1111/2022. Úrskurður frá 5. desember 2022

Hinn 5. desember 2022 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1111/2022 í máli ÚNU 22040015.

Kæra og málsatvik

Með erindi, dags. 29. apríl 2022, kærði A synjun heilbrigðisráðuneytisins á beiðni um aðgang að gögnum.

Með erindi til heilbrigðisráðuneytisins, dags. 15. mars 2022, óskaði kærandi eftir afriti af öllum samn­ingum og viðbótarsamningum Íslands við bóluefnaframleiðendur; Pfizer, Moderna, Astra-Zeneca, J6J, CureVac og Sanofi, á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Þá óskaði kærandi jafn­framt eftir öllum gögnum sem Lyfjastofnun Íslands notaði þegar ákveðið var að veita bóluefn­un­um markaðsleyfi á Íslandi.

Í svari ráðuneytisins, dags. 17. mars 2022, kom fram að ráðuneytið hefði undirritað átta samninga sem gerðir væru á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins við Svíþjóð og viðkom­andi lyfjaframleiðanda um afhendingu bóluefnis, ábyrgð o.fl. og svo hins vegar samninga við Svíþjóð um greiðslur vegna kaupa á bóluefni. Þeir samningar sem um ræddi féllu undir takmarkanir á upp­lýsingarétti vegna einkahagsmuna, sbr. 9. gr. upplýsingalaga, þar sem þeir innihéldu upplýsingar um mikilvæga og virka fjárhagslega- og viðskiptahagsmuni samningsaðila ráðuneytisins. Fyrir hefði legið sú viljaafstaða lyfja­framleiðenda að efni samninganna færu leynt. Þá féllu samningarnir undir tak­mark­anir á upplýsingarétti vegna almannahagsmuna, sbr. 2. tölul. 10. gr. laganna, en meðal mark­miða ákvæð­is­ins væri að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum íslenskra stjórn­valda við erlend ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Íslandi er aðili að svo sem EES.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem ráðuneytið hefði aflað hefðu hvorki aðildarríki ESB né Noregur afhent sambærilega samninga sem ríkin hefðu gert við lyfjaframleiðendur um kaup á bóluefni. Það væri mat ráðuneytisins að það gæti spillt samskiptum við lyfjaframleiðendur og aðra viðsemjendur íslenska ríkisins, ef aðgangur yrði veittur að umbeðnum samningum, einkum þar sem afhending á bólu­­efnum hefði ekki farið fram. Slíkt gæti haft verulega neikvæð áhrif á þá almannahagsmuni sem fælust í því að fá bóluefni við COVID-19 til Íslands sem fyrst og fyrir sem flesta. Með vísan til framan­greinds væri beiðni um aðgang að framangreindum samningnum synjað með vísan til 9. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Hvað varðaði beiðni um gögn sem Lyfjastofnun notaði þegar ákveðið var að veita bóluefnunum markaðsleyfi á Íslandi teldi ráðuneytið rétt að Lyfjastofnun svaraði þeirri beiðni.

Með kæru fylgdi afrit af samskiptum kæranda við heilbrigðisráðuneytið en kærandi ítrekaði beiðni sína um afhendingu samninganna, dags. 17., 18. og 31. mars 2022, ásamt fyrirspurnum til ráðuneytisins. Með svari, dags. 13. apríl 2022, ítrekaði ráðuneytið fyrra svar og synjaði aðgangi að samningunum með vísan til 9. gr. og 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga.

Málsmeðferð

Kæran var kynnt heilbrigðisráðuneytinu með erindi, dags. 2. maí 2022, og veittur kostur á að koma á fram­færi umsögn um hana. Jafnframt var þess óskað að úrskurðarnefndinni yrði látið í té í trúnaði afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Umsögn heilbrigðisráðuneytisins barst úrskurðarnefndinni hinn 20. maí 2022. Þar kemur fram að ráðu­neytið hafi undirritað fjölda samninga á grundvelli samninga framkvæmdastjórnar Evrópu­sam­bandsins við lyfjaframleiðendur. Við gerð umsagnar ráðuneytisins til úrskurðarnefndar um upp­lýs­inga­­mál, sem send var með bréfi dags. 28. júní 2021, hafði ráðuneytið gert samninga um kaup á bólu­efnum frá AstraZeneca, Pfizer BioNTech PA, Janssen Pharmacautica NV, Moderna Switzerland GmbH og CureVac AG. Frá því að bréfið var sent til nefndarinnar hafi bæst við samningar um kaup á bóluefnum frá Novavax, Valneva og Sanofi, auk þess sem viðbótarsamningar hafi verið gerðir m.a. um Moderna. Eru þá ótaldir samningar um breyttar dagsetningar á afhendingu bóluefna. Ákveðið hafi verið að gera samninga við marga mögulega framleiðendur til að hámarka möguleika á því að koma bólu­efni á markað sem fyrst. Í öllum samningum ESB sé gert ráð fyrir því að EFTA-ríkin geti fengið hlut­deild af umsömdum bóluefnaskömmtum gegn því að axla ábyrgð samkvæmt samningi. Þátt­töku­ríki Evrópusambandsins og EFTA-ríkin séu því jafnsett um öll atriði samninganna, þ.m.t. ákvæði um trún­aðar- og þagnarskyldu gagnvart lyfjaframleiðendum.

Í umsögninni er vísað til úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021 frá 27. ágúst 2021 þar sem nefndin tók til úrlausnar kæru á ákvörðun ráðuneytisins um að synja um aðgang að sömu samningum. Þar hafi nefndin komist að þeirri niðurstöðu að líta bæri á samningana sem samskipti við önnur ríki í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga og mat nefndarinnar að einsýnt væri að birting þeirra í heild eða hluta af hálfu íslenskra stjórnvalda væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríki milli samningsaðilanna. Nefndin hafi jafnframt litið til þess að íslenska ríkinu myndi líklega reynast nauðsynlegt að festa kaup á fleiri bóluefnaskömmtum gegn COVID-19 og gæti afhending samn­inganna leitt til þess að samningsaðilar bæru fyrir sig vanefndir á samningnum og að afhending bóluefna á grundvelli þeirra raskaðist, auk þess sem samningsstaða íslenska ríkisins vegna kaupa á bólu­efnum gæti breyst til hins verra vegna áherslu samningsaðila á trúnað. Með vísan til framangreinds, og þess sem nánar greinir í úrskurði nefndarinnar, leit nefndin svo á að ákvörðun ráðuneytisins um að synja um afhendingu á samningunum fengi stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Í úrskurði nefndar­innar nr. 1048/2021 frá 29. nóvember 2021 hafi verið staðfest synjun embættis landlæknis á aðgangi að samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna um kaup á bóluefni gegn COVID-19, á sama grund­velli og í úrskurði nr. 1037/2021.

Ljóst sé að COVID-19 faraldurinn hafi verið í rénun undanfarið og engar opinberar sóttvarna­ráðstafanir í gildi frá því í febrúar á þessu ári. Þeir samningar sem kærandi óski eftir aðgangi að séu hins vegar enn í gildi og þar með sú trúnaðarskylda sem hvíli á íslenska ríkinu á grundvelli þeirra. Þá sé ekki útséð hvenær bólusetningum gegn COVID-19 muni ljúka, en sóttvarnarlæknir hafi t.a.m. lagt til að 80 ára og eldri verði veittur fjórði skammtur af bóluefni gegn COVID-19. Eigi jafnframt eftir að rannsaka og komast að niðurstöðu um þörf annarra aldurshópa á frekari bólusetningu gegn sjúk­dómnum. Bendir ráðuneytið einnig á að ný afbrigði af kórónuveirunni séu sífellt að myndast sem gætu leitt til frekari bólusetninga gegn veirunni. Liggi þannig ekki ljóst fyrir hvenær kaupum á bóluefnum lýkur, en lengsti núgildandi samningurinn geri ráð fyrir afhendingu á bóluefnum frá Pfizer fram í júní á næsta ári.

Samkvæmt framangreindu verði ekki talið að þeir hagsmunir, sem ráðuneytið hafi áður byggt á til stuðnings synjun á aðgangi að samningunum og nefndin féllst á í fyrrgreindum úrskurði, séu fyrir borð bornir og að kærandi hafi rétt á aðgangi að samningunum á grundvelli 5. gr. upplýsingalaga. Það sé mat ráðuneytisins að yrði kæranda veittur aðgangur að þeim samningum sem hann óski eftir myndi það skerða alvarlega það trúnaðartraust sem ríki milli aðila samninganna um kaup á bóluefnum. Birting samninganna myndi hafa ófyrirsjáanlegar afleiðingar í för með sér og stefna frekari kaupum á bólu­efnum á grundvelli þeirra í verulega hættu.

Umsögn ráðuneytisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 20. maí 2022, og honum veittur kostur á að koma á fram­færi frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 21. maí 2022, segir að upp­runalega svar ráðuneytisins hafi verið að ekki væri búið að afhenda bóluefnin og þess vegna væri stór­hættulegt að birta samningana, þrátt fyrir að búið hafi verið að afhenda bóluefnin. Þá sé ekkert sem bendi til þess að bóluefnin hafi gert gagn gegn þeim afbrigðum sem nú þegar hafi komið fram og því ekki líklegt að þau efni sem búið sé að semja um virki gegn nýjum afbrigðum.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19. Um er að ræða eftirfarandi samninga:

1. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og AstraZeneca AB um kaup á bóluefni.
2. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og CureVac AG um kaup á bóluefni.
3. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Pfizer Inc. og BioNTech Manufacturing GmbH um kaup á bóluefni.
4. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Janssen Pharmaceutica NV um kaup á bóluefni.
5. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Moderna Switzerland GmbH um kaup á bólu­efni.
6. Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Moderna Switzer­land GmbH.
7. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Novavax Inc. og Novavax CZ um kaup á bóluefni.
8. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins, Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Bio­logic­als S.A. um úthlutun á bóluefnum.
9. Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Biologicals S.A.
10. Samningar íslenska ríkisins, sænska ríkisins og Valneva Austria GmbH um kaup á bóluefni.
11. Endursölusamningur íslenska ríkisins og sænska ríkisins vegna bóluefna frá Valneva Austria GmbH.

Ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins um synjun beiðni kæranda byggist aðallega á því að mikilvægir almannahagsmunir krefjist þess að aðgangur kæranda verði takmarkaður, sbr. 2. tölul. 10. gr. upp­lýsingalaga.

Í athugasemdum við ákvæði 2. tölul. 10. gr. í frumvarpi til upplýsingalaga segir eftirfarandi:

Ákvæðið á við samskipti íslenska ríkisins við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir, hvort sem þau eru af pólitískum, viðskiptalegum eða öðrum toga. Þeir hagsmunir sem hér er verið að vernda eru tvenns konar. Annars vegar er verið að forðast að erlendir viðsemjendur fái vitn­eskju um samningsmarkmið og samningsstöðu okkar Íslendinga. Hins vegar er verið að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í skiptum við önnur ríki, þar á meðal innan þeirra fjölþjóðlegu stofnana sem Ísland er aðili að.

Auk þess segir orðrétt:

Vegna fyrrgreinds skilyrðis um mikilvæga almannahagsmuni verður beiðni um upplýsingar um samskipti við erlend ríki og fjölþjóðastofnanir ekki synjað nema hætta sé á tjóni af þess­um sökum. Í ljósi þess að hér er oft um mjög veigamikla hagsmuni að ræða er ljóst að var­færni er eðlileg við skýringu á ákvæðinu.

