Mál nr. 25/2017(B). Ákvörðun kærunefndar útboðsmála.
Ákvörðun kærunefndar útboðsmála 3. september 2018
í máli nr. 25/2017 (B):
Klíníkin Ármúla ehf.
gegn
Sjúkratryggingum Íslands
og Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf.
Með bréfi 27. apríl 2018 kröfðust Sjúkratryggingar Íslands endurupptöku á ofangreindu máli kærunefndar útboðsmála nr. 25/2017 sem lauk með úrskurði 6. apríl 2018. Aðrir aðilar í máli nr. 25/2017 sendu athugasemdir sínar vegna endurupptökubeiðninnar með bréfum 14. og 20. maí 2018 og er í bréfi Klíníkunarinnar Ármúla ehf. lagst gegn endurupptöku málsins. Endurupptökubeiðandi lagði fram frekari athugasemdir með tölvubréfi 18. júlí 2018.
I
Með forauglýsingu á útboðsvef Evrópusambandsins 21. september 2017 tilkynnti endurupptökubeiðandi að stofnunin hygðist gera samning um alhliða myndgreiningarþjónustu, þar með talið tölvusneiðmyndatökur, segulómskoðanir, almenna röntgengeislamyndatökur og ómun. Ástæðan var sögð aukin eftirspurn árið 2018 og átti samningstími að vera tólf til fjórtán mánuðir, það er frá miðjum nóvember 2017 til 31. desember 2018. Áætlað umfang samningsins var 200 milljónir króna án virðisaukaskatts. Samið yrði við eitt fyrirtæki sem skyldi hafa viðeigandi leyfi og tryggingar í samræmi við íslensk lög. Frestur til að skila þátttökutilkynningu var til 25. október 2017 og skiluðu þrjú fyrirtæki slíkri tilkynningu, meðal annars Klíníkin Ármúla ehf. og Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. Í tilkynningu Klíníkurinnar Ármúla ehf. sagði meðal annars: „Hluti þeirrar þjónustu sem óskað er eftir er þegar til staðar innan veggja starfseminnar. Teikningar að stækkun húsnæðis liggja fyrir til að koma fyrir þeim tækjabúnaði sem til þarf til að mæta kröfum útboðsins“.
Með tölvubréfi 26. október 2017 óskaði endurupptökubeiðandi eftir nánari upplýsingum frá þeim fyrirtækjum sem lýst höfðu áhuga á þátttöku í innkaupunum. Meðal annars var spurt hvort fyrirtækin hefðu í huga að framkvæma allar almennar rannsóknir og ef ekki hvað væri þá undanskilið. Í svörum Klíníkurinnar Ármúla ehf. við þessari fyrirspurn sagði að fyrirtækið hefði „þegar yfir að ráða ómun og brjóstmyndatöku (röntgen). Með stuttum fyrirvara [væri] hægt að bjóða upp á almennar röntgenrannsóknir og segulómskoðun“. Þá kom fram í svörunum að einingarverð Klíníkurinnar Ármúla ehf. væri 204 krónur. Fyrirtækið myndi gefa 20% afslátt af öllum rannsóknum og með þeim afslætti væri heildarverð til endurupptökubeiðanda 199.952.640 krónur miðað við 21.400 rannsóknir og 1.225.200 einingar. Í svörum Myndgreiningar¬rannsóknarstöðvar Hjartaverndar ehf. við sömu spurningum kaupanda kom fram að fyrirtækið gæti „hafið störf 15. nóvember næstkomandi með fullum afköstum í janúar 2018.“ Þá kom fram að einingarverð fyrirtækisins næmi 222 krónum. Fyrirtækið væri tilbúið að framkvæma 75% af afkastagetu á 20% afslætti en það jafngilti 15% afslætti á hverja einingu að meðaltali. Þá væri fyrirtækið reiðubúið að bjóða 15% afslátt af öllum rannsóknum ef það hentaði betur. Þetta leiddi til þess að fyrirtækið gæti framkvæmt 1.059.883 einingar fyrir þær 200 milljón krónur sem kaupandi gerði ráð fyrir að verja til þjónustunnar.
Með tölvubréfi til Klíníkurinnar Ármúla ehf. 3. nóvember 2017 tilkynnti endurupptökubeiðandi að hann hefði ákveðið að hefja viðræður við Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. og var samningur undirritaður 7. nóvember 2017. Með tölvubréfi 8. nóvember 2017 tilkynnti endurupptökubeiðandi Klíníkinni Ármúla ehf. að ákveðið hefði verið að ganga til samningskaupa við Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. Sama dag óskaði Klíníkin Ármúla ehf. eftir rökstuðningi og upplýsingum frá endurupptökubeiðanda. Í svari hans 9. nóvember 2017 kom meðal annars fram að horft hefði verið til tveggja atriða þegar ákvörðun um að hefja viðræður var tekin. Annars vegar hvenær fyrirtæki gæti hafið alhliða myndgreiningarþjónustu líkt og komið hefði fram í auglýsingunni. Ákveðið hefði verið að hefja viðræður við þann aðila sem hefði tæki og húsnæði tilbúið til að veita alhliða myndgreiningarþjónustu megnið af samningstímanum. Hins vegar hefði endurupptökubeiðandi metið það svo að forsendur Klíníkurinnar Ármúla ehf. fyrir boðnum afslætti leiddu til þess að hagstæðara væri að hefja samningaviðræður við Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. Fram hefði komið að forsenda Klíníkurinnar Ármúla ehf. fyrir 20% afslætti væri að kaupandi keypti þjónustu að umfangi sem næmi að minnsta kosti 200 milljónum króna á ári eftir afslátt. Þar sem alls óvíst væri um umfangið á samningstímanum mætti leiða líkur að því að þjónustan yrði hagkvæmari hjá því fyrirtæki sem væri tilbúið að veita fastan afslátt. Samningurinn frá 7. nóvember 2017 mun hafa verið staðfestur með áritun heilbrigðisráðherra fljótlega eftir hádegið 13. nóvember 2017. Endurupptökubeiðanda barst kæra undir lok sama dags.
II
Klíníkin Ármúla ehf. kærði umrædda samningsgerð endurupptökubeiðanda 13. nóvember 2017. Kæran byggði aðallega á því að forsendur endurupptökubeiðanda fyrir því að ganga til samningskaupa við Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. hefðu verið ólögmætar og endurupptökubeiðandi hafi byggt á valforsendum eftir að val samningsaðila fór fram. Val á samningsaðila hefði ekki verið gagnsætt enda engin leið að átta sig á vægi þeirra valforsendna sem endurupptökubeiðandi hefði sett fram eftir á. Ólögmætt hefði verið að byggja á því að Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. hefði verið með tæki og húsnæði tilbúið til að veita alhliða myndgreiningarþjónustu megnið af samningstímanum. Í upphaflegum rökstuðningi endurupptökubeiðanda hefði ekki verið byggt á því að tilboð Klíníkurinnar Ármúla ehf. hafi verið ógilt og hefði sú skýring fyrst komið fram við meðferð málsins hjá kærunefndinni. Endurupptökubeiðandi hefði meðhöndlað tilboðin með mismunandi hætti Klíníkinni Ármúla ehf. í óhag. Endurupptökubeiðandi hefði byggt á því að kærandi hefði ekki uppfyllt skilyrði forauglýsingar þar sem hann hefði ekki getað sinnt þjónustunni allan samningstímann en hið sama hafi þó átt við um viðsemjanda endurupptökubeiðanda. Þá taldi Klíníkin Ármúla ehf. að endurupptökubeiðanda hefði borið að ákveða innkaupaaðferð fyrir fram og auglýsa hana. Þar sem endurupptökubeiðandi hefði ekki tiltekið hvert útboðsfyrirkomulagið yrði hafi Klíníkin Ármúla ehf. mátt vænta þess að innkaupin lytu reglum almenns útboðs með þeim einu frávikum að þau færu eftir VIII. kafla laga nr. 120/2016 um opinber innkaup.
Við meðferð málsins fyrir nefndinni byggði endurupptökubeiðandi á því að umsókn Klíníkurinnar Ármúla ehf. hefði ekki uppfyllt kröfur forauglýsingarinnar enda hefði félagið ekki getað boðið upp á nema hluta af þeirri þjónustu sem óskað hafi verið eftir. Þegar endurupptökubeiðandi hefði farið yfir umsóknir og svör þátttakenda hafi orðið ljóst að einungis Myndgreiningar¬rannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. hefði uppfyllt óundanþægar tæknilegar kröfur samkvæmt forauglýsingu. Þá tók endurupptökubeiðandi fram að ekki hefði verið skylt að tilgreina tegund innkaupaaðferðar í forauglýsingu. Ef þátttökutilkynning Klíníkurinnar Ármúla ehf. hefði verið gild hefði endurupptökubeiðandi þurft að velja innkaupaaðferð í samræmi við fyrirmæli laganna. Val á samningsaðila hafi fyrst og fremst komið til vegna þess að engin önnur þátttökubeiðni hafi uppfyllt kröfur forauglýsingar. Þegar í ljós hafi komið að einungis einn viðsemjandi kæmi til greina hafi verið ákveðið að notast við samningskaup.
III
Í forsendum fyrrnefnds úrskurðar kærunefndar útboðsmála 6. apríl 2018 kom meðal annars fram að ágreiningslaust væri með aðilum að innkaupin hefðu fallið undir VIII. kafla laga nr. 120/2016 um opinber innkaup sem mæli fyrir um sérreglur um félagsþjónustu og aðra sértæka þjónustu. Í 93. gr. laganna segði að kaupandi sem hygðist gera opinberan samning um félagsþjónustu og aðra sértæka þjónustu skyldi láta vita um fyrirætlun sína með annað hvort sérstakri útboðstilkynningu eða með sérstakri forauglýsingu. Kaupanda væri heimilt að nota hvaða innkaupaaðferð sem lýst væri í lögununum en bæri að ákveða hana fyrir fram og auglýsa í samræmi við reglur samkvæmt 93. gr. þeirra, sbr. síðari málslið 2. mgr. 92. gr. laganna. Í 94. gr. laga um opinber innkaup segði að við val á tilboði við gerð samnings samkvæmt VIII. kafla skyldi kaupandi gæta að meginreglum um innkaup samkvæmt 15. gr. laganna, en í þeirri grein kæmi fram að gæta skuli jafnræðis, meðalhófs og gagnsæis við opinber innkaup. Í 94. gr. laganna kæmi einnig fram að kaupanda væri ávallt heimilt að taka tillit til sérstakra eiginleika þjónustu og leggja þá eiginleika til grundvallar við val tilboða. Kæmi því næst fram í greininni nánari viðmið um þau sjónarmið sem kaupanda væri heimilt að leggja til grundvallar í því sambandi.
Kærunefndin taldi ljóst af gögnum málsins að endurupptökubeiðandi hefði notast við „sérstaka forauglýsingu“, sbr. b. lið 1. mgr. 93. gr. laganna, þar sem auglýst hefði verið eftir áhugasömum þátttakendum vegna fyrirhugaðra innkaupa. Nefndin tók fram að samkvæmt 6. málslið 7. gr. reglugerðar nr. 955/2016 hefði í auglýsingunni einnig borið að greina frá helstu þáttum útboðsferlisins sem endurupptökubeiðandi hugðist nota. Endurupptökubeiðandi hefði þó í andstöðu við framangreint reglugerðarákvæði og fyrirmæli 1. mgr. 92. gr. laganna að engu getið þess í forauglýsingu hvaða innkaupaaðferð hann hygðist leggja til grundvallar að fengnum tilkynningum um þátttöku. Þá taldi nefndin að af gögnum málsins yrði heldur ekki ráðið að endurupptökubeiðandi hefði á síðari stigum tekið afstöðu til þess á hvaða grundvelli meta bæri hæfi áhugasamra fyrirtækja eða á hvaða forsendum velja skyldi tilboð þannig að fullnægt væri kröfum um jafnræði og gagnsæi við innkaup.
