Úrskurður nr. 94/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 6. júlí 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 94/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15030003
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 4. mars 2015 barst kærunefnd útlendingamála kæra […], fd. […], ríkisborgara […] (hér eftir nefndur kærandi) á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. febrúar 2015, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Ítalíu.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002 og barst kæran fyrir lok kærufrests sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 6. nóvember 2014. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum á Ítalíu. Þann 12. nóvember 2014 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 18. gr. reglugerðar evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 21. janúar 2015 barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 13. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Útlendingastofnun ákvað þann 20. febrúar 2015 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Ítalíu. Við birtingu ákvörðunarinnar, þann 25. febrúar sl., kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir því að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað á meðan málið væri til meðferðar hjá kærunefndinni. Með bréfi kærunefndar útlendingamála, dags. 12. mars sl., var fallist á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar. Greinargerð kæranda, ásamt fylgiskjölum, barst kærunefndinni þann 13. apríl sl. Með tölvupóstum talsmanns kæranda, dags. 5. maí og 1. júní 2015, bárust viðbótarupplýsingar í málinu og þann 28. maí sl. barst kærunefndinni læknabréf varðandi andlegt ástand kæranda. Þá barst kærunefndinni jafnframt læknisvottorð 23. júní 2015. Þann 24. júní sl. kom kærandi fyrir kærunefndina og gerði grein fyrir máli sínu.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á afgreiðslu umsóknar kæranda um hæli á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Því hafi verið tekið til skoðunar hvort einhverjar ástæður mæli gegn því að umsækjandi yrði sendur til Ítalíu.
Í niðurstöðu ákvörðunar Útlendingastofnunar kemur fram að ítölsk yfirvöld hafi verið gagnrýnd vegna aðbúnaðar sem hælisleitendur þurfa að búa við. Við endurkomu til Ítalíu sé hælisleitendum gefinn kostur á að sækja aftur um hæli en hins vegar séu tilfelli þar sem hælisleitendum er ekki strax úthlutaður viðtalstími til þess að skrá hælisumsókn sína. Slík skráning sé skilyrði þess að eiga rétt á húsnæði og fjárhagslegri aðstoð. Þess konar brestir í skráningarferlinu geti verið sérstaklega varasamir fyrir viðkvæma einstaklinga. Sá tími sem líði frá því að hælisleitandi leggur fram umsókn sína þangað til hann fær boð um húsnæði geti verið allt frá nokkrum dögum upp í nokkra mánuði. Á meðan sé hælisleitendum gert að sjá um sig sjálfir.
Í ákvörðuninni er vísað til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tharakhel gegn Sviss, nr. 29217/12, frá 4. nóvember 2014 og ákvörðunar dómstólsins í máli A.M.E. gegn Hollandi nr. 51428/10, frá 13. janúar 2015. Útlendingastofnun mat það svo að skoða þyrfti sérstaklega hvort senda eigi einstaklinga sem eru í viðkvæmri stöðu til Ítalíu. Framburður kæranda um atburði í […] og á leið hans til Ítalíu var ekki dreginn í efa en á því byggt að hann varði ekki atburði og aðstæður í móttökuríkinu Ítalíu. Samkvæmt gögnum málsins væri andlegt ástand kæranda slæmt og hann hefði aðeins dvalið í stuttan tíma á Ítalíu. Aftur á móti yrði að líta til þess að kærandi væri […]. Hann hafi ekki borið fyrir sig að hann hafi sætt meðferð af hálfu ítalskra yfirvalda sem samkvæmt mati Útlendingastofnunar geti talist brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Því verði að telja að aðstæður hans geti á engan hátt talist sambærilegar þeim aðstæðum sem um var að ræða í áðurnefndu máli Tharakhel gegn Sviss. Auk þess hafi Útlendingastofnun ekki fundið gögn sem staðfesta það sem kærandi hélt fram í viðtali þar, að Ítalía heimili ekki […]. Þá kemur fram að í 32. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar sé tekið fram að aðildarríki skuli skiptast á heilbrigðisupplýsingum um aðila svo það ríki sem beri ábyrgð geti tryggt að öllum sérþörfum sé mætt á viðeigandi hátt. Þetta sé áréttað í endurviðtökusamþykki ítalskra stjórnvalda þar sem þess sé krafist að ítölsk stjórnvöld séu upplýst með að minnsta kosti 10 daga fyrirvara um líkamlegt og andlegt heilsufar kæranda auk annarra þeirra upplýsinga sem gætu haft áhrif á móttöku kæranda hjá ítölskum stjórnvöldum. Í slíkum tilvikum skuli senda yfirvöldum heilsufarsvottorð. Liggi því fyrir að ítölsk stjórnvöld hafi ábyrgst að taka á móti sjúkum einstaklingum með viðeigandi hætti. Að framangreindu virtu hafi það verið mat stofnunarinnar að ekkert væri því til fyrirstöðu að kærandi yrði sendur aftur til Ítalíu.
Útlendingastofnun telur málsmeðferð ítalskra yfirvalda í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ítalía og aðrar Evrópusambandsþjóðir hafa gengist undir að fylgja við meðferð hælisumsókna. Ekkert hafi komið fram við rannsókn málsins sem bendi til þess að mál kæranda fái ekki vandaða og efnislega málsmeðferð verði honum snúið til baka eða að kærandi standi frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð á Ítalíu vegna aðbúnaðar eða meðferðar hælisleitenda þar í landi. Ekki hafi verið sýnt fram á að ítölsk yfirvöld muni ekki veita kæranda þá vernd sem áskilin er í alþjóðlegum skuldbindingum Ítalíu á sviði mannréttinda. Jafnframt bendi ekkert til þess að flutningur kæranda til Ítalíu brjóti í bága við 33. gr. flóttamannasamningsins, 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu eða 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun telur ljóst að kærandi eigi raunhæfa möguleika á að leita réttar síns fyrir stjórnvöldum á Ítalíu og eftir atvikum fyrir Mannréttindadómstól Evrópu. Kærandi var ekki talinn hafa slík sérstök tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá voru aðstæður í máli kæranda ekki taldar slíkar að hann félli undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, eða að ástæða væri til að beita undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Í ákvörðuninni kemur fram að Útlendingastofnun muni gera ítölskum stjórnvöldum grein fyrir því að kærandi sé í andlegu ójafnvægi, en slíkt sé gert til að tryggja að kærandi fái viðeigandi þjónustu og þá umönnun sem hann þarfnast á Ítalíu.
Niðurstaða Útlendingastofnunar var því sú að umsókn kæranda, þess efnis að honum verði veitt hæli á Íslandi sem flóttamanni, yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og skuli hann endursendur til Ítalíu.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda er fjallað um stöðu hælismála og aðbúnað hælisleitenda á Ítalíu. Þar kemur meðal annars fram að mikið álag hafi verið á hæliskerfinu þar í landi, sérstaklega vegna aukins straums fólks yfir Miðjarðarhafið. Ítölskum stjórnvöldum hafi reynst erfitt að takast á við þann vanda sem skapast hefur og helst þá að sjá hælisleitendum fyrir húsnæði. Hæliskerfið hafi verið gagnrýnt og sætt athugasemdum frá stofnunum, svo sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, og í dómum Mannréttindadómstóls Evrópu og þá sérstaklega í málum M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi nr. 30696/09, frá 21. janúar 2011 og Tharakhel gegn Sviss nr. 29217/12, frá 4. nóvember 2014. Samkvæmt þeim dómum þurfi meðferð að ná tilteknum lágmarksalvarleika til þess að geta verið talin það slæm að hún feli í sér brot á 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Matið sé afstætt og fari eftir atvikum hvers máls. Kærandi sé í viðkvæmri stöðu og því sé hætta á að endursending hans í þær aðstæður sem hælisleitendur búi við á Ítalíu fæli í sér meðal annars brot á 3. gr. mannréttindasáttmálans.
