið gerður en Alþingi hafi þurft að nýta sér þjónustu ferðaskrifstofu í nokkrum mæli þar sem bókanir séu oft flóknar og nokkrir sem þurfi að ferðast saman í hóp. Hluti af mati á hagkvæmni ferðatilhögunar felist einnig í þeim möguleika að kaupa samtengda miða svo að Alþingi hafi tryggingu fyrir breytingu á farmiða án kostnaðar ef tafir verði á ferðalagi. Ferðaskrifstofur hafa t.d. aðgang að Amadeus bókunarkerfinu sem Alþingi hafi ekki.

Alþingi vísar til framlagðs yfirlits skrifstofu Alþingis um fundi, ráðstefnur og þing sem þingmenn, forseti og starfslið hafi sótt frá gildistöku rammasamningsins og af því megi glögglega sjá hve flóknar ferðabókanir séu og flugleggir margir. Þá megi m.a. sjá af yfirlitinu að á tímabilinu hafi 18 ferðir verið farnar milli Reykjavíkur og Osló en kærandi bjóði ekki upp á flug til Osló. Um 15 ferðir hafi verið farnar milli Reykjavíkur og Stokkhólms en um helmingur ferða sé á dögum sem kærandi bjóði ekki upp á flug til Stokkhólms. Um 15 ferðir hafi verið vegna funda í Kaupmannahöfn en auk þess sé umtalsverður fjöldi flugleggja gegnum Kaupmannahöfn til Reykjavíkur. Kvöldflug Icelandair frá Kaupmannahöfn séu mikið notað sem tenging en kærandi bjóði aðeins kvöldflug á sunnudögum. Evrópuráðsþingið fundi almennt í Strassborg og þá hafi verið hagstæðast að fljúga til Frankfurt. Virðist kærandi ekki hafa boðið flug til Franfurt fyrr en í desember 2023. Sex ferðir hafi verið til Schaan í Liechtenstein og þá flogið til Zürich en kærandi bjóði ekki upp á flug til Zürich. Fjórar ferðir hafi verið til Vancouver í Kanada en kærandi hafi ekki boðið flug til Vancouver á tímabilinu. Þrjár ferðir hafi verið farnar til Washington D.C. en á þeim tíma hafi kærandi ekki hafið flug til Washington. Fimm ferðir hafi verið farnar til Urugvæ á heimsþing framtíðarnefnda þjóðþinga. Í fjórum tilvikum hafi flugleggir verið keyptir frá Reykjavík til Madrídar með kæranda en flug áfram til Montevideo með Iberian flugfélaginu. Flogið hafi verið með sama flugfélagi frá Montevideo til Madrídar og áfram með sama félagi til London (Gatwick) og til Reykjavíkur með Icelandair. Kærandi bjóði ekki upp á flug frá Gatwick flugvelli í London en ferðamönnum sé ekki boðið upp á það óhagræði að þurfa að aka á milli flugvalla nema aðrir kostir séu ekki í boði. Við kaup Alþingis á farmiðum sé ávallt stuðst við hagkvæmasta ferðamátann í hverju tilviki fyrir sig. Að auki sé til þess að líta að um helmingur ferða á tímabilinu hafi verið bókaður í gegnum þjónustu ferðaskrifstofu, sem ekki sé hluti af rammasamningi um farmiðakaup. Þegar svo ber undir yfirfari starfsmenn Alþingis tillögur um ferðatilhögun og samþykkja áætlunina í samræmi við þau viðmið sem gildi. Er því alfarið hafnað að nokkuð í gögnum málsins styðji að ákvarðanataka um kaup þess á flugmiðum sé ólögmæt og ómálefnaleg.

