Mál nr. 22/2012

Miðvikudaginn 27. febrúar 2013 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir eftirfarandi mál nr. 22/2012:

Kæra A

á ákvörðun

Reykjavíkurborgar

og kveðinn upp svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Með kæru A, dags. 5. janúar 2012, var skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 1. nóvember 2011. Með þeirri ákvörðun staðfesti velferðarráð synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um þjónustusamning um beingreiðslur þar sem umrædd umsókn félli ekki að reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík.

Kærandi er með CP hreyfihömlun og þarf aðstoð við flestar daglegar athafnir. Hann hlaut BA-gráðu í guðfræði við Háskóla Íslands vorið 2012. Kærandi óskar þess að fá þjónustusamning við Reykjavíkurborg um beingreiðslur þjónustunnar til að geta skipulagt þá aðstoð sem hann þurfi á að halda sjálfur.

I. Málavextir og málsmeðferð.

Eins og fyrr sagði er kærandi með CP hreyfihömlun og þarf aðstoð við flestar daglegar athafnir. Hann hlaut BA-gráðu í guðfræði við Háskóla Íslands vorið 2012. Kærandi býr í þjónustukjarna að B þar sem hann fær aðstoð. Næturþjónustan í B er samnýtt með öðrum þjónustukjarna og því er ekki alltaf næturvakt á staðnum en þarfnist kærandi aðstoðar er honum unnt að hringja í næturvaktina sem þá kemur og aðstoðar hann. Fram kemur í bréfi Halldórs Gunnarssonar, réttindagæslumanns fatlaðs fólks í Reykjavík og á Seltjarnarnesi, dags. 23. september 2011, að íbúar í B og C í Reykjavík hafi haft samband við hann vegna óþæginda, óöryggis og niðurlægjandi aðstæðna sem rekja megi til sameiginlegrar næturvaktar staðanna tveggja. Sé einkum um að ræða langa bið eftir aðstoð.

Kærandi kveðst hafa reglulega frá árinu 2005 sótt um að fá þjónustusamning um beingreiðslur, fyrst hjá Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík og nú eftir að þjónusta við fatlað fólk hafi flust yfir til sveitarfélaga hafi hann leitað til Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar.

Fram kemur að hann hafi munnlega óskað eftir því að honum yrði veitt þjónusta allan sólarhringinn með beingreiðslusamningi. Umsókn hans hafi verið synjað með bréfi frá þjónustumiðstöð, dags. 17. maí 2011. Kærandi hafi skotið þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 8. júlí 2011, til velferðarráðs Reykjavíkurborgar. Í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2011, kemur fram að velferðarráð Reykjavíkurborgar staðfesti á fundi sínum 1. nóvember 2011 synjun starfsmanna þjónustumiðstöðvar um persónulega aðstoð gegnum beingreiðslur/þjónustusamning þar sem umsókn kæranda félli ekki að reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík.

Þegar Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra í Reykjavík var með rekstur þjónustukjarnans í B veitti Reykjavíkurborg ekki liðveislu inn í þjónustukjarna nema í algjörum undantekningartilfellum. Vegna sérstakra aðstæðna í máli kæranda var ákveðið að Velferðarsvið Reykjavíkurborgar gerði þjónustusamning um beingreiðslur við kæranda til þriggja mánaða frá 1. nóvember 2010 vegna liðveislu um þá 20 liðveislutíma sem kærandi hafi verið metinn í þörf fyrir. Samningurinn hafi ekki gengið upp þar sem kæranda hafi ekki tekist að ráða starfsfólk til að sinna liðveislunni.

Með bréfi, dags. 7. febrúar 2012, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð af hálfu velferðarráðs ásamt fyrirliggjandi gögnum, þ. á m. upphaflegri umsókn kæranda. Greinargerð Velferðarsviðs barst með bréfi, dags. 19. mars 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 21. mars 2012, var greinargerð Velferðarsviðs send kæranda til kynningar. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 3. apríl 2012. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 16. apríl 2012, var kæranda tilkynnt um tafir á afgreiðslu málsins sem orsökuðust af miklum málafjölda hjá úrskurðarnefndinni en að vonir stæðu til þess að ljúka málinu sem fyrst. Með tölvupósti þann 26. júní 2012 óskaði úrskurðarnefndin eftir upplýsingum frá framkvæmdastjóra Brynju, hússjóði Öryrkjabandalagsins. Samdægurs barst staðfesting á því að Brynja hússjóður hafi lofað að útvega kæranda heppilegri íbúð þegar hann hafi fengið samning við Reykjavíkurborg og þetta loforð hafi staðið síðan í júlí 2008. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 29. júní 2012, var óskað frekari upplýsinga frá Reykjavíkurborg. Óskað var upplýsinga um hvort gerðir hafi verið í auknum mæli samningar við fatlað fólk um greiðslur fyrir aðstoð svo til allan sólarhringinn og hvort gerðir hafi verið samningar í málum hliðstæðum máli kæranda. Þá var óskað eftir afstöðu sveitarfélagsins til staðhæfingar kæranda um að forsenda þess að hann geti þegið íbúð hjá Brynju hússjóði sé að búið sé að ganga frá þjónustusamningi við hann. Enn fremur var spurt hvort kæranda stæði til boða að gera sambærilegan samning um liðveislu og gerður var við hann 1. nóvember 2010. Svar Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 24. ágúst 2012, og var það sent kæranda til kynningar með bréfi, dags. 28. ágúst 2012. Frekari athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 10. september 2012.

II. Málsástæður kæranda.

Af hálfu kæranda kemur fram að hann hafi í byrjun árs 2011 farið fram á að fá þjónustusamning við Reykjavíkurborg um beingreiðslur til að geta skipulagt þá aðstoð sem hann þurfi á að halda sjálfur. Í svari frá borginni sé óskað eftir því að erindi hans verði að svo stöddu frestað þar sem það þjónustuform sem óskað sé eftir – notendastýrð persónuleg aðstoð (NPA) – sé ennþá að forminu til ekki til hjá Reykjavíkurborg. Kærandi vilji geta þess að farið hafi verið fram á þjónustusamning en ekki NPA, sem hann viti að ekki sé farið að veita vegna þess að það séu ekki til lög varðandi það þjónustuform. Þar sem hann sé ósáttur við niðurstöðu Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar vilji hann skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála.

Kærandi kveðst vera með CP hreyfihömlun og þurfa aðstoð við svo til allar daglegar athafnir. Hann sé nemandi við Háskóla Íslands í guðfræði og trúarbragðafræðum og stefni á áframhaldandi nám að loknu BA-prófi. Fatlað fólk hafi átt erfitt með að sækja menntun á háskólastigi, meðal annars vegna skorts á aðstoð og eigi það einnig við hann sem komi meðal annars fram í því að hann hafi þurft að taka námið á lengri tíma en samnemendur hans. Sú þjónusta sem honum hafi staðið til boða hingað til hafi verið bundin við heimilið og hafi hann þurft að skipuleggja allt sitt líf á forsendum þeirra sem veita þjónustuna. Til að geta stundað nám sitt og lifað innihaldsríku og sjálfstæðu lífi þurfi hann einnig á aðstoð að halda fyrir utan heimilið. Auk þess sé næturþjónusta alls óviðunandi, enda sameiginleg með þjónustukjarna í D. Hafi hann margoft þurft að bíða í langan tíma á nóttunni og hafi upplifað niðurlægjandi aðstæður vegna þess.

Undanfarin ár hafi í auknum mæli verið gerðir samningar við fatlað fólk um greiðslur fyrir aðstoð sem það hafi síðan séð um að skipuleggja. Þessir samningar hafi haft þau áhrif að fatlað fólk hafi meiri stjórn á eigin lífi og geti skipulagt líf sitt á eigin forsendum. Aðstoðin sé ekki bundin við heimilið, heldur sé hún veitt á þeim stað sem einstaklingurinn þurfi á aðstoð að halda og á þann hátt sem honum henti. Síðan árið 2005 hafi kærandi reglulega sótt um að fá þjónustusamning, fyrst til Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík og nú eftir að þjónusta við fatlað fólk hafi farið yfir til sveitarfélaga hafi hann leitað til Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar. Hann hafi annaðhvort fengið synjun þar sem hann búi í þjónustuíbúðarkjarna eða honum boðnar greiðslur fyrir alltof fáa tíma á sólarhring, en hann þurfi að hafa aðgang að aðstoð allan sólarhringinn. Farið sé að gera þjónustusamninga sem feli í sér aðstoð svo til allan sólarhringinn. Með því að skjóta máli sínu til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála voni kærandi að umsókn hans verði tekin til endurskoðunar og að hann fái viðunandi samning til að geta aukið samfélagsþátttöku sína og lifað sjálfstæðu lífi.

Í bréfi kæranda til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 3. apríl 2012, kemur fram að hann þekki til einstaklinga sem hafi fengið þjónustusamninga um beingreiðslur fyrir yfirfærslu málefna fatlaðs fólks til sveitarfélaga. Þessir einstaklingar þurfi aðstoð allan sólarhringinn eða alla dag- og kvöldtíma. Það sýni vel að til séu fordæmi um sams konar þjónustu og kærandi hafi óskað eftir. Auk þess hafi honum borist til eyrna að seint á árinu 2011 hafi einstaklingur í Reykjavík fengið boð um þjónustusamning í 15 tíma á sólarhring. Sá einstaklingur búi í húsnæði þar sem sé þjónusta allan sólarhringinn. Þetta telji kærandi vera mismunun. Kærandi bendir á að fyrir hafi legið að samhliða þeim þjónustusamningi sem hann hafi sótt um, flytti hann í aðra íbúð utan þjónustukjarna. Hússjóður Brynju hafi gefið vilyrði fyrir því að útvega slíka íbúð. Hann hafi fullvissað kæranda um að sjóðurinn væri tilbúinn að kaupa íbúð sem henti honum þegar hann verði kominn með þjónustusamning. Líkt og að framan greinir hefur framkvæmdastjóri Brynju staðfest þetta í tölvupósti til úrskurðarnefndarinnar þann 26. júní 2012. Kærandi kveður þá þjónustu sem hann fái í dag engan veginn fullnægja þjónustuþörf sinni.

Kærandi vísar til umfjöllunar Velferðarsviðs um þjónustu við fatlaða íbúa að Sléttuvegi 3, 7 og 9 og telur eina muninn á Sléttuvegi og B séu nöfnin „sjálfstæð búseta“ og „þjónustukjarni“ en á þessum stöðum búi fatlað fólk með mismikla þjónustuþörf. Þá vísar kærandi til orða Velferðarsviðs um að starfsfólk Reykjavíkurborgar sinni aðstoð í þjónustukjörnum sem beingreiðslusamningar nái yfir. Kærandi veltir upp þeirri spurningu hvort íbúar í þjónustukjörnum eigi að fá sambærilega aðstoð frá starfsfólkinu og þeir sem fengið hafa beingreiðslusamninga, þ.e. að íbúar í þjónustukjörnum geti fengið starfsmann með sér til að sinna erindum úti í bæ eða hvort eingöngu sé verið að tryggja að íbúar með beingreiðslusamninga geti haft sitt eigið starfsfólk til að aðstoða þá við athafnir innan veggja heimilisins. Kærandi tekur fram að starfsfólk Reykjavíkurborgar í B fari ekki með einstaklingum út í bæ í öðrum tilgangi en að versla. Þá sé ávallt næturvakt til staðar á Sléttuveginum.

Kærandi bendir á að í lögum um málefni fatlaðs fólks sé hvergi minnst á sambýli, þjónustukjarna né annað slíkt heldur sé talað um heimili. Kærandi telur því ljóst að réttur fatlaðs fólks til eðlilegs lífs eigi ekki að vera bundinn við fyrirfram skilgreind búsetuform. Þá tekur kærandi fram að þjónustusamningur um beingreiðslur hafi verið gerður til sex mánaða ekki þriggja líkt og fram komi í athugasemdum Velferðarsviðs. Kærandi telur afar mikilvægt að gera þjónustusamning um beingreiðslur vegna þeirrar aðstoðar sem hann þurfi, þ.e. þjónustu allan sólarhringinn, áður en farið verði í að finna framtíðarhúsnæði fyrir hann.

III. Málsástæður Reykjavíkurborgar.

Af hálfu Reykjavíkurborgar kemur fram að í sveitarfélaginu hafi tíðkast að gerðir séu þjónustusamningar um beingreiðslur við einstaklinga sem feli í sér að einstaklingum sé greitt fyrir þá þjónustu er Reykjavíkurborg eigi að veita og einstaklingurinn sjálfur ráði til sín starfsmenn sem sinni þjónustunni. Slíkir samningar sem Velferðarsvið hafi gert hafi byggst á mati samkvæmt reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík, reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík auk laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992. Þjónustusamningar um beingreiðslur hafi ekki verið gerðir við einstaklinga sem búi í þjónustukjörnum. Í þjónustukjörnum starfi starfsfólk frá Reykjavíkurborg sem sinni þeim þáttum sem reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglur um félagslega heimaþjónustu taki á og sé því Reykjavíkurborg að veita umrædda þjónustu í þjónustukjörnum. Þjónustusamningar um beingreiðslur hafi því ekki verið gerðir við einstaklinga sem búi í þjónustukjörnum þar sem slíkt búsetuform feli í sér að stuðningsþjónusta og félagsleg heimaþjónusta sé veitt þar af starfsfólki Reykjavíkurborgar. Auk framangreinds verði einnig að líta til þess hvað varði kröfu kæranda um þjónustusamning um beingreiðslur fyrir sólarhringsþjónustu, að reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík og félagslega heimaþjónustu í Reykjavík takmarki þann tímafjölda sem unnt sé að veita með beingreiðslusamningi.

Í 2. mgr. 4. gr. reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík komi fram að hámark veittrar stuðningsþjónustu séu 30 klukkustundir á mánuði á grundvelli fyrirliggjandi greiningar. Heimilt sé að veita undanþágu frá framangreindu hámarki ef aðstæður séu sérstaklega erfiðar og umsækjandi skori 18 stig samtals í færni, fjölskylduneti og brýnni þörf samkvæmt greiningartæki. Síðan komi fram í 5. mgr. 4. gr. að mögulegt sé að gera sérstaka samninga um stuðningsþjónustu þar sem notanda sé gert kleift að stýra þjónustunni sjálfur. Hámark þjónustu í slíkum samningi geti þó aldrei verið meira en 30 klukkustundir.

Í 5. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík komi fram að gert sé ráð fyrir að almenn félagsleg heimaþjónusta sé veitt á virkum dögum á dagvinnutíma. Einnig sé þjónusta veitt á kvöldin og um helgar fyrir þá sem þurfi á félagslegri heimaþjónustu að halda utan dagvinnutíma. Aðstoð um kvöld og helgar felist einkum í aðstoð við persónulega umhirðu, innliti og stuttri samveru með það að markmiði að stuðla að aukinni öryggiskennd. Samkvæmt verklagi séu að hámarki veittar 8 klukkustundir á dag í félagslega heimaþjónustu eða 40 klukkustundir á viku, sbr. verklagsreglur um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík.

Bent sé á að þegar Svæðisskrifstofa málefna fatlaðra í Reykjavík hafi verið með rekstur umrædds þjónustukjarna hafi liðveisla inn í þjónustukjarna ekki verið veitt nema í algjörum undantekningartilfellum. Vegna sérstakra aðstæðna í máli kæranda hafi verið ákveðið að Velferðarsvið gerði þjónustusamning um beingreiðslur við kæranda til þriggja mánaða frá 1. nóvember 2010 vegna liðveislu um þá 20 liðveislutíma sem kærandi hafi verið metinn í þörf fyrir. Samningurinn hafi ekki gengið upp þar sem kæranda hafi ekki tekist að ráða starfsfólk til að sinna liðveislunni.

Með hliðsjón af framansögðu hafi velferðarráð talið að ekki væri unnt að veita kæranda þjónustusamning um beingreiðslur fyrir sólarhringsþjónustu þar sem slík þjónusta falli ekki að reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík. Þá verði einnig að líta til þess að kærandi sé búsettur í þjónustukjarna sem rekinn sé af Velferðarsviði Reykjavíkurborgar þar sem starfsfólk sviðsins annist þá þjónustu sem getið sé um í framangreindum reglum.

Vakin sé athygli á því að unnið sé að mótun NPA, sbr. IV. bráðabirgðaákvæði í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum. Á meðan sveitarfélög vinni að mótun, framkvæmd og skipun NPA sé um ákveðið millibilsástand að ræða. Búist hafi verið við að velferðarráðuneytið gæfi út leiðbeinandi reglur um NPA 1. maí 2012. Í svari Reykjavíkurborgar, dags. 24. ágúst 2012, við fyrirspurn úrskurðarnefndarinnar kemur fram að í núgildandi löggjöf sé ekki að finna lagaákvæði sem kveði á um að sveitarfélögum sé skylt að veita sólarhringsþjónustu á grundvelli beingreiðslusamninga/þjónustusamninga. Við yfirfærslu málefna fatlaðs fólks frá ríki til sveitarfélaga hafi Reykjavíkurborg tekið við þjónustusamningum um beingreiðslur sem áður hafi verið á hendi Svæðisskrifstofu málefna fatlaðra í Reykjavík en Svæðisskrifstofan hafi gert slíka samninga við einstaklinga í sjálfstæðri búsetu. Samningarnir hafi verið yfirteknir án breytinga og í því samhengi hafi sérstaklega verið hugað að því að ekki kæmi til þjónusturofs við umrædda einstaklinga. Þá hafi Velferðarsvið Reykjavíkurborgar verið með tilraunaverkefni í gangi hvað varði þjónustu við fatlaða íbúa að Sléttuvegi 3, 7 og 9 en umrætt tilraunaverkefni hafi verið samþykkt í velferðarráði Reykjavíkurborgar 26. maí 2010. Þessir íbúar séu í sjálfstæðri búsetu en ekki búsettir í þjónustukjarna og hafi Velferðarsvið veitt þjónustu inn í umrætt húsnæði auk þess að hafa aðsetur fyrir starfsfólk sitt á staðnum þar sem þjónustuþarfir á svæðinu hafi verið miklar. Í framangreindu tilraunaverkefni hafi íbúum húsnæðisins verið gefinn kostur á að velja á milli þjónustusamnings um beingreiðslur eða áframhaldandi þjónustu á vegum Reykjavíkurborgar. Ekki hafi verið gerðir þjónustusamningar um beingreiðslur við einstaklinga sem búi í þjónustukjörnum enda starfi þar starfsfólk frá Reykjavíkurborg sem sinni þeirri aðstoð sem slíkir samningar nái yfir. Beingreiðslusamningar hafi því ekki verið gerðir í málum hliðstæðum máli kæranda.

Reykjavíkurborg hafni því að það sé forsenda þess að kærandi geti þegið íbúð hjá Brynju hússjóði að búið sé að ganga frá þjónustusamningi um beingreiðslur við kæranda. Kæranda sé mögulegt að þiggja umrædda íbúð ásamt því að fá þá þjónustu sem hann sé metinn í þörf fyrir frá starfsfólki Reykjavíkurborgar inn í húsnæðið. Eins og fram hafi komið í greinargerð sveitarfélagsins frá 19. mars 2012 þá hafi vegna sérstakra aðstæðna í máli kæranda verið ákveðið að gera þjónustusamning um beingreiðslur við kæranda til þriggja mánaða frá 1. nóvember 2010 vegna liðveislu um þá 20 liðveislutíma sem kærandi hafi verið metinn í þörf fyrir. Framangreindur samningur hafi átt að gilda á þeim tíma er málefni fatlaðs fólks hafi verið flutt frá ríki til sveitarfélaga. Reykjavíkurborg hafi fram að yfirfærslunni ekki veitt liðveislu inn í þjónustukjarna nema í algjörum undantekningartilfellum. Í kjölfar flutnings málefna fatlaðs fólks til sveitarfélagsins hafi öll þjónusta verið komin á hendur sveitarfélagsins. Þjónusta sem veita skal inn í þjónustukjarna sé nú veitt af starfsfólki Reykjavíkurborgar og hafi velferðarsvið ekki gert þjónustusamninga um beingreiðslur. Kæranda standi því ekki lengur til boða að fá þjónustusamning um beingreiðslur fyrir liðveislu.

IV. Niðurstaða.

Málskotsheimild kæranda er reist á 5. gr. a laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum, en í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að fötluðum einstaklingi sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvarðanir um þjónustu sem teknar eru á grundvelli laganna til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, sbr. XVII. kafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga.

Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Reykjavíkurborg beri að gera þjónustusamning við kæranda um beingreiðslur vegna þeirrar þjónustu sem hann telur sig þurfa á að halda þannig að hann geti skipulagt þá aðstoð sjálfur. Kærandi býr í þjónustukjarna og Reykjavíkurborg fullyrðir að beingreiðslusamningar hafi ekki verið gerðir við einstaklinga sem búa í slíkum kjörnum. Kærandi kveður að fyrir hafi legið að samhliða þeim þjónustusamningi sem hann hafi sótt um flytti hann í aðra íbúð utan þjónustukjarna. Brynja, hússjóður Öryrkjabandalagsins, hafi gefið vilyrði fyrir því að útvega slíka íbúð þegar kærandi væri kominn með þjónustusamning.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Er tekið fram að við framkvæmd þeirra skuli tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skulu stjórnvöld tryggja heildarsamtökum fatlaðs fólks og aðildarfélögum þeirra áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varða málefni fatlaðs fólks. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum. Þá hafa sveitarfélögin með höndum innra eftirlit með framkvæmd þjónustunnar, þar á meðal með framkvæmd samninga sem sveitarfélögin gera við rekstrar- eða þjónustuaðila um framkvæmd þjónustunnar.

Lög nr. 59/1992 veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar eru til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Lögin gera ráð fyrir því að sveitarstjórnir setji sér reglur um framkvæmd aðstoðar við fatlað fólk í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Gera lög nr. 59/1992 þannig ráð fyrir því að sveitarfélög hafi ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað hvers konar þjónustu þau veita. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfsstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir undir eftirliti ráðherra. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í samræmi við 1. mgr. 4. gr. laga nr. 59/1992 ber Reykjavíkurborg ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk í sveitarfélaginu, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar. Reykjavíkurborg hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk með reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 18. maí 2006 og með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 7. júní 2012. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin voru þó í gildi eldri reglur um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 5. nóvember 2007. Óski fatlaður einstaklingur eftir þjónustu á grundvelli framangreindra reglna er lagt mat á þjónustuþörf umsækjanda og í framhaldinu er gerður þjónustusamningur við viðkomandi, sbr. 6. og 10. gr. reglna um stuðningsþjónustu og 7. og 8. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu. Þjónusta samkvæmt þjónustusamningi er almennt veitt af starfsfólki Reykjavíkurborgar og rekstrar- eða þjónustuaðilum enda er það meginform þjónustu við fatlað fólk samkvæmt lögum nr. 59/1992. Samkvæmt IV. kafla bráðabirgðaákvæða laganna hefur þó verið komið á sérstöku samstarfsverkefni um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA) en miðað er við að þjónustan verði skipulögð á forsendum notandans og undir verkstjórn hans um leið og hún verði sem heildstæðust milli ólíkra þjónustukerfa. Í því skyni að móta ramma um fyrirkomulag NPA leitast sveitarfélög, í samræmi við 3. mgr. IV. kafla bráðabirgðaákvæða laganna, við að bjóða fötluðu fólki NPA til reynslu í tiltekinn tíma. Við mat á því hverjum eða hvaða hópi fatlaðs fólks skuli boðin slík þjónusta skal gæta jafnræðis.

Líkt og áður er rakið lýtur beiðni kæranda að því að hann fái greiðslur frá sveitarfélaginu í stað þjónustu svo hann geti sjálfur skipulagt þá þjónustu sem hann þarf á að halda. Tekið skal fram að hvorki lög um málefni fatlaðs fólks né reglur Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu og félagslega heimaþjónustu gera ráð fyrir að umsækjandi um þjónustu geti fengið greiðslur í stað þjónustu sem veitt er af starfsfólki sveitarfélagsins eða rekstrar- og þjónustuaðilum. Undantekning frá því er hið svokallaða tilraunaverkefni um NPA sem kveðið er á um í IV. kafla bráðabirgðaákvæða laganna. Þá er ekki útilokað að sveitarfélag ákveði í tilteknum tilvikum að útfæra þjónustu við fatlaða einstaklinga þannig að þeir fái greiðslur í stað þjónustu. Sveitarfélagi ber þó að gæta jafnræðis og byggja á málefnalegum sjónarmiðum við mat á því hverjum skuli boðin slík útfærsla. Reykjavíkurborg hefur nýlega hafið tilraunaverkefni um NPA en tekið skal fram að það hafði ekki verið tekið upp þegar hin kærða ákvörðun var tekin. Þá hefur komið fram af hálfu Reykjavíkurborgar að tíðkast hefur að gerðir séu beingreiðslusamningar við einstaklinga sem byggjast á mati samkvæmt reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík, reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík auk laga um málefni fatlaðs fólks.

Beiðni kæranda var frestað að svo stöddu með bréfi þjónustumiðstöðvar Reykjavíkurborgar, dags. 17. maí 2011. Úrskurðarnefndin gerir athugasemd við framangreinda afgreiðslu og bendir á að rétt hefði verið að taka efnislega ákvörðun um synjun eða samþykki umsóknar kæranda. Telja verður þó að frestun þjónustumiðstöðvar hafi í raun falið í sér synjun á beiðni kæranda. Velferðarráð staðfesti synjun á beiðni kæranda á fundi þann 1. nóvember 2011 á þeim grundvelli að umsókn hans hafi ekki fallið að reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík og reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík. Úrskurðarnefndin vekur athygli á því að niðurstaða og rökstuðningur synjunar Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2011, er ekki í samræmi við 21. gr. þágildandi reglna um stuðningsþjónustu í Reykjavík, nú 22. gr., og 16. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík en þar er kveðið á um að ákvörðun skuli rökstudd með vísan til viðeigandi ákvæða reglnanna. Þá tekur úrskurðarnefndin fram að í bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2011, þar sem hin kærða ákvörðun er tilkynnt kæranda er tilvísun í kæruheimild 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991. Vakin er athygli á því að kæra á stjórnvaldsákvörðun sem tekin er á grundvelli laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, byggir á ákvæði 5. gr. a þeirra laga. Af gögnum málsins má ráða að synjun á beiðni kæranda hafi fyrst og fremst byggst á því að hann búi í þjónustukjarna en ekki í svokallaðri sjálfstæðri búsetu. Í 3. mgr. 2. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík segir meðal annars að þjónustan sé fyrir þá sem búi í heimahúsum. Í reglum um stuðningsþjónustu sem í gildi voru þegar hin kærða ákvörðun var tekin, er ekki sett skilyrði um sjálfstæða búsetu. Í framkvæmd hefur Reykjavíkurborg hins vegar sett slíkt skilyrði og þjónusta á grundvelli framangreindra reglna ekki veitt þeim sem búa í þjónustukjörnum. Við meðferð málsins hefur sú framkvæmd verið studd þeim rökum að í þjónustukjörnum sé umrædd þjónusta veitt af starfsfólki sveitarfélagsins. Í nýjum reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 7. júní 2012, segir meðal annars í 3. gr. að forsenda fyrir því að geta sótt um stuðningsþjónustu sé að umsækjandi búi í sjálfstæðri búsetu og slík búseta feli ekki í sér sértæk húsnæðisúrræði, svo sem í búsetukjarna og sértæk húsnæðisúrræði með sameiginlegu rými þar sem stuðningsþjónusta skuli veitt af þjónustuaðila slíkra úrræða. Það er mat úrskurðarnefndarinnar að ákvörðun Reykjavíkurborgar um að synja beiðni kæranda um þjónustusamning um beingreiðslur hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum enda fær kærandi þjónustu sem veitt er af starfsfólki sveitarfélagsins í þjónustukjarna þar sem hann býr. Reykjavíkurborg hefur hafnað því að aðrir í sömu stöðu og kærandi hafi fengið slíka samninga. Kærandi hefur ekki nefnt tiltekin dæmi þess og verður því ekki séð að sú málsástæða kæranda eigi við rök að styðjast. Það er því mat úrskurðarnefndarinnar að rétt sé að staðfesta hina kærðu ákvörðun.

Þrátt fyrir framangreint telur úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála rétt að beina því til sveitarfélagsins að leiðbeina kæranda um þau úrræði sem honum standa til boða til að fá þjónustu í samræmi við þarfir hans, svo sem ef hann byggi í sjálfstæðri búsetu.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 2. nóvember 2011, um synjun á beiðni A, um þjónustusamning um beingreiðslur er staðfest.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Margrét Gunnlaugsdóttir

Gunnar Eydal