A-147/2002 Úrskurður frá 10.4 2002
ÚRSKURÐUR
Hinn 10. apríl 2002 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð í málinu nr. A-147/2002:
Með bréfi, dagsettu 18. mars sl., kærðu fréttamennirnir [A] og [B] synjun Fjármálaeftirlitsins, dagsetta 13. mars sl., um að veita þeim aðgang að bréfi eða bréfum þess til eigenda [C], [...] og fleiri í svonefndum [D]-hópi, um sviptingu atkvæðisréttar þeirra á aðalfundi [E] 11. mars sl. og ástæður fyrir henni.
Með bréfi, dagsettu 18. mars sl., var kæran kynnt Fjármálaeftirlitinu og því veittur frestur til að gera athugasemdir við hana og koma að frekari rökstuðningi fyrir ákvörðun sinni til kl. 16.00 hinn 26. mars sl. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefnd yrðu í trúnaði látin í té afrit af þeim gögnum, sem kæran lýtur að, innan sama frests. Umsögn [...] hrl., f.h. Fjármálaeftirlitsins, dagsett 26. mars sl., barst innan tilskilins frests, ásamt afriti af bréfi stofnunarinnar til [C], dagsettu 11. mars sl.
Í fjarveru Elínar Hirst tók Ólafur E. Friðriksson varamaður sæti hennar við úrlausn þessa máls.
Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess í stuttu máli þau að á grundvelli 12. gr. laga nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði, sbr. 10. gr. sömu laga, tók Fjármálaeftirlitið þá ákvörðun að hlutum [C] í [E] skyldi ekki fylgja atkvæðisréttur. Var bankanum tilkynnt sú ákvörðun 11. mars sl. og samdægurs var tilkynning þess efnis birt á Verðbréfaþingi Íslands. Í tilkynningunni sagði að [C] hefði verið kynnt þessi ákvörðun og ástæður hennar. Þá var tekið fram að ákvörðunin yrði tekin til endurskoðunar jafnskjótt og gripið hefði verið til úrbóta af hálfu félagsins og annarra hlutaðeigandi aðila sem Fjármálaeftirlitið teldi nægilegar.
Með bréfi, dagsettu 12. mars sl., óskuðu kærendur eftir "aðgangi að og afriti af bréfi eða bréfum Fjármálaeftirlitsins til eigenda [C], [...] og fleiri í svonefndum [D]-hópi um sviptingu atkvæðisréttar þeirra á aðalfundi [E] í gær, 11. mars, og ástæðurnar fyrir henni." Fjármálaeftirlitið synjaði beiðni þeirra með bréfi, dagsettu 13. mars sl., þar sem vísað er til þagnar-skylduákvæða IV. kafla laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 5. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Jafnframt er tekið fram í svarinu að Fjár-mála-eftirlitið telji það vera á meðal grunnforsendna þess að geta beitt eftirliti og tekið ákvarðanir, í þessu tilviki á grundvelli laga um viðskiptabanka og sparisjóði, að tryggt sé að trúnaður sé virtur gagnvart þeim aðilum sem ákvörðun beinist að.
Í kæru til nefndarinnar er m.a. vísað til þeirra röksemda, sem búa að baki upp--lýsingarétti almennings, svo og til fordæmisgildis ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins og hags--muna almennra hluthafa í [E] af því að öðlast vitneskju um á hverju hún hefði byggst.
Í umsögn umboðsmanns Fjármálaeftirlitsins til úrskurðarnefndar er áréttað að stofnunin njóti víðtækra heimilda til aðgangs að gögnum hjá þeim aðilum, sem eftirlit hennar beinist að, til þess að hún geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu, sbr. 8. og 9. gr. laga nr. 87/1998. Á stjórn og starfsmönnum stofnunarinnar hvíli því rík þagnarskylda skv. 13. gr. sömu laga. Opinber umfjöllun af hálfu þess, sem þagnarskyldunni er ætlað að vernda, leiði ekki til þess að þeim, sem þagnarskyldan hvílir á, sé heimilt að láta af hendi trúnaðarupplýsingar, sbr. 5. mgr. 13. gr. Í því skyni sé m.a. mælt svo fyrir í 2. mgr. 13. gr. að á Fjármálaeftirlitinu hvíli sambærileg þagnarskylda og á þeim aðilum, sem eftirlit þess beinist að í hverju tilviki. Í því tilviki, sem hér um ræðir, eigi því við 43. gr. laga nr. 113/1996 um viðskiptabanka og sparisjóði. Líta verði á þá grein sem sérákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsinga-laga.
Í umsögninni er ennfremur gerð grein fyrir heimild sem Fjármálaeftirlitið hafi til að grípa til ráðstafana gagnvart aðila sem fer með virkan eignarhlut í viðskipta-banka, ef aðila er svo farið eða fari hann þannig með hlut sinn að það skaði heil-brigðan og traustan rekstur bankans. Þær ráðstafanir geti m.a. falið í sér að ákveðið sé að hlutum fylgi ekki atkvæðisréttur. Við mat á því hvort gripið sé til slíkra ráðstafana skuli m.a. höfð hliðsjón af þeim atriðum, sem mælt sé fyrir um í 6. mgr. 10. gr. laga nr. 113/1996, auk þess sem sérstök hliðsjón skuli höfð af því hvort staða eða háttsemi viðkomandi aðila sé til þess fallin að rýra traust almennings á hlutaðeigandi banka, ef hún væri opinber, sbr. 2. mgr. 12. gr. laganna. Við ákvörðun á því, hvort virkum eignaraðila verði meinaður atkvæðisréttur á grundvelli hluta sinna, sé m.a. tekið mið af fjárhagsstöðu hans og öðrum atriðum er varða hag hans. Þegar Fjármálaeftirlitinu berist slíkar upplýsingar frá viðskiptabanka verði þær undanþegnar upplýsingaskyldu á grundvelli 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Af því leiði að slíkar upplýsingar séu háðar sérstakri þagnarskyldu skv. 43. gr. laga nr. 113/1996. Ef þær koma fram í ákvörðun Fjármálaeftirlitsins skv. 12. gr. þeirra laga verði þær þar af leiðandi undan-þegnar upplýsingarétti almennings með gagnályktun frá 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga.
Að öðru leyti er í umsögninni vísað til þagnarskylduákvæðis 1. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998. Skýra beri það ákvæði svo að það teljist sérstakt þagnarskylduákvæði sem girði fyrir að almenningur fái aðgang að upplýsingum. Við túlkun á 1. og 2. mgr. 13. gr., sbr. 43. gr. laga nr. 113/1996, verði einnig að athuga að við ákvörðun á grundvelli 12. gr. síðarnefndu laganna um sviptingu atkvæðisréttar skuli litið til þess hvort staða eða háttsemi, sem leiða kunni til þeirrar ákvörðunar, sé til þess fallin að rýra traust almennings á hlutaðeigandi banka væri hún opinber. Líta verði svo á að hvers konar upplýsingar, sem teljist til þess fallnar að rýra traust almennings á viðskiptabanka, hljóti að teljast varða mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni. Þegar svo standi á sé því sérstaklega brýnt að tekið sé tillit til þess tjóns, sem birting upplýsinga kunni að hafa, m.a. fyrir viðskiptabanka, sbr. 2. mgr. 12. gr. laga nr. 113/1996.
Af hálfu Fjármálaeftirlitsins er ennfremur byggt á því að mál það, sem óskað er upplýsinga um, sé enn til meðferðar hjá stofnuninni og að frekari ráðstafanir séu fyrirhugaðar, að tilteknum skilyrðum uppfylltum, svo sem vikið hafi verið að í til-kynningu stofnunarinnar sem áður er getið. Það sé mat hennar að veruleg röskun yrði á þessari aðgerð og frekari ráðstöfunum, ef málinu yrði á þessu stigi uppljóstrað, auk þess sem líkur myndu minnka á að árangur næðist, sbr. 4. tölul. 6. gr. upplýsingalaga. Þá er á það bent að kærufrestur vegna kæru til æðra stjórnvalds sé ekki liðinn, sbr. 18. gr. laga nr. 87/1998.
Við úrlausn máls þessa sé loks til þess að líta að skylda Fjármálaeftirlitsins til að afhenda utanaðkomandi aðilum upplýsingar um rannsóknir og úrlausnir einstakra mála, sem falla undir verksvið þess, sé til þess fallin að draga úr hæfi og þar með mögu-leikum stofnunarinnar til að annast lögbundið eftirlit sitt. Jafnvel þótt litið væri svo á að henni kynni að vera skylt að láta óviðkomandi í té almennar upplýsingar og bréfa-skipti, sem ekki hafa að geyma neinar sértækar upplýsingar eða atriði varðandi fjár-hags-leg málefni þeirra er rannsókn beinist að, verði að telja mikilvægt að henni sé ekki gert að láta af hendi til óviðkomandi aðila upplýsingar um mál, sem sæta sérstakri rannsókn , sbr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
Aðilar máls þessa hafa fært frekari rök fyrir kærunni annars vegar og hinni kærðu ákvörðun hins vegar. Með vísun til 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 verður ekki gerð frekari grein fyrir þessum röksemdum í úrskurði þessum, en úrskurðarnefnd hefur haft þær til hliðsjónar við úrlausn málsins.
1.
Í 3. gr. upplýsingalaga segir orðrétt: "Stjórnvöldum er skylt, sé þess óskað, að veita almenningi aðgang að gögnum sem varða tiltekið mál með þeim takmörkunum sem greinir í 4.-6. gr." Í 5. gr. laganna segir síðan: "Óheimilt er að veita almenningi aðgang að gögnum um einka- eða fjárhagsmál efni einstaklinga sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari, nema sá samþykki sem í hlut á. Sömu takmarkanir gilda um aðgang að gögnum er varða mikilvæga fjárhags- eða viðskiptahagsmuni fyrirtækja og annarra lögaðila." Í athugasemdum, er fylgdu frumvarpi til upplýsingalaga, er m.a. tekið fram, til skýringar á niðurlagsákvæði greinarinnar, að óheimilt sé að veita almenningi "viðkvæmar upplýsingar um rekstrar- eða samkeppnisstöðu" fyrirtækja. Þá segir þar ennfremur að oft komi sérstakar reglur um þagnarskyldu í veg fyrir að aðgang megi veita að upplýsingum.
Í 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga er tekið fram að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Með gagnályktun frá þessu ákvæði verður hins vegar að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda.
Fjármálaeftirlitið starfar á grundvelli laga nr. 87/1998 um opinbert eftir-lit með fjár-mála-starfsemi. Í 13 gr. laga nr. 87/1998 er að finna svohljóðandi ákvæði um þagnar-skyldu, eins og því hefur verið breytt með lögum nr. 11/2000: "Stjórn, forstjóri og starfsmenn Fjármálaeftirlitsins eru bundnir þagnarskyldu. Þeir mega ekki að viðlagðri ábyrgð samkvæmt ákvæðum almennra hegningarlaga um opinbera starfsmenn skýra óviðkomandi aðilum frá því er þeir komast að í starfi sínu og leynt á að fara um starfsemi Fjármálaeftirlitsins, viðskipti og rekstur eftirlitsskyldra aðila, tengdra aðila eða annarra, nema dómari úrskurði að upplýsingar sé skylt að veita fyrir dómi eða lögreglu eða skylda sé að veita upplýsingar lögum samkvæmt. Sama gildir um lögmenn, endurskoðendur, tryggingastærðfræðinga og sérfræðinga sem starfa fyrir eða á vegum Fjármálaeftirlitsins. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi og er óheimilt að nýta í atvinnuskyni upplýsingar sem bundnar eru þagnarskyldu. - Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. - Upplýsingar skv. 1. mgr. má veita í samandregnu formi þannig að einstakir eftirlitsskyldir aðilar séu ekki auðkenndir. - Þegar eftirlitsskyldur aðili er gjaldþrota eða þvinguð slit fara fram er heimilt við rekstur einkamála að upplýsa um atriði sem þagnarskylda gildir annars um skv. 1. mgr. Þagnarskyldan gildir þó um upplýsingar sem varða þriðja aðila sem á hlut að björgunaraðgerðum vegna eftirlitsskylds aðila. - Opinber umfjöllun af hálfu þess aðila sem þagnar-skyldunni er ætlað að vernda um trúnaðarupplýsingar veitir starfsmönnum Fjármála-eftirlitsins eða sérfræðingum sem starfa eða starfað hafa á vegum þess ekki heimild til að láta af hendi trúnaðarupplýsingar."
Úrskurðarnefnd hefur í úrskurði, uppkveðnum 20. júlí 1999 í máli nr. 78/1999, komist að þeirri niðurstöðu að líta beri á umrætt þagnarskylduákvæði sem sérstakt ákvæði um þagnarskyldu í skilningi 3. mgr. 2. gr. upplýsingalaga. Eins og tekið er fram í þeim úrskurði, girðir þetta ákvæði ekki fyrir það að almenningur fái aðgang að gögnum í vörslum Fjármálaeftirlitsins, heldur ber að skýra það til samræmis við ákvæði upp-lýsinga-laga, eftir því sem við á, eins og tekið er fram í athugasemdum er fylgdu frumvarpi til þeirra laga.
Ein af þeim breytingum sem gerð var á þagnarskylduákvæðinu með lögum nr. 11/2000, var að tekið var upp svohljóðandi ákvæði í 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998:
"Upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila eru háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu." Þetta ákvæði var ekki að finna í upphaflegu frumvarpi til laga nr. 11/2000, heldur var því bætt við frumvarpið að frumkvæði efnahags- og viðskiptanefndar Alþingis. Í nefndaráliti er gerð svofelld grein fyrir umræddu ákvæði: "Lagt er til að nýju ákvæði verði bætt við frumvarpið þar sem fram komi að upplýsingar sem háðar eru þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftir-litsskylda aðila séu háðar sambærilegri þagnarskyldu þegar þær hafa verið afhentar Fjármálaeftirlitinu. Er þessi breyting lögð til þar sem mjög mikilvægt er að eftirlitsskyldir aðilar geti treyst því að svo sé. Geti því Fjármálaeftirlitið aflað upp-lýsinga í trúnaði frá eftirlitsskyldum aðilum án þess að verða skylt með vísan til upplýsingalaga að láta af hendi upplýsingar sem eðli máls samkvæmt væru bundnar þagnarskyldu samkvæmt lögum sem gilda um eftirlitsskylda aðila."
Eins og fram kemur í áliti efnahags- og viðskiptanefndar, er hér um að ræða ákvæði sem þrengir rétt almennings til aðgangs að gögnum samkvæmt upplýsingalögum. Þar af leiðandi lítur úrskurðarnefnd svo á að skýra beri ákvæðið þröngt á sama hátt og önnur slík ákvæði. Í nefndarálitinu virðist vera gengið út frá því að þagnarskylda samkvæmt lögum, sem gilda um eftirlitsskylda aðila, skuli því aðeins ná til stjórnar og starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að upplýsinganna, sem um er að ræða, hafi verið aflað frá hinum eftirlitsskyldu aðilum sjálfum, en ekki öðrum aðilum.
Í máli því, sem hér er til úrlausnar, lýtur beiðni kærenda um að fá aðgang að bréfi Fjármálaeftirlitsins til [C], dagsettu 11. mars sl., þar sem félaginu er tilkynnt að það hafi verið svipt atkvæðisrétti sem hluthafi í [E] á grund-velli 12. gr. laga nr. 113/1996 um banka og sparisjóði. Þar er vísað til bréfaskipta Fjár-mála-eftirlitsins við [C] og [D], svo og til erinda stofnunarinnar til bankaráðs [E]. og viðbrögð við þeim. Í bréfinu kemur og fram að aflað hafi verið tilgreindra upplýsinga hjá [E]. Með vísun til þess, sem að framan greinir, telur úrskurðarnefnd því að líta beri til þagnar-skyldu-ákvæðisins í 43. gr. laga nr. 113/1996 við úrlausn þessa máls, sbr. 2. mgr. 13. gr. laga nr. 87/1998.
2.
Í 13. gr. laga nr. 87/1998 er mælt fyrir um ríka þagnarskyldu stjórnar, forstjóra og annarra starfsmanna Fjármálaeftirlitsins að því er lýtur að viðskiptum og rekstri þeirra aðila, sem stofnunin hefur eftirlit með, svo og þeirra aðila sem tengjast þeim aðilum.
Úrskurðarnefnd hefur kynnt sér efni bréfs þess sem kærendur hafa óskað eftir aðgangi að. Í bréfinu eru m.a. greint frá ástæðum þess að Fjármálaeftirlitið ákvað að svipta [C] atkvæðisrétti sem hluthafa í [E] Að áliti nefndar-innar er þar að finna margvíslegar upplýsingar um fjárhags- og viðskiptahagsmuni bankans og umrædds félags, svo og málefni einstakra eigenda félagsins, sem eru þess eðlis að sanngjarnt sé og eðlilegt að þær fari leynt, sbr. 5. gr. upplýsingalaga, 13. gr. laga nr. 87/1998 og 43. gr. laga nr. 113/1996. Umræddar upplýsingar er að finna svo víða í bréfinu að ekki þjónar tilgangi, að mati nefndarinnar, að veita aðgang að hluta þess skv. 7. gr. upplýsingalaga.
Staðfest er sú ákvörðun Fjármálaeftirlitsins að synja kærendum, [A] og [B], um aðgang að bréfi stofnunarinnar til [C], dagsettu 11. mars sl.
Ólafur E. Friðriksson
Valtýr Sigurðsson