Alþingi hafnar því að nokkrar forsendur séu til að kærunefnd útboðsmála láti í ljós álit sitt á skaðabótaskyldu gagnvart kæranda eins og málið sé vaxið. Þá tekur Alþingi fram að álit á hugsanlegri skaðabótaskyldu geti aðeins miðast við hugsanlegt tjón sem leitt hafi af þátttöku í útboði og gerð samnings en ekki efndabætur, sbr. 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016. Þá beri kæranda að sýna fram á að ákvarðanataka í einstökum kaupum Alþingis innan rammasamningsins hafi á einhvern hátt verið samningsbrot og leggja fram viðeigandi gögn, þ.e.a.s. að við hverja ferðatilhögun hafi hann boðið upp á sambærilega þjónustu, á hagstæðara verði. Þá bendir Alþingi á að 611 ríkisaðilar eigi aðild að rammasamningnum en kærandi beini eingöngu kröfu sinni að Alþingi. Fái hann ekki séð hvernig unnt sé að láta í ljós álit á skaðabótaskyldu sem taki mið af vangildisbótum, samkvæmt 1. mgr. 119. gr. laga nr. 120/2016 þegar samningurinn yrði áfram í gildi gagnvart öðrum aðilum samningsins og kærandi að öllum líkindum haft mikla veltu þar. Kröfugerð af þessu tagi geti því aldrei gengið upp. Í því samhengi er bent á að í nýlegri úrskurðarframkvæmd hafi verið lagt til grundvallar að viðurkenning nefndarinnar á bótaskyldu geti aðeins miðast við kostnað af því að taka þátt í útboði, sbr. úrskurði í málum nr. 4/2023 og 13/2023. Ekki verði séð að kærandi hafi orðið fyrir tjóni sem rúmist innan 1. mgr. 119. gr. laganna. Í öllu falli geti krafan aldrei orðið hærri en hlutfallslegur kostnaður við að taka þátt í útboði og gera samning sem nemur 1/611 af slíkum kostnaði, enda sé rammasamningurinn áfram í fullu gildi. Tilvísun kæranda til forsendna og niðurstöðu í máli kærunefndar útboðsmála nr. 25/2015 eigi því ekki við í þessu máli enda séu atvik þar æði sérstök og með hliðsjón af hinum nýrri úrskurðum kærunefndar geti nefndin ekki látið uppi álit sitt á öðru en hugsanlegum vangildisbótum.

Alþingi mótmælir málskostnaðarkröfu kæranda í málinu og hafnar því að skilyrði 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 séu til staðar. Eins og mál þetta sé vaxið hafi engin rök verið fyrir því að kæra framkvæmd rammasamningsins hjá Alþingi. Af þeim sökum sé farið fram á að kærunefnd útboðsmála geri kæranda að greiða málskostnað sem renni í ríkissjóð, sbr. 2. málsl. 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016.

V

Í athugasemdum Icelandair ehf. segir að ekkert í skilmálum Icelandair Saga Club eða öðrum skilmálum félagsins skyldi farþega til aðildar í klúbbnum eða til þess að þiggja vildarpunkta fyrir ferðalög með flugfélaginu. Þannig sé kaupendum í lófa lagi að setja reglur fyrir starfsfólk sitt og embættismenn að þeir skrái ekki vildarnúmer við gerð bókana með félaginu, telji þeir ástæðu til.

Félagið gerir athugasemdir við þá fullyrðingu kæranda að val ríkisstarfsmanna og embættismanna byggist á ómálefnalegum sjónarmiðum og að engar málefnalegar ástæður séu fyrir því að viðskipti Alþingis við félagið séu mun umfangsmeiri en viðskipti þess við kæranda. Telur félagið auðséð að fyrir ólíku umfangi viðskipta kunni að vera fjöldi réttmætra ástæðna. Félagið bendir meðal annars á að til viðbótar þeim áfangastöðum þess sem kærandi vísi til í kæru bjóði Icelandair upp á innanlandsflug, flug til Grænlands auk þess að njóta aðildar að fjölda tvíhliða samstarfssamningum við önnur flugfélög sem geri farþegum sem ferðast með félaginu kleift að ferðast til yfir 700 áfangastaða um heim allan á einum samhangandi flugmiða. Þá sé rangt að flug félaganna séu ávallt á svipuðum tímum en tíðni fluga Icelandair sé mun meiri en tíðni fluga kæranda auk þess sem áfangastaðir kunni að vera þjónustaðir af fleiri en einum flugvelli hvaðan samgöngur, hvoru tveggja til og frá flugvelli sem og til áframhaldandi tengifluga, kunna að vera misjafnar. Félagið bendir að auki á að ólíkt kæranda bjóði það upp á fargjöld á tveimur farrýmum, en samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglna um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins sé heimilt að greiða far á betra farrými sé flugtími lengri en 5 klukkustundir. Fyrir slíku fyrirkomulagi séu auðsjáanlegar málefnalegar ástæður enda löng ferðalög oft erfiðari ferðamönnum auk þess að þau fríðindi sem boðið er upp á í betri farrýmum til þess fallin að auðvelda ferðamönnum t.d. að sinna mikilvægum störfum meðan á flugi stendur. Jafnframt bjóði félagið upp á sérstök viðskiptafargjöld sem geri farþegum kleift að breyta farmiðum sínum án breytingagjalda auk þess að vera endurgreiðanleg kjósi farþegar að endingu ekki að ferðast. Þá fylgi slíkum fargjöldum félagsins farangursheimildir sem hjá samkeppnisaðilum sé oft greitt sérstaklega fyrir. Þannig geti kostnaður vegna ferða með félaginu að endingu verið lægri en hjá kæranda, jafnvel þó fargjöldin ein og sér kunni í einhverjum tilfellum að vera lægri hjá kæranda. Þá sé lægsta flugfargjald ekki alltaf hagkvæmast fyrir kaupanda. Hver ferð sé einstök og þarfir kaupanda geta verið mismunandi hvað varðar brottfarar- og komutíma, áfangastað, heildartíma ferðar, heildartíma frá vinnu, ferðatilhögun, tengiflug, heildarkostnað ferðar, aðra þjónustu, greiðslur dagpeninga og fleira.

Að lokum bendir Icelandair á að samkvæmt 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 hafi frestur til að hafa uppi kröfu um ógildingu rammasamnings runnið út eigi síðar en 14. september 2023. Í því sambandi breyti engu hvort kærandi hafi verið eða mátt vera grandsamur um umfang viðskipta Alþingis við félagið. Mótbárur um grandleysi kæranda geti ekki leitt til þess að ákvæði 1. mgr. 106. gr. laga um opinber innkaup verði ljáð rýmra inntak en leiði af orðanna hljóðan. Þá geti síðar tilkomin grandsemi ekki veitt kæranda rýmri kærufrest en veittur sé í ákvæðinu, sbr. úrskurður Landsréttar frá 24. júní 2022 í máli 745/2021.

VI

Kröfur kæranda í máli þessu eru þríþættar. Í fyrsta lagi lúta þær að því að kærunefnd útboðsmála lýsi rammasamning um flugsæti nr. RK 14.28 frá 14. mars 2023 óvirkan gagnvart Icelandair samkvæmt 115. gr. laga nr. 120/2016 eða beiti til vara öðrum viðurlögum samkvæmt 118. gr. laganna verði kröfu um óvirkni hafnað, þ.e. leggi stjórnvaldssektir á varnaraðila Alþingi og Ríkiskaup samkvæmt 1. mgr. 118. gr. laganna eða stytti samninginn gagnvart Icelandair samkvæmt 4. mgr. sama ákvæðis. Í öðru lagi gerir kærandi kröfu um að viðurkennt verði að framkvæmd Alþingis á samningnum hafi brotið gegn reglum um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins, og þar af leiðandi rammasamningnum, og að óheimilt sé að veita svokallaða vildarpunkta eða aðra fjárhagslega umbun til opinberra starfsmanna, þ.m.t. þingmanna, í skiptum fyrir kaup hins opinbera á þjónustu. Í þriðja lagi krefst kærandi álits nefndarinnar á skaðabótaskyldu varnaraðila Alþingis og Ríkiskaupa gagnvart sér samkvæmt 119. gr. laga nr. 120/2016.

Kærandi byggir kröfur sínar annars vegar á því að frétt Morgunblaðsins frá 22. október 2023 sýni að Alþingi hafi brotið gegn reglum um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins frá 2022 við kaup á farmiðum samkvæmt rammasamningnum. Hins vegar byggir kærandi á því að af upplýsingum um umfang viðskipta Alþingis við Icelandair, í sömu frétt, megi leiða að því líkur að ákvarðanir Alþingis um val á flugsætum byggi á ómálefnalegum sjónarmiðum um söfnun vildarpunkta til persónulegra nota þingmanna, enda verði val Alþingis ekki skýrt með öðrum hætti. Hvað upphaf kærufrests varðar vísar kærandi til þess að í fyrrgreindri frétt hafi brot Alþings verið staðfest og kæranda orðið ljóst heildarumfang ákvarðana Alþingis og þingmanna sem brotið hafi gegn réttindum og hagsmunum hans og því gefið honum tilefni til að leita réttar síns.

Varnaraðili Ríkiskaup byggir á því að kröfum í málinu sé ranglega beint að sér enda beinist kæran ekki að framkvæmd á rammasamningsútboðinu og stofnunin hafi ekki átt aðkomu að einstökum innkaupum Alþingis samkvæmt rammasamningnum. Ljóst er að kröfur kæranda í málinu lúta meðal annars að því að rammasamningur Ríkiskaupa verði lýstur óvirkur, stjórnvaldssektir verði lagðar á stofnunina eða gildistími rammasamningsins styttur. Að auki gerir kærandi kröfu um álit á skaðabótaskyldu stofnunarinnar gagnvart sér. Að þessu virtu verður talið að Ríkiskaup eigi aðild að málinu.

Svo sem fyrr greinir gerir kærandi kröfu um að nefndin lýsi rammasamning Ríkiskaupa um flugsæti frá 14. mars 2023 óvirkan gagnvart Icelandair samkvæmt 115. gr. laga nr. 120/2016, en leggi ella stjórnvaldssektir á varnaraðila eða stytti gildistíma samningsins gagnvart Icelandair skv. 118. gr. laganna. Í 115.- 118. gr. laga nr. 120/2016 er kveðið á um að samningar sem er yfir viðmiðunarfjárhæðum skv. 4. mgr. 23. gr. laganna og gerðir eru heimildarlaust án útboðsauglýsingar, meðan á biðtíma stendur eða stöðvun samningsgerðar vegna meðferðar hjá kærunefnd, skuli lýstir óvirkir eða önnur viðurlög lögð á kaupanda. Kærandi hefur enga grein gert fyrir því í kæru hvernig efnislegar forsendur geti staðið til þess að kröfur hans sem að þessu lúta verði teknar til greina. Þá verður ekki séð hvernig þær umkvartanir sem birtast í kæru gætu leitt til þess sama. Loks verður ekki að öðru leyti séð í gögnum málsins að nokkur grundvöllur sé fyrir þessum kröfum kæranda. Skortir þannig allar forsendur fyrir frekari umfjöllun um þessar kröfur, þar með talið um mat þess hvort kærufrestir 1. mgr. 106. gr. kunni að vera liðnir vegna þeirra, og er kröfunum því hafnað.

Koma því næst til skoðunar aðrar kröfur kæranda í málinu er lúta að framkvæmd innkaupa Alþingis á grundvelli rammasamnings Ríkiskaupa um flugsæti, þ.e. fyrrgreind viðurkenningarkrafa og krafa um álit nefndarinnar á bótaskyldu varnaraðila.

Hlutverk kærunefndar útboðsmála er að leysa með skjótum hætti úr kærum fyrirtækja vegna ætlaðra brota á lögum nr. 120/2016 og reglum settum samkvæmt þeim, sbr. 2. mgr. 103. gr. laganna. Í 2. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016 kemur meðal annars fram að í kæru skuli taka fram þá ákvörðun, athöfn eða athafnaleysi sem er kærð og kröfugerð kæranda skuli lúta að úrræðum kærunefndar útboðsmála samkvæmt lögunum. Úrræði kærunefndar útboðsmála eru tæmandi talin í 111. gr. laga nr. 110/2016. Samkvæmt 1. mgr. 111. gr. laganna getur kærunefnd fellt úr gildi ákvörðun kaupanda vegna opinberra innkaupa að hluta eða í heild, lýst samning óvirkan samkvæmt ákvæðum 115.-117. gr. laganna eða kveðið á um önnur viðurlög samkvæmt 118. gr. þeirra. Nefndin getur jafnframt lagt fyrir kaupanda að bjóða út tiltekin innkaup, auglýsa útboð á nýjan leik eða að fella niður tiltekna ólögmæta skilmála í útboðsgögnum. Samkvæmt 2. mgr. 111. gr. getur nefndin að auki látið uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda.

Samkvæmt 3. mgr. 40. gr. laga nr. 120/2016 skal við einstök innkaup á grundvelli rammasamnings fylgja ákvæðum 4. og 5. mgr. sama ákvæðis. Í 1. málsl. 5. mgr. 40. gr. kemur fram að sé rammasamningur gerður við fleiri en eitt fyrirtæki og allir skilmálar rammasamnings eru ákveðnir og hlutlæg skilyrði til að ákvarða val á rammasamningshafa liggja fyrir í útboðsgögnum rammasamnings sé heimilt að gera einstaka samninga við rammasamningshafa í samræmi við ákvæði rammasamnings.

Málatilbúnaður kæranda er reistur á því að þingmenn og starfsmenn Alþingis byggi ákvörðun um val á flugsætum vegna ferðalaga á vegum Alþingis á þeim vildarpunktum sem að starfsmenn eiga kost á við kaup á flugmiðum með Icelandair. Í reglum fjármála- og efnahagsráðuneytisins um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins sé meðal annars kveðið á um að fríðindi og hvers kyns vildarkjör sem aflað sé við greiðslu á farmiða skuli eingöngu koma þeim ríkisaðila sem greiðir farmiðann til góða. Með kaupum þingmanna og starfsmanna Alþingis sé því brotið gegn þeim reglum. Í rammasamningi Ríkiskaupa um flugsæti er á hinn bóginn ekki vísað til umræddra reglna né voru þær fylgiskjal með honum og geta þær ekki talist hluti skilmála samningsins. Af því leiðir að hugsanleg brot þingmanna eða starfsmanna Alþingis gegn fyrrgreindum reglum við kaup á flugsætum samkvæmt samningnum falla ekki undir valdsvið kærunefndar útboðsmála. Málatilbúnaður kæranda sem að þessu lýtur kemur því ekki til frekari skoðunar í máli þessu.

Rammasamningur Ríkiskaupa um flugsæti er samningur um afsláttarkjör og veita skilmálar samningsins starfsmönnum kaupanda ríkt svigrúm við mat á því hvaða flugferð best henti þeirra ferðalagi á hverjum tíma, sbr. greinar 1.1. og 1.11.2 í rammasamningnum. Hefur kærandi í máli þessu ekki sýnt fram á að einstök innkaup Alþingis á flugsætum hafi brotið gegn skilmálum samningsins og verður það jafnframt ekki ráðið af gögnum málsins. Þá er hvergi í skilmálum rammasamningsins vikið að því að rammasamningshöfum sé óheimilt að láta starfsmenn kaupanda njóta fríðinda sem felast í tryggðarkerfum félaganna. Kærufrestur til að bera lögmæti skilmála samningsins undir kærunefnd eru löngu liðinn, sbr. 1. mgr. 106. gr. laga nr. 120/2016. Þá beinist kæran í sjálfu sér ekki að lögmæti þeirra og verður hér ekki fjallað frekar um þetta atriði.

Í máli þessu hefur samkvæmt framansögðu ekki verið sýnt fram á að við einstök innkaup Alþingis á flugsætum hafi verið brotið gegn ákvæðum rammasamnings Ríkiskaupa um flugsæti. Þá hefur kærandi ekki rökstutt grundvöll bótaskyldu Ríkiskaupa sem samkvæmt gögnum máls ber enga ábyrgð á þeim innkaupum sem kæran lýtur að. Kröfum kæranda um álit á bótaskyldu varnaraðila er því hafnað. Að þessu virtu og þar sem viðurkenningarkrafa kæranda er utan þeirra úrræða sem nefndinni eru tæk til að bregðast við brotum á lögum um opinber innkaup, sbr. 2. mgr. 106. gr. og 111. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup, er þeirri kröfu einnig hafnað.

Að öllu framangreindu virtu verður kröfu kæranda um málskostnað hafnað. Alþingi hefur krafist þess að kæranda verði gert að greiða málskostnað til ríkissjóðs. Samkvæmt 2. málslið 3. mgr. 111. gr. laga nr. 120/2016 getur kærunefnd útboðsmála úrskurðað kæranda til að greiða málskostnað sem rennur í ríkissjóð ef kæra er bersýnilega tilefnislaus eða höfð uppi í þeim tilgangi að tefja fyrir framgangi opinberra innkaupa. Skilyrðum ákvæðisins er ekki fullnægt og verður því að hafna kröfunni. Málskostnaður fellur því niður.

Úrskurðarorð

Öllum kröfum kæranda, Fly Play hf., í máli þessu er hafnað.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 19. febrúar 2024

Reimar Pétursson

Kristín Haraldsdóttir

Auður Finnbogadóttir