Í greinargerð kæranda er staðhæft að Útlendingastofnun hafi brotið gegn jafnræðisreglu, reglum um rökstuðning stjórnvaldsákvörðunar, rannsóknarreglu og réttmætisreglu stjórnsýsluréttar, sem mælir fyrir um að málefnaleg sjónarmið skuli ráða för við töku stjórnvaldsákvörðunar, þar sem ekki hafi verið tekin afstaða til þess hvort kærandi teljist vera sérstaklega viðkvæmur eða berskjaldaður einstaklingur. Í greinargerðinni er því haldið fram að það virðist vera sem svo að Útlendingastofnun taki einungis afstöðu til þess hvort umsækjandi um hæli teljist sérstaklega viðkvæmur í þeim tilvikum þegar stofnunin telur svo ekki vera, en í máli þessu, þar sem kærandi teljist til viðkvæms hóps hælisleitenda, hafi það verið látið liggja á milli hluta að taka afstöðu til þess. Þá sé sem Útlendingastofnun rökstyðji ákvörðun sína, er þennan hluta málsins varðar, á annan hátt en í sambærilegum málum. Í greinargerð kæranda er vísað til yfirlýsingar innanríkisráðuneytisins frá maí 2014, varðandi endursendingu viðkvæmra hælisleitenda til Ítalíu, fyrrgreinds dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tharakhel gegn Sviss og framkvæmdar innanríkisráðuneytisins í sambærilegum málum. Þá er í greinargerð kæranda talið að ákvörðun Mannréttindadómstólsins í máli A.M.E. gegn Hollandi nr. 51428/10, frá 13. janúar 2015, eigi ekki við í máli þessu.
Kærandi kveðst eiga við andleg veikindi að stríða. Hann hafi verið […]. Andleg veikindi kæranda séu staðfest í meðfylgjandi bréfum frá sálfræðingi dags. 6. desember 2014 og 7. janúar sl. Þar komi fram að […]. Í greinargerð kæranda er því haldið fram að samkvæmt íslenskum lögum og alþjóðlegum mannréttindasamningum sem Ísland er aðili að, og í ljósi skýrra fyrirmæla innanríkisráðuneytisins vegna dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins, hafi Útlendingastofnun borið skylda til þess að taka afstöðu til andlegs ástands kæranda í niðurstöðu sinni að undangenginni frekari rannsókn á heilsufarsástandi hans yrði þess talið þörf. Þá er einnig vísað í skýrslu norsku flóttamannasamtakanna (NOAS) þessu til stuðnings.
Í greinargerð kæranda kemur fram að það sé grundvallaratriði í máli kæranda að hann hafi ekki andlega heilsu til að vera sendur til Ítalíu í þær aðstæður sem hans bíða þar. Því skipti ekki máli hvort orsök vanlíðanar hans sé að rekja til aðstæðna á Ítalíu eða hvort hann hafi nú þegar hlotið meðferð þar í landi sem brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sú túlkun Útlendingastofnunar eigi sér ekki stoð í tilvitnuðum dómum Mannréttindadómstóls Evrópu eða öðrum leiðbeiningum eða lögum. Þá er tekið fram að á Útlendingastofnun hvíli rannsóknarskylda sem feli í sér að ganga eigi úr skugga um að ástand í móttökuríki sé ekki með þeim hætti að umsækjandi verði fyrir pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Sé sú skylda vanrækt sé hætt við að endursendingin brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Í greinargerð kæranda kemur fram að á Ítalíu ríki óvissa í húsnæðis-, atvinnu-, mennta-, og geðheilbrigðismálum, óvissa um afgreiðslutíma umsóknar um hæli og afdrif […]. Af þeim sökum sé talið að kærandi tilheyri hópi sérstaklega berskjaldaðra hælisleitenda og að rétt sé að beita undanþáguheimild 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.
Samkvæmt læknabréfi, […], sem barst kærunefndinni þann 28. maí sl., glímir kærandi við […].
Í læknisvottorði, dags. 18. júní 2015, […]. Kærandi sé greindur, […].
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
1. Afmörkun úrlausnarefnis
Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Ítalíu.
Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og skuli taka hana til efnislegrar meðferðar. Í úrskurði kærunefndarinnar verður því ekki tekin afstaða til þess hvort aðstæður kæranda séu með þeim hætti að hann teljist flóttamaður í skilningi 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951, eða 2. mgr. 44. gr. sömu laga. Verður því ekki fjallað um stöðu kæranda í heimalandi hans.
2. Lagarammi
Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.
3. Niðurstaða
Af gögnum um Ítalíu er ljóst að ítölsk stjórnvöld hafa átt við margvísanlegan vanda að etja varðandi aðbúnað hælisleitenda og málsmeðferð hælismála. Meðal annars hefur Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna gagnrýnt skipulag og bolmagn ítalska hæliskerfisins til að taka við skyndilegu og verulegu flæði flóttamanna til landsins, en á síðustu árum hefur fjöldi flóttamanna sem koma til Ítalíu aukist mjög, sérstaklega sá fjöldi sem kemur sjóleiðina yfir Miðjarðarhafið. Flóttamannastofnun hefur þó ekki lagst gegn flutningi hælisleitenda til Ítalíu. (Sjá meðal annars: UNHCR Reccommendations on Important Aspects of Refugee Protection in Italy (UNHCR, júlí 2013) og Asylum Information Database. Country Report – Italy (European Council on Refugees and Exiles, janúar 2015)). Í mars 2015 sendi Flóttamannastofnun frá sér tillögur sem miða að því að takast á við þá stöðu sem upp er komin með auknum fjölda flóttamanna sem koma til Evrópu á bátum yfir Miðjarðarhafið. Þar hvetur Flóttamannastofnun meðal annars til frekari beitingar 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.
Í greinargerð kæranda er á því byggt að kærandi tilheyri hópi sérstaklega viðkvæmra einstaklinga. Hann hafi áhyggjur af […]. Jafnframt eigi kærandi við andleg veikindi að stríða en hann glími við […].
Þann 4. nóvember 2014 var kveðinn upp dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Þar reyndi á hvort heimilt væri að senda afganska fjölskyldu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Niðurstaða dómsins var sú að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Þótt þau væri ekki kerfislæg með þeim hætti að þau kæmu almennt séð í veg fyrir endursendingu flóttamanna þangað væri ástæða til alvarlegra efasemda um getu hæliskerfisins á Ítalíu til þess að tryggja viðunandi móttökuskilyrði hælisleitenda. Taldi dómstóllinn að ekki væri hægt að útiloka að töluverður fjöldi flóttamanna gæti átt á hættu að vera annað hvort án húsnæðis eða hýstir í óviðunandi aðstæðum. Í málinu var um að ræða fjölskyldu með börn og taldi dómurinn að vegna viðkvæmrar stöðu þeirra hefði svissneskum yfirvöldum borið að kanna, áður en hún yrði send til Ítalíu, hvort þeim yrði tryggðar viðunandi aðstæður og að fjölskyldunni yrði haldið saman. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 kemur einnig fram að þótt engin börn fylgi hælisleitanda telji dómstóllinn það geti verið brot á 3. gr. sáttmálans ef hælisleitendur fá enga húsnæðisaðstoð og hafa enga möguleika á að tryggja grunnþarfir sínar.
Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins telur kærunefndin að skoða þurfi sérstaklega hvort kærandi teljist vera í viðkvæmri stöðu.
Kærandi er […] karlmaður. Hann […]. Samkvæmt þeim gögnum sem liggja fyrir um andlegt ástand kæranda þjáist kærandi af […].
Kærunefndin telur ljóst að ástand kæranda sé alvarlegt. Um það liggja fyrir ítarleg gögn frá sálfræðingi og lækni. Í ljósi aðstæðna kæranda er það mat kærunefndar útlendingamála að kærandi teljist vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu vegna heilsufarsástæðna.
Að framangreindu virtu og þegar litið er á mál kæranda í heild sinni, er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að fyrir liggi staðfesting ítalskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og hælisumsókn hans, þá beri eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar kæranda yfir á íslensk stjórnvöld, á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Byggist niðurstaða kærunefndarinnar á heildstæðu mati á sérstökum aðstæðum kæranda.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda um hæli til efnislegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. febrúar 2015, í máli […], fd. […], ríkisborgara […], er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn […] til efnismeðferðar.
The decision of the Directorate of Immigration from 20 February 2015 is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of […] application for asylum in Iceland.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður Oddný Mjöll Arnardóttir