Nefndin vísaði einnig til þess að í rökstuðningi endurupptökubeiðanda fyrir því að hefja viðræður við Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. en ekki Klíníkina Ármúla ehf. hefði verið byggt á því að fyrrnefnda fyrirtækið hefði verið með „tæki og húsnæði tilbúið til að veita alhliða myndgreiningarþjónustu megnið af samningstímanum“. Af svarinu og málatilbúnaði endurupptökubeiðanda fyrir nefndinni taldi nefndin ljóst að byggt hefði verið á því að töluverður tími myndi líða þar til Klíníkin Ármúla ehf. gæti sinnt þjónustunni með fullum afköstum. Nefndin taldi aftur á móti ljóst af gögnum málsins að Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. hefði heldur ekki getað sinnt þjónustunni með fullum afköstum allan samningstímann. Þannig hafi hvorugt fyrirtækjanna getað sinnt þjónustunni frá upphafi samningstímans þannig að fullnægt væri ítrustu kröfum forauglýsingar endurupptökubeiðanda. Við þessar aðstæður hefði því verið fullt tilefni fyrir endurupptökubeiðanda til að endurskoða þær kröfur sem hann hefði lagt til grundvallar vali tilboðs í fyrirhuguðu innkaupaferli þannig að jafnræði og gagnsæi væri tryggt. Hvað sem þessu liði hefðu ekki legið fyrir nákvæmar upplýsingar frá Klíníkinni Ármúla ehf. um það hvenær hann gæti sinnt þjónustunni með fullum afköstum og endurupptökubeiðandi hafi ekki óskað eftir nákvæmari tímasetningum. Eins og málið lá fyrir taldi kærunefnd útboðsmála því að endurupptökubeiðandi hefði ekki haft fullnægjandi upplýsingar til þess að bera tilboðin saman að þessu leyti og slá því föstu að mun lengri tíma myndi taka fyrir Klíníkina Ármúla ehf. að ná fullum afköstum en Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. Þá hafi skort verulega á að fyrir lægju þær forsendur um hæfi bjóðenda og tæknilegar kröfur sem endurupptökubeiðandi hugðist leggja til grundvallar ákvörðun sinni.
Kærunefnd útboðsmála vék einnig að því í forsendum sínum að í rökstuðningi endurupptökubeiðanda hafi komið fram að hann teldi að leiða mætti líkur að því að innkaupin yrðu hagkvæmari með samningi við Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. Sú ákvörðun endurupptökubeiðanda hefði byggt á því að forsendan fyrir 20% afslætti Klíníkurinnar Ármúla ehf. væri sú að endurupptökubeiðandi myndi kaupa þjónustu fyrir 200 milljónir króna á ári að frádregnum afslætti. Endurupptökubeiðandi hefði talið óvíst að umfangið næði þeirri fjárhæð og því talið réttara að semja við það fyrirtæki sem boðið hefði fastan afslátt óháð umfangi. Kærunefndin taldi að framangreint mat endurupptökubeiðanda hefði ekki stuðst við skilmála eða valforsendur sem kynntar hefðu verið bjóðendum með einhverjum hætti þannig að jafnræði og gagnsæi við innkaupin hefði verið tryggt. Í samræmi við meginreglu opinberra innkaupa um gagnsæi hefði endurupptökubeiðandi átt að tilkynna bjóðendum sérstaklega ef hann vildi fastan afslátt óháð umfangi og gefa þátttakendum tækifæri til þess að miða tilboð sín við þær forsendur. Í tengslum við þetta tók nefndin fram að í þeim samningi sem gerður var við Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf. 7. nóvember 2017 hefði ekki verið samið um föst einingaverð fyrir árið 2018 auk þess sem afsláttur af einingarverðum fyrir árið 2017 virtist hafa verið 13% en ekki 15%, svo sem fram hefði komið í verðtilboði félagsins.
Kærunefnd útboðsmála taldi samkvæmt framansögðu að innkaupaferli endurupptökubeiðanda hefði verið haldið verulegum annmörkum og að brotið hefði verið gegn Klíníkinni Ármúla ehf. við ákvörðun um val á samningsaðila í kjölfar forauglýsingar endurupptökubeiðanda. Niðurstaða nefndarinnar var að hafna kröfum um að samningur endurupptökubeiðanda og Myndgreiningarrannsóknarstöðvar Hjartaverndar ehf. um myndgreiningarþjónustu yrði lýstur óvirkur, hann felldur úr gildi, að val á tilboði Myndgreiningarrannsóknarstöðvar Hjartaverndar ehf. yrði ógilt, sem og að innkaupaferlið yrði ógilt og lagt fyrir endurupptökubeiðanda að bjóða innkaupin út að nýju. Nefndin lét aftur á móti uppi það álit sitt að endurupptökubeiðandi væri skaðabótaskyldur gagnvart Klíníkinni Ármúla ehf. vegna forauglýsingar um myndgreiningarþjónustu og vali á samningsaðila í kjölfar þeirrar auglýsingar. Þá úrskurðaði nefndin að endurupptökubeiðandi skyldi greiða Klíníkinni Ármúla ehf. 750.000 krónur í málskostnað.
IV
Endurupptökubeiðandi byggir endurupptökubeiðni sína á því að í úrskurði sínum hafi kærunefnd útboðsmála vísað til 6. málsliðar 7. gr. reglugerðar nr. 955/2016 „um kröfur á sviði opinberra innkaupa um upplýsingar sem koma eiga fram í auglýsingum og öðrum tilkynningum, gögn til að sannreyna efnahagslega og fjárhagslega stöðu og tæknilega getu og kröfur um tæki og búnað fyrir rafræna móttöku“. Ákvæði 7. gr. eigi við um útboðstilkynningu en málið hafi lotið að forauglýsingu og kröfur um efni slíkrar auglýsingar séu í 8. gr. reglugerðarinnar. Forauglýsingum á grundvelli VIII. kafla laga um opinber innkaup sé ætlað að gilda í 36 mánuði og því sé ekki gerð krafa um að í forauglýsingunni sé auglýst hvaða innkaupaferli verði notað og hvaða valforsendur nema eftir því sem vitneskja sé fyrir hendi. Í forauglýsingunni hafi þó komið fram þær hæfiskröfur sem endurupptökubeiðandi hafi ætlað að miða við en Klíníkin Ármúla ehf. hafi ekki uppfyllt þær. Ákvæði 8. gr. reglugerðar nr. 955/2016 sé í algeru samræmi við kröfur og upplýsingar sem eigi að koma fram í tilkynningu samkvæmt V. viðauka við tilskipun 2014/24/ESB um opinber innkaup. Þar sé ekki gerð krafa um að helstu þættir útboðsferlis og valforsendur séu birtar nema eftir því sem vitneskja sé fyrir hendi. Í úrskurði kærunefndarinnar hafi verið vísað til 1. mgr. 92. gr. laga um opinber innkaup og fullyrt að ekki hafi verið getið um hvaða innkaupaaðferð ætlunin væri að leggja til grundvallar. Með þessu hafi efni greinarinnar verið slitið úr samhengi við önnur ákvæði VIII. kafla því að í 1. mgr. 92. gr. segi að ákveða skuli innkaupaaðferð fyrir fram og auglýsa í samræmi við reglur 93. gr. laganna. Í 1. mgr. 93. gr. laganna sé gerður skýr greinarmunur á útboðstilkynningu og forauglýsingu. Samkvæmt 4. mgr. 93. gr. skuli auglýsingar og tilkynningar birtar í samræmi við stöðluð eyðublöð og endurupptökubeiðandi hafi fylgt því. Endurupptökubeiðandi hafi að sjálfsögðu ætlað að auglýsa helstu þætti innkaupaferlis og valforsendur fyrir áhugasömum þátttakendum en kærandi hafi ekki fengið slíkar upplýsingar þar sem fyrirtækið hafi ekki uppfyllt skýrar hæfiskröfur forauglýsingarinnar.
Í athugasemdum Myndgreiningarstöðvar Hjartaverndar ehf. er lögð megináhersla á að endurupptökubeiðnin lúti ekki að þeirri niðurstöðu úrskurðarins að kominn sé á bindandi samningur milli fyrirtækisins og endurupptökubeiðanda. Þá telur fyrirtækið einnig að endurupptökubeiðnin beinist heldur ekki að þeirri niðurstöðu kærunefndarinnar að hafna kröfu kæranda um að lýsa samninginn óvirkan.
Í athugasemdum kæranda, Klíníkurinnar Ármúla ehf., segir að skilyrði fyrir endurupptöku séu ekki til staðar. Endurupptökubeiðandi hafi ekki byggt á nýjum atvikum og sé einungis ósammála niðurstöðu kærunefndarinnar. Þá grundvallist beiðnin eingöngu á því að borið hafi að vísa til 8. gr. reglugerðar nr. 955/2016 en ekki 7. gr. reglugerðarinnar. Úrskurðurinn sem óskað sé endurupptöku á hafi aftur á móti byggt á ýmsum öðrum sjónarmiðum en þar komi fram.
V
Ákvæði 108. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup fjallar um meðferð mála hjá kærunefnd útboðsmála. Samkvæmt 7. mgr. 108. gr. laganna gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993 um meðferð kærumála að öðru leyti en kveðið er á um í lögum um opinber innkaup. Um endurupptöku mála fyrir kærunefnd útboðsmála fer því eftir 24. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. tölul. 1. mgr. greinarinnar á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný, eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun, ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik.
Kærunefnd útboðsmála fellst á þær röksemdir endurupptökubeiðanda að í úrskurði sínum 6. apríl 2018 hafi nefndin vísað ranglega til 7. gr. reglugerðar nr. 955/2016 í stað 8. gr. reglugerðarinnar. Áður hefur þó verið rakið að kærunefnd útboðsmála taldi brot endurupptökubeiðanda margþætt. Nefndin tók þannig fram í úrskurði sínum að brotin fælust einkum í því að endurupptökubeiðandi hefði ranglega sleppt því að hefja eiginlegt innkaupaferli eftir móttöku tilkynninga áhugasamra fyrirtækja auk þess sem notast hefði verið við ófullnægjandi upplýsingar við samanburð á þeim hugmyndum sem fyrirtækin lögðu fram í kjölfar fyrirspurnar endurupptökubeiðanda. Nefndin taldi gögn málsins bera með sér að hvorugt fyrirtækið hefði getað sinnt þjónustunni með fullum afköstum og verðtilboð fyrirtækjanna tveggja hefðu í reynd byggt á sömu forsendum hvað varðar umfang samningsins. Jafnræði og gagnsæi hefði þannig ekki verið virt við val endurupptökubeiðanda á samningsaðila.
Hvað sem líður rangri tilvísun nefndarinnar til 7. gr. reglugerðar nr. 955/2016 hefur endurupptökubeiðandi ekki bent á nein atriði sem geta haggað fyrrgreindum forsendum úrskurðarins þannig að þýðingu hafi fyrir efnislega niðurstöðu málsins. Er kröfu Sjúkratrygginga Íslands um endurupptöku málsins því hafnað.
Ákvörðunarorð:
Hafnað er kröfu Sjúkratrygginga Íslands um endurupptöku á máli kærunefndar útboðsmála nr. 25/2017, Klíníkin Ármúla ehf. gegn Sjúkratryggingum Íslands og Myndgreiningarrannsóknarstöð Hjartaverndar ehf.
Reykjavík, 3. september 2018.
Skúli Magnússon
Ásgerður Ragnarsdóttir