Ákvæðið felur í sér undantekningu frá meginreglu 5. gr. upplýsingalaga um rétt almennings til aðgangs að gögnum og ber því að skýra það þröngri lögskýringu. Í úrskurðarframkvæmd úrskurðarnefndar um upp­lýsingamál hefur verið fallist á það sjónarmið að til að tryggja góð samskipti og gagnkvæmt traust í alþjóðasamstarfi kunni að vera rétt að samskipti, sem fari fram á þeim vettvangi, séu undanþegin upp­lýsingarétti á meðan samskiptin standa yfir. Þannig megi meðal annars tryggja að samskipti geti farið fram frjálst og óhindrað. Við matið er litið til eðlis þessara samskipta og hvort líta megi á þau sem ófullgerð vinnugögn eða endanlega afgreiðslu mála. Þá er að mati úrskurðarnefndarinnar jafn­framt rétt að líta til þess hvort samskiptin snúi að viðkvæmum málefnum, samskiptaleiðum sem hætta er á að lokist ef upplýsingar sem þaðan berast yrðu á almannavitorði, eða öðrum atriðum sem þykja raun­verulega geta leitt til þess að traust erlendra stjórnvalda eða alþjóðastofnana á íslenskum stjórn­völdum glatist. Ákvæðið verður hins vegar ekki túlkað svo rúmt að stjórnvöld geti, með vísan til mikil­vægis trúnaðar, takmarkað aðgang að öllum gögnum er varða samskipti við önnur ríki eða fjöl­þjóða­stofn­anir án atviksbundins mats, sbr. t.d. úrskurði nefndarinnar nr. A-326/2009, 770/2018 og 898/2020. Önnur niðurstaða myndi leiða til þess að skilyrðið um almannahagsmuni væri þá í reynd þýð­­ingarlaust.

Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 1037/2021 frá 27. ágúst 2021 var fjallað um rétt til aðgangs að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum í vörslum heilbrigðisráðuneytisins, sem og í  úrskurði nr. 1048/2021 frá 29. nóvember 2021 þar sem fjallað var um rétt til aðgangs að samningi íslenska ríkisins við lyfjafyrirtækið Moderna í vörslum embættis landlæknis. Samningarnir sem kærandi krefst aðgangs að voru á meðal umbeðinna gagna í málunum. Úrskurðarnefndin komst að þeirri niður­stöðu að líta beri á samningana sem samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir í skilningi 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga. Enn fremur taldi úrskurðarnefndin einsýnt að birting samninganna í heild eða að hluta væri til þess fallin að skerða það trúnaðartraust sem ríkir á milli samningsaðilanna, þ.e. íslenska ríkis­ins, sænska ríkisins, sem kemur fram fyrir hönd Evrópusambandsins gagnvart Íslandi og Noregi, og lyfjaframleiðendanna. Afhending samninganna gæti leitt til þess að afhending bóluefna raskaðist og að samningsstaða ríkisins vegna frekari kaupa á bóluefnum breyttist til hins verra.

Til viðbótar þeim hafi nú bæst við samningar vegna kaupa á bóluefnum frá Novavax Inc. og Novavax CZ, Valneva Austria GmbH og Sanofi Pasteur S.A. og Glaxosmithkline Biologicals, auk viðbótar­samn­inga vegna kaupa á bóluefnum frá Moderna.

Í máli þessu hafa ekki komið fram röksemdir sem breyta þessu mati úrskurðarnefndarinnar. Verður því að líta svo á að hin kærða ákvörðun fái stoð í 2. tölul. 10. gr. upplýsingalaga, þar sem umbeðnir samn­ingar hafa að geyma upplýsingar um samskipti við önnur ríki og fjölþjóðastofnanir sem mikil­vægir almannahagsmunir standa til að fari leynt. Það fær ekki breytt þessari niðurstöðu að almenningur eigi almennt ríkan rétt á að kynna sér samninga hins opinbera við einkaaðila sem fela í sér ráðstöfun opin­bers fjármagns. Verður í því sambandi að leggja áherslu á að birting samninganna án samþykkis samn­ingsaðila og staðfesting íslenskra stjórnvalda á efni hans getur haft í för með sér sömu afleiðingar og áður er lýst, þ.e. að samningsaðilar íslenska ríkisins neyti vanefndaúrræða gagnvart ríkinu með hugs­an­legri röskun á afhendingu bóluefna sem og skerðingu á samningsstöðu íslenska ríkisins við frekari kaup á bóluefnum.

Að fenginni þessari niðurstöðu er að mati úrskurðarnefndarinnar óþarft að kanna hvort skilyrði 9. gr. upp­lýsingalaga eru uppfyllt til takmörkunar á rétti kæranda til aðgangs að samningunum.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun heilbrigðisráðuneytisins, dags. 13. apríl 2022, um synjun beiðni kæranda um að­gang að samningum íslenska ríkisins um kaup á bóluefnum gegn COVID-19.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir