Úrskurður nr. 75/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 24. júní er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 75/2015
Í stjórnsýslumáli nr. KNU15020005
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, sem barst kærunefnd útlendingamála þann 20. janúar 2015, kærði […] hdl., f.h. […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. janúar 2015, um að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar, sbr. 12. gr. d laga nr. 96/2002 um útlendinga.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar frá 8. janúar 2015 verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Þann 18. ágúst 2014 sótti kærandi um dvalarleyfi á Íslandi á grundvelli vistráðningar. Þeirri umsókn var synjað með hinni kærðu ákvörðun, dags. 8. janúar 2015. Framangreind ákvörðun var kærð til kærunefndar útlendingamála með kæru, dags. 20. janúar 2015. Þann 2. febrúar 2015 óskaði kærunefndin eftir afriti af gögnum málsins frá Útlendingastofnun og bárust þau nefndinni þann 13. febrúar 2015. Með tölvupósti, dags. 10. mars 2015, gaf kærunefndin kæranda færi á að koma á framfæri frekari gögnum og sjónarmiðum teldi hann það nauðsynlegt. Greinargerð kæranda barst kærunefndinni þann 5. maí 2015.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Synjun Útlendingastofnunar á umsókn kæranda um dvalarleyfi er byggð á því að kærandi uppfylli ekki sérstök skilyrði 12. gr. d útlendingalaga fyrir útgáfu dvalarleyfis á grundvelli vistráðningar. Niðurstaða stofnunarinnar byggir á því að þar sem vistfjölskylda og kærandi séu skyldmenni sé ljóst að dvöl kæranda hér á landi nái ekki því takmarki sem að er stefnt með vistráðningu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Kærandi byggir aðallega á því að hina kærðu ákvörðun skorti lagastoð. Kærandi telur að skýra eigi orðalag 12. gr. d laga um útlendinga til samræmis við almenna málvenju. Sé ákvæðið lesið sé skýrt að ekkert útiloki veitingu dvalarleyfis vegna vistráðningar til ættmenna vistfjölskyldu. Skilyrði vistráðningar séu ítarlega útfærð í lagagreininni. Þau séu þröng og vel skilgreind og í þeim sé ekki að finna heimild til að takmarka veitingu leyfis til handa ungmenni sem á hér fjarskylda ættingja. Hafi það verið ætlun löggjafans hefði verið auðvelt að færa slíkt í lög. Kærandi mótmælir því að Útlendingastofnun hafi verið heimilt að synja um útgáfu dvalarleyfis vegna almennra hugleiðinga í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 86/2008, um breytingu á lögum um útlendinga. Stofnuninni sé ekki unnt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli ástæðna sem ekki er að finna í áðurnefndu lagaákvæði. Fram kemur að slíka undantekningu frá beitingu lagaákvæðisins eftir orðanna hljóðan verði að túlka kæranda í hag.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í 11. gr. útlendingalaga eru sett grunnskilyrði fyrir útgáfu dvalarleyfis. Þessi skilyrði eru m.a. þau að framfærsla, húsnæði og sjúkratrygging séu trygg. Reglugerð um útlendinga nr. 53/2003 mælir að auki fyrir um að tilgangur umsækjanda með dvöl hér á landi skuli vera í samræmi við það dvalarleyfi sem sótt er um. Í 12. gr. – 12. gr. e og 13. gr. útlendingalaga eru síðan tilgreindir flokkar dvalarleyfa ásamt skilyrðum fyrir útgáfu þeirra.
Um dvalarleyfi vegna vistráðningar er fjallað í 12. gr. d laga um útlendinga nr. 96/2002. Í 1. mgr. ákvæðisins eru rakin þau skilyrði sem uppfyllt þurfa að vera til að dvalarleyfi verði gefið út á grundvelli þess. Núgildandi 12. gr. d kom inn í lög um útlendinga með e-lið 10. gr. breytingarlaga nr. 86/2008. Í athugasemdum við ákvæðið í greinargerð með frumvarpi til laganna greinir m.a. að fram til þess tíma hafi verið að finna ákvæði um atvinnuleyfi vegna vistráðningar í lögum um atvinnuréttindi útlendinga. Fram kemur að ákvæðið byggðist á samningi Evrópuráðsins um „au-pair“ ráðningar þar sem slík þjónusta væri skilgreind sem „tímabundin móttaka fjölskyldna, í skiptum fyrir ákveðna þjónustu, á ungum, erlendum einstaklingum, sem koma til þess að auka tungumálakunnáttu sína og jafnvel faglega þekkingu, jafnframt því að víkka menningarlegan sjóndeildarhring sinn með því að öðlast meiri þekkingu á landi því sem þeir koma til“. Samkvæmt þeirri skilgreiningu sé því um að ræða eins konar menningarskiptasamning sem hvorki falli undir skilgreiningar um námsmenn né almenna starfsmenn. Í athugasemdunum greinir enn fremur að þrátt fyrir að framvegis verði aðeins gert ráð fyrir að veitt verði dvalarleyfi vegna vistráðningar en ekki atvinnuleyfi muni svipuð skilyrði gilda áfram fyrir slíkri dvöl. Fram kemur að tilgangur vistráðningar sé fyrst og fremst menningarlegur og vinnuframlag hins vistráðna sæti takmörkunum.
Eins og fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til laga um breytingu á lögum um útlendinga nr. 86/2008 og áréttað er í ákvörðun Útlendingastofnunar, er tilgangur vistráðningar fyrst og fremst menningarlegur og vinnuframlag hins vistráðna sætir takmörkunum. Ekki er gert ráð fyrir að útlendingar komi í framangreindum tilgangi til að dvelja á heimili ættmenna enda verður vart séð að með því væri þeim tilgangi náð sem býr að baki slíkri dvöl.
Synjun Útlendingastofnunar á umsókn kæranda um dvalarleyfi er byggð á því að þar sem vistmóðir og kærandi séu tengd fjölskylduböndum, […], uppfylli hann ekki hin sérstöku skilyrði 12. gr. d laga um útlendinga líkt og stofnunin túlkar þau með vísan til athugasemda í greinargerð með lögunum.
Kærunefndin vekur athygli á að almennt er viðurkennt í íslenskri og norrænni lögskýringarfræði að rétt og heimilt sé að líta til lögskýringargagna þegar lagaákvæði eru túlkuð. Við túlkun lagaákvæða er ekki einungis litið til hvers einangraðs orðs þegar lagaleg merking ákvæðisins er ráðin heldur einnig til sjónarmiða og viðhorfa lögfræðinnar sem almennt eru viðurkennd á því sviði sem ákvæðið varðar, svo sem lögskýringargagna, tilgangs og forsögu laga (sjá t.d. umfjöllun Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 116).
Af íslenskri réttarframkvæmd virðist einnig mega ráða að athugasemdir í greinargerð með lögum séu algengustu lögskýringargögnin sem lögð eru til grundvallar túlkun lagaákvæðis og hafa þær almennt séð meira vægi við túlkun lagaákvæða heldur en aðrar tegundir lögskýringargagna (Róbert R. Spanó: Túlkun lagaákvæða, bls. 138). Þá er rétt að vekja athygli á að í dómum Hæstaréttar hafa athugasemdir í greinargerð verið notaðar til að styðja við niðurstöðu sem strangt til tekið verður ekki lesin úr lagaákvæði eftir orðanna hljóðan. Hafa ummæli í greinargerð þá haft úrslitaþýðingu og myndað meginkjarna röksemdafærslunnar (Davíð Þór Björgvinsson: Lögskýringar, bls. 57).
Samkvæmt 36. gr. þingskapalaga nr. 55/1991 skal leggja frumvörp til laga fram með greinargerð þar sem fram komi „umfjöllun um tilgang þeirra og skýringar á höfuðákvæðum“. Löggjafinn hefur þannig mælt skýrmerkilega fyrir um að í greinargerðum með lagafrumvörpum eigi að vera hægt að finna upplýsingar um og skýringar á helstu lagaákvæðum. Þá má almennt telja það gildandi skýringarsjónarmið að þegar kannað er hvort lagaákvæði standi undir kröfunni um skýrleika sé ekki einvörðungu horft til þeirra sjónarmiða sem birtast í lögunum sjálfum eða leidd verða af ákvæðum löggjafarinnar. Lagaheimild hefur þannig talist nægilega afmörkuð ef finna má önnur viðurkennd viðmið sem setja matskenndum heimildum viðhlítandi skorður. Slík viðmið geta m.a. verið fólgin í lögskýringargögnum s.s. athugasemdum við frumvörp laga. Dæmi þess að lögskýringargögnum hafi verið játuð þýðing við könnun skýrleika lagaheimildar má meðal annars finna í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. dóm í máli Olsson gegn Svíþjóð frá 24. mars 1988 nr. 10465/83 og síðari dómaframkvæmd dómstólsins.
Útlendingastofnun byggir synjun sína á dvalarleyfi kæranda á áðurnenfndri 12. gr. d laga um útlendinga. Í greininni segir m.a.:
Heimilt er að veita útlendingi dvalarleyfi vegna vistráðningar á heimili fjölskyldu hér á landi. Skilyrði fyrir veitingu dvalarleyfis samkvæmt ákvæði þessu eru m.a. eftirfarandi:
a. útlendingur fullnægir skilyrðum 1. og 2. mgr. 11. gr.,
b. útlendingur er ekki yngri en 18 ára eða eldri en 25 ára,
c. undirritaður samningur um vistráðningu milli aðila liggur fyrir þar sem fram kemur m.a. gildistími samnings, hlunnindi að því er varðar fæði og húsnæði, daglegur vinnutími, daglegur og vikulegur hvíldartími, réttur til að stunda nám og ákvæði um sjúkra- og slysatryggingar,
d. fæði og húsnæði útlendings er án endurgjalds,
e. hinn vistráðni hefur sérherbergi til afnota,
f. vistfjölskylda ábyrgist greiðslu á heimflutningi útlendings að starfstíma loknum, ef um er að ræða ráðningarslit eða ef útlendingur verður óvinnufær um lengri tíma vegna veikinda eða slysa, og
g. vistfjölskylda tryggir að hinn vistráðni fái nægjanlegan tíma til íslenskunáms og til að geta sinnt eigin áhugamálum.
Líkt og ráða má af orðalagi 12. gr. d laga um útlendinga er hér um að ræða heimildarákvæði sem felur ekki í sér tæmandi upptalningu á skilyrðum til veitingar á dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar. Verður ekki hjá því komist að túlka ákvæðið til samræmis við athugasemdir með frumvarpi því er varð að lögum um breytingu á útlendingalögum nr. 86/2008. Sé ákvæði 12. gr. d laga um útlendinga túlkað með vísan til tilgangs þess og vilja löggjafans líkt og hann kemur fram í athugasemdum við ofangreint frumvarp, er ljóst að ekki er gert ráð fyrir við útgáfu dvalarleyfis á grundvelli vistráðningar að umsækjandi dveljist á heimili ættmenna sinna.
Með vísan til framangreinds er það mat kærunefndar útlendingamála að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi hér á landi og ber því að staðfesta hina kærðu ákvörðun.
ÚRSKURÐARORÐ
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. dags. 8. janúar 2015, í máli […], fd. […], ríkisborgara […], um synjun á útgáfu dvalarleyfis er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration, of 8 January 2015, in the case of […], dob. […], citizen of […], regarding the denial of residence permit is affirmed.
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Oddný Mjöll Arnardóttir
Kærunefnd útlendingamála
Sératkvæði í stjórnsýslumáli nr. KNU15020005
(Kæra […] á ákvörðun Útlendingastofnunar)
Það er vart umdeilt að lög er varða stjórnsýslu þurfa, eins og unnt er, að skapa festu, öryggi og fyrirsjáanleika í samskiptum á milli stjórnvalda og einstaklinga. Umsækjendur um dvalarleyfi verða almennt að geta lesið úr ákvæðum laganna hvaða skilyrði þeir þurfa að uppfylla til að heimilt sé að gefa slík leyfi út og almennt treyst því að ekki sé byggt á skilyrðum sem ekki er að finna í lögum.
Í 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 segir: „Með lögum skal skipað rétti útlendinga til að koma til landsins og dveljast hér …“. Tilgangur þessa ákvæðis var að leggja skyldur á löggjafann til „að setja lög til að girða fyrir að framkvæmdarvaldið hafi ákvörðunarvald um þessi efni án skýrra lögákveðinna skilyrða“ eins og segir í greinargerð með stjórnskipunarlögum sem innleiddu þetta ákvæði stjórnarskrárinnar (118. löggjafarþing, 297. mál, þingskjal 389, Frumvarp til stjórnskipunarlaga, skáletrun er undirritaðs). Það er því löggjafans, ekki framkvæmdavaldsins, að ákveða megininntak þeirra reglna sem mál þetta snýst um. Þessi krafa stjórnarskrárgjafans, sem er árétting á gildi og áhrifum lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins á sviði útlendingamála, snýst ekki aðeins um að reglur um rétt útlendinga til komu og dvalar verði að vera í lögum samþykktum af Alþingi heldur fellst einnig í henni ákveðin skýrleikakrafa og krafa um að reglurnar verði að vera aðgengilegar, enda beinast „… ákvarðanir stjórnvalda um hvort fallist er á umsóknir útlendinga um dvalarleyfi ... jafnan að mikilvægum persónulegum og félagslegum hagsmunum þeirra sem í hlut eiga“ (UA 3307/2001).
Í 1. mgr. 12. gr. d laga um útlendinga nr. 96/2002 er listi af skilyrðum sem umsækjendur þurfa að uppfylla til að heimilt sé að gefa út dvalarleyfi vegna vistráðningar. Þessi skilyrði eru flest skýr og bjóða upp á takmarkað rými til túlkunar. Skilyrðin eru ekki tæmandi talin í málsgreininni, en önnur ákvæði greinarinnar setja frekari skilyrði og leggja ákveðnar skyldur á vistráðningarfjölskyldu til að heimilt sé að gefa út dvalarleyfi skv. 12. gr. d. Þá inniheldur málsgreinin einnig tilvísun í grunnskilyrði dvalarleyfa en um þau er fjallað í 11. gr. laga um útlendinga. Hvergi í þessum ákvæðum laganna er gefið til kynna að ættartengsl geti komið í veg fyrir að slíkt leyfi sé gefið út. Þögn löggjafans um þetta efni er skýrasta vísbendingin um vilja hans.
Á vefsíðu Útlendingastofnunar eru upplýsingar um dvalarleyfi á grundvelli vistráðningar, gátlistar, vistráðningarsamningur og umsóknareyðublað. Við skoðun á vefsíðunni við vinnslu þessa máls var ekki að sjá að vistráðning hjá ættmennum uppfylli ekki skilyrði laganna um veitingu dvalarleyfis og ekki virðist, samkvæmt vefsíðunni, vera ætlast til að upplýsingar um slík ættartengsl séu veittar. Á vefsíðunni, eins og í lögunum, er því ekkert sem gefur umsækjanda um dvalarleyfi vegna vistráðningar til kynna að ættartengsl hans við vistfjölskyldu útiloki hann frá slíku dvalarleyfi. Væntingar kæranda um að ættartengsl skipti ekki máli virðast því hafa verið réttmætar.
Meðalhófsreglan hefur m.a. í för með sér að stjórnvaldsákvarðanir sem eru til óhagræðis fyrir einstaklinga eigi að ganga eins skammt og unnt er til að ná þeim lögmæta tilgangi sem stefnt er að. Ef eitt af skilyrðum dvalarleyfis vegna vistráðningar væri, eins og meirihlutinn virðist byggja á, að menningarleg markmið vistráðningar þurfi að nást, hefði þurft, með vísan til rannsóknarreglunnar, að kanna hvort eða hversu líklegt sé að vistráðningarfjölskyldan hefði verið fær um, eða verið í aðstöðu til, að kynna fyrir hinum vistráðna menningu landsins og tungumál. Í þessu máli er vistráðningarfjölskyldan móðir með tvö börn og öll eru íslenskir ríkisborgarar. Samkvæmt þjóðskrá flutti móðirin til Íslands árið […], þá tæplega 7 ára gömul. Hún fékk ríkisborgararétt árið […]. Börnin hennar tvö eru fædd á Íslandi. Ekkert bendir til þess fjölskyldan hafi ekki aðlagast íslensku samfélagi að því marki sem hægt er að ætlast til. Engin frekari skoðun virðist þó hafa farið fram á þessu atriði hjá Útlendingastofnun. Af því sem þó er ljóst af gögnum málsins, má draga þá ályktun að frekari rannsókn á högum vistfjölskyldu hefði vel getað leitt til þeirrar niðurstöðu að fjölskyldan væri vel fær um að víkka menningarlegan sjóndeildarhring kæranda og þar með ná tilgangi vistráðningarinnar. Verður því að telja að höfnun á dvalarleyfi á grundvelli ættarsambands án skýrrar lagaheimildar og án skoðunar á hvort ættarsambandið komi í veg fyrir að tilgangur vistráðningar náist sé, til viðbótar öðrum annmörkum, ósamrýmanleg reglum stjórnsýsluréttar svo sem meðalhófsreglunni og rannsóknarreglunni.
Í þessu sambandi má benda á að í úrskurði meirihluta kærunefndar er vísað til Evrópuráðssamnings um vistráðningar en tilgangur hans var að samræma reglur innan aðildarríkja Evrópuráðsins um vistráðningar. Í 2. gr. samningsins kemur fram að vistráðning sé „temporary reception by families, in exchange for certain services, of young foreigners who come to improve their linguistic and possibly professional knowledge as well as their general culture by acquiring a better knowledge of the country where they are received“. Í samningnum er hvergi vikið að því að vistráðning ættmenna gæti gengið gegn tilgangi vistráðningar og hvergi er að finna ákvæði sem gefur til kynna að vistráðning skyldra aðila sé óæskileg. Í greinargerð (Explanatory Report) með samningnum er heldur ekki að finna slíka umfjöllun.
Ef löggjafinn hefði viljað koma í veg fyrir vistráðningar skyldmenna vistráðningarfjölskyldu hefði hann bætt því skilyrði við þann langa lista sem 1. mgr. 12. gr. d inniheldur. Greinargerðin hefði þá getað skýrt hvað hið óráðna hugtak „ættmenni“ þýddi og e.t.v. hefði mátt styðjast við þá skýringu svo framarlega sem aðrar lögskýringarleiðir stæðu því ekki í vegi. Slíkt skilyrði er þó ekki að finna í lagatextanum. Ekki er hægt að byggja eingöngu á ráðagerðum úr greinargerð með lögum til stuðnings takmarkana á mikilvægum persónulegum og félagslegum hagsmunum einstaklings þegar þær ráðagerðir koma ekki að neinu marki fram í lögunum. Þetta á sérstaklega við þegar stjórnarskrá mælir sérstaklaga fyrir um að viðkomandi málefni skuli skipað með lögum.
Lítið sem ekkert gefur til kynna að textinn sem meirihlutinn vísar til í greinargerð til stuðnings niðurstöðu sinni sé tjáning á vilja löggjafans. Í greinargerð með frumvarpinu sem kom 12. gr. d inn í útlendingalögin kemur skýrt fram að frumvarpið sé samið í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Greinargerðin lýsir þá hugmyndum starfsmanna ráðuneytisins á einhverju stigi undirbúnings frumvarpsins en ekki vilja löggjafans. Greinargerðin er síðan lögð fram með frumvarpinu en fær ekki þinglega afgreiðslu sem slík og engin tök eru á að leggja fram breytingatillögur við greinargerð, sama hversu röng og villandi hún er. Vel má vera að á einhverju stigi undirbúnings frumvarpsins hjá ráðuneytinu hafi ákvæði um ættartengsl verið inni í frumvarpsdrögunum en hafi síðan verið fjarlægt án þess að samsvarandi texti úr greinargerð hafi verið lagfærður til samræmis.
Kærunefndin hefur margsinnis vísað til greinargerðar með frumvörpum til stuðnings túlkunar á ákvæðum útlendingalaganna, sérstaklega þegar matskenndum ákvæðum laganna er beitt. Þessi notkun undirbúningsgagna við lagatúlkun er vel þekkt í norrænum rétti og studd fjölda fordæma Hæstaréttar. Þá er það í samræmi við dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í Olsson gegn Svíþjóð sem vísað er til í úrskurði meirihlutans. Í þessu tilviki er hins vegar ekki um túlkun neins ákvæðis að ræða þar sem ekki er hægt að rekja skilyrðið um ættartengsl til texta laganna í gegnum túlkun á þeim texta. Í stað þess er greinargerð nýtt sem sjálfstæð réttarheimild til stuðnings höfnunar á dvalarleyfi einstaklings á grundvelli sérstakra ástæðna ótengdum lagatextanum. Slík notkun greinargerðar virðist ekki vera samrýmanleg tilvísuðu ákvæði 2. mgr. 66. gr. stjórnarskrárinnar, sérstaklega ef það er túlkað til samræmis við tilgang þess eins og honum er lýst í greinargerð. Þá virðast reglur stjórnsýsluréttar reisa því skorður að texti greinargerðar sé nýttur á þennan hátt í þessu máli.
Með vísan til ofangreinds er ég ósammála niðurstöðu meirihlutans og tel að Útlendingastofnun hafi skort lagaheimild til að hafna umsókn um dvalarleyfi með þeim rökum sem stofnunin beitti. Af þeim sökum hefði átt að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi og vísa umsókn kæranda til nýrrar meðferðar hjá stofnuninni.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður