ÁLITSGERÐ nefndar skv. 27. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins í máli nr. 4/2002.

Aðilar máls þessa eru forsætisráðuneytið, kt. 550169-1269, Stjórnarráðshúsinu, Reykjavík og A, forstöðumaður Þjóðmenningarhússins, Reykjavík.

2. Málavextir.
2.1. Málsmeðferð fyrir nefndinni.
Mál þetta barst nefndinni með bréfi fjármálaráðuneytisins dags. 12. mars 2002. Með því var framsent afrit bréfs forsætisráðuneytisins dags. 25. febrúar 2002 til A forstöðumanns Þjóðmenningarhúss þar sem tilkynnt var að forsætisráðherra hefði veitt honum lausn frá því embætti um stundarsakir. Einnig fylgdi afrit bréfs forsætisráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. sama dag þar sem þess var óskað að nefnd samkvæmt 27. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins (hér eftir nefnd starfsmannalög) tæki mál A til rannsóknar. Þann 13. mars 2002 sendi formaður nefndarinnar bréf til fjármálaráðuneytisins og óskaði þess að skipaðir yrðu tveir meðnefndarmenn til þess að fjalla um málið, sbr. 2. og 3. ml. 2. mgr. 27. gr. starfsmannalaga.

Með bréfi dags. 25. mars 2002 tilkynnti fjármálaráðuneytið formanni nefndarinnar, Björgu Thorarensen, að það hefði skipað Gest Jónsson hrl. og Gísla Tryggvason hdl. í nefndina til meðferðar málsins. Hinn fyrrnefndi var skipaður eftir tilnefningu forsætisráðuneytis og hinn síðarnefndi eftir tilnefningu heildarsamtaka starfsmanna ríkisins. Með bréfi dags. 2. apríl 2002 var A tilkynnt um að málið hefði verið tekið til meðferðar hjá nefndinni.

Að lokinni gagnasöfnun og framlagningu greinargerða af hálfu aðila var málið reifað munnlega af umboðsmönnum þeirra fyrir nefndinni þann 17. maí 2002.

2.2. Málsatvik.
Á grundvelli gagna málsins og annars sem fram hefur komið við meðferð þess fyrir nefndinni verða atvik málsins nú rakin. Í upphafi verður lýst aðdraganda að því að Þjóðmenningarhús var sett á fót og skipun í embætti forstöðumanns stofnunarinnar svo og ákvörðun um launakjör hans.

Í samræmi við samþykkt ríkisstjórnarinnar frá 16. febrúar 1996 var ráðist í umfangsmiklar endurbætur á safnahúsinu við Hverfisgötu til þess að búa það undir nýtt hlutverk sem opinbert sýninga- og fundahús og vettvang til að kynna þar sögu og menningararf. Þann 15. apríl 1999 skipaði forsætisráðherra þriggja manna hússtjórn. Samkvæmt skipunarbréfinu var hlutverk stjórnarinnar að hafa yfirumsjón með húsinu, marka stefnu um rekstur og sýningar, yfirfara fjárlagatillögur og hafa eftirlit með fjárhag stofnunarinnar. Einnig sagði að forstöðumaður færi með daglegan rekstur og fjárreiður hússins og hann skyldi ráðinn af forsætisráðherra í samráði við stjórn. Var jafnframt tilgreint í bréfinu að forstöðumaður væri A.

A er sagnfræðingur að mennt. Samkvæmt gögnum málsins var hann skipaður í embætti þjóðskjalavarðar við Þjóðskjalasafn Íslands með bréfi menntamálaráðherra dags. 27. júní 1996. Af gögnum málsins má sjá að hann tók frá upphafi þátt í undirbúningi að því að setja Þjóðmenningarhúsið á fót samhliða starfi sínu hjá Þjóðskjalasafni Íslands og starfaði sem forstöðumaður hússins samkvæmt ótímabundnum ráðningarsamningi við forsætisráðuneytið gerðum í júlí 1996. Að ósk forsætisráðuneytisins úrskurðaði fjármálaráðherra á grundvelli 2. mgr. 22. gr. starfsmannalaga að starf forstöðumanns Þjóðmenningarhúss félli undir 13. tölul. 1. mgr. 22. gr., sbr. auglýsingu um lista forstöðumanna í 9. tbl. Lögbirtingablaðsins útg. 26. janúar 2000. Þegar fyrir lá að staða forstöðumanns Þjóðmenningarhúss teldist embætti í skilningi 3. mgr. 1. gr. starfsmannalaga, nýtti forsætisráðherra heimild í 1. mgr. 36. gr. starfsmannalaga, sbr. 3. mgr. ákvæðis til bráðabirgða við sömu lög til að flytja A úr starfi skjalavarðar í Þjóðskjalasafni Íslands í embætti forstöðumanns Þjóðmenningarhússins. Var hann skipaður í embættið til fimm ára með bréfi forsætisráðherra dags. 14. febrúar 2000. A var ekki sett sérstakt erindisbréf skv. 1. mgr. 38. gr. starfsmannalaga en í skipunarbréfi hans var með almennum hætti vísað um réttindi hans og skyldur til laga nr. 70/1996.

Með úrskurði kjaranefndar frá 5. maí 2000 voru ákveðin laun og önnur starfskjör forstöðumanns Þjóðmenningarhússins, sbr. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992. Var úrskurðurinn kveðinn upp að fengnum greinargerðum forsætisráðuneytisins, dags. 14. febrúar 2000 og A dags. 28. febrúar 2000. Úrskurðurinn gilti frá 1. febrúar 2000.

Við hefðbundna fjárhagsendurskoðun og gerð ársreiknings Þjóðmenningarhússins fyrir árið 2000 og við endurskoðun bókhalds hússins á árinu 2001 komu upp atriði sem gáfu Ríkisendurskoðun tilefni til að gera sérstaka úttekt á fjárreiðum, störfum og aukastörfum forstöðumanns stofnunarinnar. Fór úttektin fram í desember 2001 og var við hana m.a. aflað upplýsinga frá forstöðumanninum. Forstöðumanni var þó ekki gefinn kostur á að koma að athugasemdum við drög að greinargerð Ríkisendurskoðununar áður en endanlegar niðurstöður hennar lágu fyrir.

Þegar niðurstöður úttektarinnar lágu fyrir var forsætisráðuneytinu og stjórn Þjóðmenningarhússins gerð sérstaklega grein fyrir þeim í bréfi dags. 4. febrúar 2002. Í greinargerðinni voru gerðar ýmsar athugasemdir við fjárreiður, störf og aukastörf forstöðumannsins sem nánar verða raktar efnislega í kafla 3 hér á eftir.

Að fengnu bréfi ríkisendurskoðunar sendi forsætisráðherra forstöðumanni Þjóðmenningarhússins bréf dags. 7. febrúar 2002, með samriti til formanns stjórnar hússins, svohljóðandi:

Þann 8. febrúar 2002 ritaði A svarbréf til forsætisráðherra, svohljóðandi:

Á fundi stjórnar Þjóðmenningarhússins þann 15. febrúar 2002 var lögð fram greinargerð Ríkisendurskoðunar svo og ofangreint bréf forsætisráðherra til A. Gerði stjórnin eftirfarandi bókun:

Þann 19. febrúar 2002 hófust frásagnir fjölmiðla af greinargerð Ríkisendurskoðunar um embættisfærslur A. Þann 22. febrúar 2002 sendi A yfirlýsingu til fjölmiðla vegna greinargerðar Ríkisendurskoðunar um Þjóðmenningarhúsið og fréttaflutnings af málinu og svaraði hann þar þeim ávirðingum sem fram koma í greinargerðinni. Daginn eftir, þann 23. febrúar, birtu fjölmiðlar yfirlýsingu tveggja stjórnarmanna Þjóðmenningarhúss vegna málsins og var hún svohljóðandi:

Þann 25. febrúar 2002 fór fram utandagskrárumræða á Alþingi að beiðni Kolbrúnar Halldórsdóttur alþingismanns í tilefni af greinargerð Ríkisendurskoðunar um málefni A og Þjóðmenningarhússins.

Að morgni 25. febrúar 2002 átti A fund með forsætisráðherra vegna málsins. Síðar sama dag var A birt bréflega ákvörðun forsætisráðherra um að veita honum lausn um stundarsakir á grundvelli 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga. Var bréfið svohljóðandi:

Með bréfi umboðsmanns A til forsætisráðherra, dags. 17. apríl 2002, var lögmæti ofangreindrar ákvörðunar dregið í efa. Var vísað til þess að í bréfi forsætisráðherra dags. 7. febrúar 2002 hefðu falist endanlegar lyktir málsins gagnvart A um viðbrögð vegna greinargerðar Ríkisendurskoðunar. Með frávikningu A um stundarsakir þann 25. febrúar hefði sú ákvörðun verið afturkölluð, án þess að uppfyllt væru skilyrði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun stjórnsýsluákvörðunar. Var gerð krafa til þess að hún yrði dregin til baka, enda stæðu endurupptökuheimildir 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 því ekki í vegi. Með bréfi forsætisráðuneytisins dags. 22. apríl 2002 var því vísað á bug að erindi forsætisráðherra til A frá 7. febrúar 2002 hefði falið í sér lyktir málsins þannig að ákvörðun um að víkja honum úr embætti á grundvelli 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga fæli í sér afturköllun á ólögmætum grundvelli. Þar sem skilyrði 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga væru ekki fyrir hendi, var kröfu um endurupptöku hafnað.

Við munnlega reifun málsins á fundi nefndarinnar þann 17. maí 2002 var staðfest af hálfu umboðsmanns forsætisráðuneytisins, að tilvísun í ofangreindu bréfi til 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga bæri að skilja svo að eingöngu væri byggt á 1. ml. 3. mgr. greinarinnar.

Þann 22. apríl 2002 fól ríkissaksóknari ríkislögreglustjóra að hefja lögreglurannsókn á ákveðnum þáttum sem fjallað er um í greinargerð Ríkisendurskoðunar.

3. Sjónarmið aðila. Efni greinargerðar Ríkisendurskoðunar og athugasemdir A.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar eru gerðar athugasemdir í átta liðum sem varða fjárreiður, störf og aukastörf A. Verða athugasemdir þessar nú raktar í liðum 3.1.-3.8 hér á eftir í stuttu máli. Í beinu framhaldi af umfjöllun um hverja þeirra verður gerð grein fyrir skýringum og ábendingum sem fram hafa komið af hálfu A. Er einkum byggt á greinargerð lögmanns A til nefndarinnar frá 13. maí 2002. Einnig er byggt á yfirlýsingu A frá 22. febrúar 2002 sem hann gaf opinberlega. Sé tilefni til er einnig vikið að atriðum sem gerð var grein fyrir í munnlegri reifun málsins af hálfu umboðmanna aðila.

3.1. Verktakagreiðslur til forstöðumanns frá Þjóðskjalasafni o.fl.
Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er því lýst að á árunum 2000 og 2001 hafi A fengið greiddar alls 3.270.200 kr. vegna sérfræðiþjónustu frá Þjóðskjalasafni og Iðnsögu Íslendinga. Um ræði fimm reikninga gefna út á tímabilinu 1. febrúar til 1. október 2001, samanlagt 2.375.000 kr. sem séu greiðslur ritlauna fyrir sérfræðilega vinnu fyrir Þjóðskjalasafnið en á síðasta reikningnum frá 1. október sé þess getið að um ræði "rannsókn á íslenskum innsiglum frá miðöldum". Á árinu 2000 hafi hann samtals fengið greiddar 395.200 kr. fyrir sambærilega þjónustu fyrir Þjóðskjalasafnið. Einnig hafi A fengið greiddar samkvæmt reikningi útgefnum 15. júlí 2001 250.000 kr. í "ritlaun vegna sögu tæknifræði á Íslandi" og samkvæmt reikningi útgefnum 24. nóvember 2000 250.000 kr. vegna sama verkefnis. Tveir síðastnefndir reikningar séu stílaðir á "Iðnsögu Íslendinga", samþykktir af Ásgeiri Ásgeirssyni, ritstjóra og greiddir af fjárlagalið 02.983. Gerir Ríkisendurskoðun athugasemd við að forstöðumaður hafi ekki leitað eftir úrskurði kjaranefndar svo sem skylt er skv. 11. gr. laga nr. 120/1992 um Kjaradóm og kjaranefnd um það hvort umrædd sérfræðiþjónusta hans væri aukastarf sem tilheyrði aðalstarfi eða hvort hana bæri að launa sérstaklega. Bendir Ríkisendurskoðun á að kjaranefnd hafi jafnan litið svo á að henni beri að fjalla um öll störf og verkefni þeirra embættismanna sem undir hana heyra varðandi laun og starfskjör. Eigi þetta bæði við um laun eða þóknanir, hvort sem er tímabundin eða ótímabundin störf í nefndum, stjórnum og ráðum eða störf að sérgreindum verkefnum á vettvangi hins opinbera eða verktöku á borð við sérfræðiþjónustu. Er m.a. vísað til dreifibréfs sem kjaranefnd sendi öllum ráðuneytum 8. febrúar 2001 þar sem þessi skilningur hennar er áréttaður.

Þá tekur Ríkisendurskoðun fram að deila megi um hvort jafna beri aukastarfi í skilningi laga um Kjaradóm og kjaranefnd við sérfræðiþjónustu og muni hún ekki taka afstöðu til þess lögfræðilega álitamáls. Hins vegar bendir hún á að 20. gr. starfsmannalaga hljóti að gilda um verkefni af þessu tagi, en ákvæðið leggi þær skyldur á herðar embættismanni að leita samþykkis þess er veitti honum starfið, hyggist hann samhliða starfi sínu taka við launuðu starfi í þjónustu annars aðila, ganga í stjórn atvinnufyrirtækis eða stofna til atvinnurekstrar. Fyrir liggi að forstöðumaðurinn hafi ekki leitað eftir samþykki forsætisráðuneytisins til þess að sinna umræddri sérfræðiþjónustu samhliða aðalstarfi sínu.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er lýst verktakagreiðslum sem forstöðumaður fékk frá Þjóðmenningarhúsinu á árinu 2000. Segir þar að forstöðumaðurinn hafi fengið greiddar samtals 1.057.500 kr. fyrir sérfræðiþjónustu frá Þjóðmenningarhúsinu og að reikningarnir hafi verið samþykktir fyrir hönd hússins af Ólafi Ásgeirssyni, þjóðskjalaverði og stjórnarmanni í stjórn hússins. Ekki hafi þó verið lögð fram gögn sem mæli fyrir um umboð Ólafs til að samþykkja reikninga þessa á sínum tíma fyrir hönd stjórnarinnar. Í kjölfar athugunar Ríkisendurskoðunar á þessum þáttum í starfi forstöðumannsins hafi stjórn Þjóðmenningarhússins á hinn bóginn staðfest með formlegum hætti, sbr. bréf hennar dags. 12. desember sl. að hún hefði samþykkt "að greiða A, forstöðumanni fyrir yfirvinnu vegna undirbúnings og gerðar sýninga í húsinu vorið 2000, sem unnin var áður en úrskurður kjaranefndar um laun hans tók gildi".

Ríkisendurskoðun bendir hins vegar á að fyrsti reikningur forstöðumannsins, að fjárhæð 360.000 kr. sé dagsettur 10. mars, annar reikningur hans að fjárhæð 405.000 kr. sé gefinn út 1. maí og þriðji reikningurinn, að fjárhæð 292.500 kr. sé gefinn út 20. júní 2000. Allir reikningarnir séu gerðir vegna sérfræðiþjónustu, en ekki yfirvinnu, sem felist í textagerð í tengslum við sýningar í húsinu og jafnframt séu þeir allir gerðir á tímabili þar sem úrskurður kjaranefndar hafi tekið gildi, en skýrt sé tekið fram í úrskurði nefndarinnar frá 5. maí að hann gildi frá 1. febrúar 2000. Af því verði ekki annað ráðið en að stjórnina hafi með vísan til II. kafla laganna um Kjaradóm og kjaranefnd skort heimild eða umboð til þess að samþykkja greiðslur til forstöðumanns fyrir yfirvinnu eða önnur aukastörf.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er rakið að forstöðumaðurinn hafi gert tímabundinn ráðningarsamning við eiginkonu sína, dags. 30. apríl 2001. Gildistími samningsins sé hins vegar frá 20. mars til 1. október s.á. Samkvæmt samningnum skyldi hún sinna bókhaldi, skjalavörslu og verkefnisstjórn undir starfsheitinu fulltrúi og vinnutími hennar skyldi vera virkir dagar frá kl. 9.00-17.00. Forstöðumaðurinn hafi sjálfur undirritað ráðningarsamninginn. Auk samningsbundinna mánaðarlauna hefði eiginkonan fengið greiddar 40 yfirvinnustundir á mánuði á ráðningartímanum sem var á sama hátt samþykkt af forstöðumanni. Heildarlaun hennar á árinu hafi numið samtals 1.510.848 kr. Í greinargerðinni segir að við athugunina hafi verið upplýst að eiginkonan hafi ekki innt vinnuskyldu sína af hendi í Þjóðmenningarhúsinu á hefðbundnum vinnutíma samkvæmt ráðningarsamningi. Forstöðumaður hafi verið beðinn um yfirlit vegna vinnu eiginkonu sinnar. Af því verði ráðið að verkefni hennar hafi verið nokkuð margbreytileg, en á hinn bóginn verði hvorki ráðið umfang þeirra, né hvar og hvenær þau voru innt af hendi. Þá hafi forstöðumaður upplýst að eiginkona hans hafi átt við allnokkur veikindi að stríða á ráðningartímabilinu og af þeim sökum verið nokkuð frá vinnu. Vekur Ríkisendurskoðun athygli á því að miðað við starfstíma hennar hafi réttur hennar til launa vegna veikinda verið takmarkaður. Í greinargerðinni kemur einnig fram að eiginkona forstöðumannsins hafi fengið greiddar samtals 233.040 kr. á árinu 2000 vegna ræstinga og hafi greiðslurnar verið samþykktar af honum. Ríkisendurskoðun átelur ráðningarsambönd af ofangreindu tagi, enda stuðli þau undantekningarlítið að tortryggni í garð þeirra, sem aðild eiga að þeim, einkum í ljósi hættu á hagsmunaárekstrum svo og með vísan til hæfisreglna 3. gr. stjórnsýslulaga.

Í greinargerð forsætisráðuneytisins til nefndarinnar dags. 15. apríl 2002 og munnlegri reifun umboðsmanns ráðuneytisins á málinu, var lögð áhersla á að A hafi verið vanhæfur til að gera ráðningarsamning við eiginkonu sína samkvæmt 2. tölul. 1. mgr. 3. gr. og 4. gr. stjórnsýslulaga og hafi borið að víkja sæti skv. 2. mgr. 5. gr. laganna. Hér væri um að ræða skólabókardæmi um aðstöðu sem ætlunin væri að koma í veg fyrir með reglum um sérstakt hæfi starfsmanna ríkisins. Brot á sérstökum hæfisreglum stjórnsýsluréttarins væru almennt talin til alvarlegra annmarka á meðferð máls sem valda almennt ógildingu þeirra ákvarðana sem þannig eru teknar. Verði því að telja þetta brot forstöðumannsins sérlega ámælisvert og til marks um einstakt dómgreindarleysi af hálfu manns í slíku embætti.

Forsætisráðuneytið vísar einnig til 16. gr. starfsmannalaga sem kveður á um skyldu starfsmanna til þess að koma stundvíslega til starfa. Við eftirgrennslan ráðuneytisins hjá öðrum starfsmönnum Þjóðmenningarhússins hafi komið í ljós að viðvera eiginkonunnar á vinnustað hafi lítil eða engin verið á ráðningartímanum. Enga skráningu sé að finna um viðveru hennar og veikindadaga, þótt sérstök eyðublöð séu útbúin í stofnuninni til þeirra þarfa og útskrift úr launabókhaldi beri ekki með sér skráningu um að hún hafi fengið laun í veikindafríi. Þá liggi ekki fyrir nein veikindavottorð. Hvað varðar veikindarétt starfsmanns í tímabundnu ráðningarsambandi sem þessu er vísað til ákvæðis 2.2.1 í samkomulagi fjármálaráðherra við Bandalag háskólamanna, BSRB og Kennarasamband Íslands frá 24. október 2000 um réttindi í veikindafríi, en af því megi ráða að hún hafi átt rétt til 14 daga óskertra launa í veikindafríi. Er því haldið fram að atvik þessa máls geti aðeins gefið til kynna að annað hvort hafi eiginkona forstöðumannsins fengið ofgreidd laun í veikindaforföllum eða að ráðningarsamningurinn hafi ekki verið efndur samkvæmt efni sínu. Loks er átalið að starfið hafi ekki verið auglýst. Ekki sé hægt að fallast á að um afleysingastarf hafi verið að ræða sem sé undanþegið auglýsingu sbr. 2. tölul 2. gr. reglna um auglýsingar á lausum störfum nr. 464/1996 sem settar eru á grundvelli 7. gr. starfsmannalaga, enda hafi eftirgrennslan leitt í ljós að eiginkonan hafi ekki verið að leysa neinn annan starfsmann af.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er gerð grein fyrir því að eiginkona forstöðumanns hafi fengið greiddar 128.000 kr. á árinu 2001 samkvæmt reikningi 15. mars sama ár fyrir "vinnu við gagnagrunna og tölvuinnslátt vegna skýrslugerða". Á árinu 2000 hafi hún fengið greiddar 108.000 kr. samkvæmt reikningi dags. 10. október fyrir sambærileg störf. Báðar þessar greiðslur hafi verið samþykktar af forstöðumanni. Telur Ríkisendurskoðun að sömu athugasemdir eigi við um þetta og launagreiðslur til eiginkonunnar, sbr. lið 3.3. Af hálfu forsætisráðuneytisins hefur verið áréttað við meðferð málsins að sömu sjónarmið eigi við um þennan lið athugasemda Ríkisendurskoðunar og launagreiðslur til eiginkonu. Með þessu hafi verið brotið gegn hæfisreglum stjórnsýslulaga en samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laganna gildi ákvæði II. kafla þeirra um sérstakt hæfi einnig um gerð samninga einkaréttarlegs eðlis.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er greint frá því að á árinu 2001 hafi Þjóðmenningarhúsið greitt Ólafi Ásgeirssyni, þjóðskjalaverði og fulltrúa í stjórn Þjóðmenningarhúss alls 1.140.000 kr. samkvæmt fjórum reikningum fyrir sérfræðiþjónustu, einkum textagerð vegna sýninga í húsinu eða undirbúnings þeirra. Á árinu 2000 hafi Þjóðmenningarhúsið greitt honum 180.000 kr. fyrir sambærilega þjónustu. Umræddir reikningar séu allir samþykktir af forstöðumanni Þjóðmenningarhússins. Ríkisendurskoðun telur viðskipti eins og þessi gagnrýnisverð og að samningar embættismanna sem ákveði að kaupa sérfræðiþjónustu hvor af öðrum hljóti að vekja tortryggni, einkum í ljósi hættu á hagsmunaárekstrum. Það sé óverjandi að einungis umræddir embættismenn komi að ákvörðunum um kaup á sérfræðiþjónustu hvor af öðrum í nafni þeirra stofnana, sem þeir veita forstöðu. Nægi í þessu efni að vísa bæði til hæfisreglna stjórnsýsluréttarins og góðra stjórnsýsluhátta.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar segir að forstöðumaður hafi árið 2001 fengið greiddar alls 587.896 kr. fyrir 12.069 kílómetra akstur eigin bifreiðar og á árinu 2000 hafi greiðslur þessar numið 524.798 kr. fyrir 12.095 kílómetra akstur. Akstursbók vegna framangreinds aksturs hafi ekki legið fyrir þegar athugun hófst, en forstöðumaður hafi síðan skilað ófullkominni akstursbók. Samanburður á henni við aðrar upplýsingar um ferðir hans innanlands og utan, leiði í ljós að þær geti ekki talist trúverðugar. Er bent á að hann hafi skráð akstur innanlands á meðan hann var staddur erlendis í opinberum erindagjörðum. Eins hafi hann skráð akstur á sama tíma og hann fór erinda í þágu safnsins á bílaleigubíl. Akstur þennan hafi hann jafnan samþykkt sjálfur.

Af hálfu forsætisráðuneytisins hefur verið bent á við meðferð málsins að færsla akstursskýrslna forstöðumannsins hafi ekki verið í samræmi við 8. gr. reglugerðar nr. 580/1991 um bifreiðamál ríkisins, en samkvæmt henni beri starfsmanni sem hyggist krefja ríkið um greiðslu aksturskostnaðar vegna einstakra ferða á eigin bíl, að færa akstursskýrslu þegar að loknum akstri. Gerður hafi verið svokallaður "opinn aksturssamningur" við forstöðumanninn þann 27. nóvember 1997 og var hann undirritaður af Ólafi Ásgeirssyni fyrir hönd stjórnar Þjóðmenningarhússins. Samkvæmt ákvæði í samningnum skuli greiðsla aðeins fara fram samkvæmt staðfestri akstursskýrslu. Ámælisvert hafi verið að aka rösklega 12 þúsund km. árlega án þess að leita nokkurn tíma staðfestingar hjá forsætisráðuneytinu á akstursskýrslu. Loks er bent á að samkvæmt ákvæði í aksturssamningnum sé samningsaðila óheimilt að taka bílaleigubíla á samningstímabilinu nema samkvæmt heimild forstöðumanns.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar er gerð athugasemd við að forstöðumaður hafi fengið greiddar 70.820 kr. í dagpeninga þann 25. október 2001 vegna ferðar til Skotlands. Greiðslan sé í samræmi við ferðaheimild sem Ólafur Ásgeirsson stjórnarmaður hafi samþykkt, þann 24. s.m. en samkvæmt henni var áætluð brottför 26. október 2001 og áætluð heimkoma 28. s.m. en fargjald var áætlað 32.457 kr. Á viðskiptareikningi forstöðumanns hafi verið færður, auk dagpeninga, reikningur frá Ferðaskrifstofu Íslands að fjárhæð 106.845 vegna flugs Keflavík-Glasgow-Keflavík. Var brottfarardagur föstudaginn 2. nóvember 2001 og komudagur daginn eftir, laugardaginn 3. nóvember. Þær upplýsingar hafi fengist hjá Ólafi Ásgeirssyni að ekki hafi orðið af fyrrgreindu ferðinni af óviðráðanlegum ástæðum. Síðarnefndu ferðina hafi forstöðumaður hins vegar farið í persónulegum erindagjörðum. Ríkisendurskoðun segir það andstætt reglum og því gagnrýnisvert að persónulegum útgjöldum sé blandað með þessum hætti saman við útgjöld Þjóðmenningarhússins. Loks liggi ekki fyrir að Ólafur Ásgeirsson hafi haft formlegt umboð til að samþykkja ferðaheimildir og reikninga fyrir hönd stjórnar.

Eru ávirðingar þessar áréttaðar í greinargerð forsætisráðuneytisins dags. 15. apríl 2002 og m.a. vísað til þess að forstöðumaðurinn hefði átt að leita eftir skriflegri heimild ráðuneytisins til ferðarinnar sem síðar féll niður, sbr. 3. mgr. 4. gr. reglna nr. 39/1992 um greiðslu ferðakostnaðar vegna ferðalaga á vegum ríkisins.

Í greinargerð Ríkisendurskoðunar segir að við sjóðtalningu þann 5. desember 2001 hafi komið í ljós að í sjóði voru þrjár ávísanir útgefnar af forstöðumanni, dags. 15. maí, 21. maí og 27. september 2001, samtals að fjárhæð 71.500 kr. Ávísanir þessar hafi verið innleystar úr sjóðnum í lok desember. Lántaka af þessu tagi sé í algerri andstöðu við reglur og eru gerðar alvarlegar athugasemdir við hana. A greiddi skuld sína við sjóðinn þann 17. desember 2001.

Við meðferð málsins voru lögð fram af hálfu forsætisráðuneytisins gögn um verklag sem tíðkast hefur við uppgjör sjóðs í Þjóðmenningarhúsinu. Tekjur sjóðsins eru andvirði miðasölu, minjagripasölu, bóka o.fl. sem eru til sölu í húsinu. Samkvæmt reglum um uppgjör sé sjóðurinn gerður upp daglega og 1-2svar í viku séu fjármunir úr honum lagðir í banka. Vikulega sé tekið saman yfirlit yfir söluna. Lagt var fram söluyfirlit fyrir vikuna 15.-21. maí og er þar eftirfarandi tekið fram um stöðu sjóðs: "tvær ávísanir geymdar fyrir GM 15.5.2001 áv. 0111-26-7987695 10.000 og 21.5.2001 áv. 0111-26-7987699 40.000 samtals 50.000". Þann 27. september hafi hann gefið út þriðju ávísunina, að fjárhæð 21.500 kr. og skipt henni út fyrir tvær skuldaviðurkenningar sem hann hafði skilið eftir í sjóði.

Nefndinni er ætlað rannsóknarhlutverk, eins og fram kemur í 1. mgr. 27. gr. starfsmannalaga sem kveður á um að þegar embættismanni hefur verið veitt lausn um stundarsakir skuli mál hans þá þegar rannsakað af nefnd sérfróðra manna svo upplýst verði hvort veita beri honum lausn að fullu eða láta hann taka aftur við embætti sínu. Hins vegar er vert að árétta, eins og fram hefur komið í fyrri álitsgerðum nefndarinnar að rannsóknarhlutverk hennar takmarkast við það markmið starfa hennar sem fram kemur í niðurlagi 2. mgr. 27. gr. laganna að láta í ljós rökstutt álit á því hvort rétt hafi verið að víkja embættismanni frá um stundarsakir.

Með vísan til þessa miðast rannsókn nefndarinnar við að leggja mat á það, hvort skilyrðin hafi verið fyrir hendi þegar ákvörðun um veitingu lausnar um stundarsakir var tekin. Þannig er lagt mat á það hvort form ákvörðunar svo og aðdragandi og efnisleg skilyrði veitingar lausnar um stundarsakir hafi verið svo sem lög áskilja. Í málinu liggur fyrir að forsætisráðuneytið byggði ákvörðun sína um lausn um stundarsakir, ekki á sjálfstæðri rannsókn sinni, heldur nánast alfarið á því sem fram kom í greinargerð Ríkisendurskoðunar svo og andmælum sem A setti fram gegn henni á opinberum vettvangi. Athugun nefndarinnar takmarkast því við að meta hvort þær ávirðingar sem settar eru fram í greinargerð Ríkisendurskoðunar voru fullnægjandi ástæður til að veita lausn um stundarsakir og hvort rétt hafi verið staðið að undirbúningi og framkvæmd þeirrar stjórnvaldsákvörðunar.

5. Mat á álitaefnum sem lúta að formhlið og aðdraganda ákvörðunar.
Áður en lengra er haldið telur nefndin rétt að taka afstöðu til álitaefna um formhlið ákvörðunar um lausn A um stundarsakir. Af hálfu A er því haldið fram að í bréfi forsætisráðherra til hans 7. febrúar 2002 hafi falist endanlegar lyktir málsins gagnvart honum um viðbrögð vegna greinargerðar Ríkisendurskoðunar. Sé því m.a. lýst í bréfinu að málið sé rannsakað til fulls og ekki sé þörf á rannsókn annarra aðila. Um þann skilning sinn að málinu hafi verið lokið vísar hann m.a. til bréfs síns til forsætisráðherra daginn eftir, 8. febrúar þar sem hann vísar til latnesks málsháttar Roma locuta est, causa finita est (Róm hefur talað, málinu er lokið). Auk þess hafi þessi skilningur verið staðfestur á fundi sem hann hafi setið með stjórn Þjóðmenningarhússins 15. febrúar þar sem fjallað hafi verið um skýrslu Ríkisendurskoðunar. Vegna umfjöllunar fjölmiðla sem hófst eftir það, pólitísks þrýstings og ákvörðunar um utandagskrárumræðu að beiðni þingmanns í stjórnarandstöðu um greinargerð Ríkisendurskoðunar hafi ráðherra látið freistast til að láta að kröfum um að víkja honum úr embætti um stundarsakir án þess að réttmætar ástæður væru til. Markmið frávikningarinnar hafi því verið að slá vopnin úr höndum pólitískra andstæðinga sama dag og utandagskrárumræðan fór fram. Í þessu hafi hins vegar falist ólögmæt afturköllun stjórnvaldsákvörðunarinnar frá 7. febrúar, enda sé afturköllun ákvörðunar sem tilkynnt hefur verið aðila máls aðeins heimil að eigin frumkvæði stjórnvalds, ef það leiðir ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðunin er ógildanleg, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga. Hvorugu sé til að dreifa í þessu máli. Með vísan til þessa beri nefndinni fyrst að taka afstöðu til þess hvort lausn um stundarsakir hafi falið í sér ólögmæta afturköllun stjórnvaldsákvörðunar skv. 25. stjórnsýslulaga.

Af hálfu forsætisráðuneytis er því haldið fram að nefndin eigi ekki að leysa úr þessu álitamáli en hvað sem því líði hafi fyrstu viðbrögð ráðuneytisins, þegar skýrsla Ríkisendurskoðunar lá fyrir, verið að senda hana þegar til forstöðumanns Þjóðmenningarhússins. Í bréfinu til forstöðumanns frá 7. febrúar 2002 hafi ráðuneytið lýst yfir að fallist væri á niðurstöður Ríkisendurskoðunar og talið að í mörgum tilvikum væri um ámælisverða framkvæmd að ræða. Nauðsynlegt hafi verið að leggja fyrir forstöðumanninn að bæta tafarlaust úr öllum þessum annmörkum til að koma rekstri hússins í viðunandi horf og takmarka þannig frekara tjón. Ekkert í bréfinu til forstöðumannsins frá 7. febrúar hafi gefið tilefni til að álykta að um ræddi endanlega ákvörðun sem síðar hafi verið afturkölluð. Jafnframt bendi niðurlag bréfs forstöðumannsins til forsætisráðherra dags. 8. febrúar til sama skilnings. Það breyti engu í þessu sambandi hver hafi verið skilningur stjórnar Þjóðmenningarhússins enda hafði hún ekki ákvörðunarvald í málinu. Ráðuneytinu hafi verið bæði rétt og skylt að taka sér lengri tíma til að gaumgæfa hvaða ráðstafana misfellur af þessu tagi gæfu tilefni til og eftir atvikum að gefa forstöðumanninum sjálfum tækifæri til að sjónarmiðum sínum á framfæri. Í yfirlýsingu sinni frá 22. febrúar hafi forstöðumaðurinn hins vegar ekki borið brigður á að rétt væri farið með staðreyndir í greinargerð Ríkisendurskoðunar.

Það er mat nefndarinnar að bréf forsætisráðherra frá 7. febrúar 2002 hafi ekki falið í sér stjórnsýsluákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í bréfinu er hvorki nefnt að í því felist áminning samkvæmt ákvæðum 21. gr. starfsmannalaga né heldur að það marki lokaákvörðun í málinu. Í bréfinu er gerð krafa um um tafarlausar úrbætur í rekstri stofnunarinnar. Í svarbréfi A til forsætisráðherra 8. febrúar vísar hann í senn til latnesks málsháttar um að málinu sé lokið og að hann óski eftir fundi með ráðherra til að ljúka málinu fyrir fullt og allt. Að mati nefndarinnar hafði A ekki ástæðu til að álykta að bréf forsætisráðherra hafi falið í sér málalok.

Loks fellst nefndin ekki á að skilningur stjórnar Þjóðmenningarhússins sem fram kom á fundi hennar 15. febrúar 2002 þar sem greinargerð Ríkisendurskoðunar var rædd breyti þessari niðurstöðu. A sat umræddan fund og hefur lögmaður hans greint frá því við meðferð málsins að stjórnarformaður og meðstjórnarmaður hafi þar lýst þeim skilningi sínum og ráðuneytisins að málinu væri lokið. Engin gögn liggja þó fyrir um að ráðuneytið hafi kynnt stjórninni þá afstöðu en í bókun stjórnarinnar af fundinum er beint þeim eindregnu tilmælum til forstöðumanns að fullt tillit verði tekið til athugasemda Ríkisendurskoðunar í starfsemi Þjóðmenningarhússins nú og framvegis. Það er mat nefndarinnar að hússtjórnin hafi ekki getað bundið hendur ráðuneytisins um að grípa síðar til ráðstafana vegna ávirðinga Ríkisendurskoðunar, enda var hún ekki yfirboðari A og hafði ekki vald til að taka ákvarðanir um slíkar ráðstafanir.

Þótt ákvörðun um að veita A lausn um stundarsakir hafi verið tekin, að undangengnum fundi hans með forsætisráðherra, sama dag og utandagskrárumræða fór fram á Alþingi um greinargerð Ríkisendurskoðunar, 18 dögum eftir að framangreint bréf var ritað breytir það ekki mati nefndarinnar á því hvort lögmæt skilyrði ákvörðunarinnar voru uppfyllt enda er ekkert sem bendir til þess að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið henni til grundvallar. Hvort fyrirhuguð utandagskrárumræða leiddi til þess að ákvörðunin var tekin einmitt þennan dag, hefur ekki þýðingu að mati nefndarinnar, enda er lausn um stundarsakir úrræði til þess að bregðast skjótt við aðstæðum sem þessum og réttaröryggis embættismanna gætt með málsmeðferð fyrir nefndinni.

Af ofangreindum ástæðum er ekki fallist á að ákvörðun um að víkja A lausn um stundarsakir hafi falið sér ólögmæta afturköllun stjórnsýsluákvörðunar, sbr. 25. gr. stjórnsýslulaga.

6. Mat á einstökum ávirðingum í greinargerð Ríkisendurskoðunar.
6.1. Um verktakagreiðslur til forstöðumanns frá Þjóðskjalasafni o.fl.
Í þessum þætti úttektar ríkisendurskoðunar er um tvenns konar athugasemdir að ræða Annars vegar að A hafi ekki leitað eftir úrskurði kjaranefndar skv. 11. gr. laga um Kjaradóm og kjaranefnd nr. 120/1992 um hvort sérfræðiþjónusta hans fyrir Þjóðskjalasafn og Iðnsögu Íslands væri aukastarf, sem tilheyrði aðalstarfi eða ekki. Hins vegar að A hafi ekki leitað eftir samþykki forsætisráðuneytisins til að sinna umræddri sérfræðiþjónustu samhliða aðalstarfi svo sem skylt sé samkvæmt 1. mgr. 20. gr. starfsmannalaga.

Hvað varðar fyrra atriðið þá telur Ríkisendurskoðun í reynd umdeilanlegt að jafna beri aukastarfi í skilningi laga um Kjaradóm og kjaranefnd við sérfræðiþjónustu í formi verktöku, þótt kjaranefnd hafi lýst þeim skilningi á 11. gr. laganna. Í reynd er ekki tekin afstaða til þess álitamáls í greinargerðinni og því ekki slegið föstu að um ávirðingar sé að ræða af hálfu A. Nefndin er sammála því mati Ríkisendurskoðunar að vafi kunni að leika á því hvert sé valdsvið kjaranefndar að þessu leyti.

Nefndin telur hins vegar að samkvæmt 20. gr. starfsmannalaga hafi A borið að tilkynna forsætisráðuneyti um svo umfangsmikil aukastörf sem hann tókst á hendur árin 2000 og 2001 enda þótt þau hafi hafist er hann gegndi enn starfi skjalavarðar við Þjóðskjalasafn Íslands. Líta ber til þess að á sama tíma tók hann við krefjandi starfi við að koma á nýju og ómótuðu embætti í stofnun sem verið var að koma á fót.

6.2. Um verktakagreiðslur til forstöðumanns frá Þjóðmenningarhúsinu.
Nefndin fellst á að ámælisvert hafi verið að A gerði Þjóðmenningarhúsinu þrjá reikninga fyrir sérfræðiþjónustu eftir að hann var skipaður í embætti forstöðumanns. Úrskurður kjaranefndar frá 5. maí 2000 um launakjör A tók gildi með afturvirkum hætti frá 1. febrúar 2000 en á tímabilinu frá 1. febrúar til 5. maí 2000 gerði A tvo reikninga til Þjóðmenningarhússins. Þá var A kunnugt um að kjaranefnd væri með launakjör hans til úrskurðar. Honum mátti því vera ljóst að launagreiðslur sem þessar væru háðar ákvörðun kjaranefndar.

Nefndin lítur einnig til þess að þau störf sem hann gerði sérstaka reikninga fyrir voru þáttur í starfsemi Þjóðmenningarhússins og því ekki með með öllu óskyld starfi forstöðumannsins. Virðist hafa ríkt vafi um þetta a.m.k. hjá meirihluta stjórnar hússins, sem leit svo á að um yfirvinnu forstöðumanns væri að ræða fyrir gildistíma úrskurðar og samþykkti greiðslur til A á þeim forsendum. Hafa tveir stjórnarmanna síðar lýst yfir að þeir hafi fengið rangar upplýsingar um forsendur greiðslna til A og er það ein ástæða frávikningar hans um stundarsakir.

Reikningarnir vegna sérfræðivinnu A voru áritaðir af þriðja stjórnarmanninum Ólafi Ásgeirssyni þjóðskjalaverði. Nefndin telur ekki sýnt fram á að Ólafur Ásgeirsson hafi ekki haft umboð stjórnar til þess að árita reikninga, en telur reyndar óljóst hver hafi í reynd verið verkaskipting innan stjórnarinnar og milli hennar og forstöðumanns að þessu leyti. Þótt ekki sé vikið að því í þessum þætti athugasemda Ríkisendurskoðunar, er þó fullt tilefni til að tortryggja þá aðstöðu að Ólafur hafi samþykkt greiðslu reikninga fyrir sérfræðivinnu A í Þjóðmenningarhúsinu og að A hafi samþykkt greiðslu reikninga vegna sérfræðivinnu Ólafs í húsinu. Verður nánar fjallað um þessa aðstöðu í lið 6.5 að neðan um verktakagreiðslur frá Þjóðmenningarhúsi til þjóðskjalavarðar.

6.3. Um launagreiðslur til eiginkonu forstöðumanns Þjóðmenningarhússins.
Nefndin telur athugasemdir Ríkisendurskoðunar vegna ráðningarsamnings sem A gerði við eiginkonu sína og launagreiðslur til hennar á grundvelli þess samnings réttmætar. Er það mat nefndarinnar að með þessari háttsemi hafi A sýnt af sér dómgreindarleysi og brotið gegn hæfisreglum stjórnsýslulaga, sbr. 2. tölul. 3. gr., 1. mgr. 4. gr. og 2. mgr. 5. gr. laganna enda eigi ákvæði 2. mgr. 3. gr. laganna ekki við um þessi tilvik. A hefur fallist á að störf maka af þessu tagi skapi óþægileg úrlausnarefni. Nefndin telur að skýringar hans um að hann hafi treyst eiginkonu sinni betur en nokkrum öðrum til að vinna umrædd verkefni séu ekki ásættanlegar. Þar á ofan leiddi athugun Ríkisendurskoðunar í ljós að eiginkonan fékk greidd full laun auk eftirvinnu samkvæmt samningnum allan ráðningartímann, alls 1.510.848 kr., þrátt fyrir veikindaforföll hennar stóran hluta hans. Engin skráning liggur þó fyrir um fjarvistir vegna veikinda eða yfirleitt um viðveru hennar á vinnustað á ráðningartímanum. Í ljósi stutts starfstíma hennar við stofnunina er ljóst að réttur hennar til launa vegna veikinda var mjög takmarkaður og virðist ljóst að eiginkonunni hafi verið greidd laun langt umfram þann rétt sem hún átti. Auk þess var A vanhæfur, líkt og í öllum atriðum varðandi þetta ráðningarsamband til þess að taka matskenndar ákvarðanir um sveigjanlegan vinnutíma hennar, viðveru á föstum vinnustað og starfsskyldur.

Í málinu er einnig upplýst að eiginkonan var ráðin til starfa án undangenginnar auglýsinga. Brýtur það gegn 7. gr. starfsmannalaga og reglum um auglýsingar á lausum störfum nr. 464/1996. Ekki er fallist á skýringar A um að um afleysingastarf hafi verið að ræða sem sé undanþegið skyldu til að auglýsa, sbr. 2. tölul. 2. gr. reglna nr. 464/1996, þar sem fyrir liggur að ekki var verið að leysa neinn starfsmann af.

6.4. Um verktakagreiðslur Þjóðmenningarhúss vegna verktöku eiginkonu.
Ríkisendurskoðun telur svipuð sjónarmið eiga hér við og í lið 3 að framan varðandi vanhæfi A til að greiða eiginkonu sinni 128.000 kr. fyrir verktakavinnu árið 2001 og 108.000 fyrir verktakavinnu árið 2000. Nefndin telur þessar ávirðingar nægilega leiddar í ljós og að ekki sé hald í þeim skýringum A að um óveruleg verkefni hafi verið að ræða og að eiginkona hans hafi getað sinnt þeim betur, fljótar og ódýrar en annar starfsmaður. Með kaupum A á sérfræðiþjónustu eiginkonu sinnar braut hann gegn fyrrgreindum hæfisreglum stjórnsýslulaga, en samkvæmt 3. mgr. 1. gr. laganna gilda ákvæði II. kafla þeirra einnig um gerð samninga einkaréttarlegs eðlis.

Í athugun Ríkisendurskoðunar á greiðslum Þjóðmenningarhúss fyrir sérfræðistörf er gagnrýnt að A hafði samþykkt reikninga sem Ólafur Ásgeirsson þjóðskjalavörður og stjórnarmaður gerði vegna sérfræðistarfa sinna fyrir Þjóðmenningarhúsið. Á árinu 2000 námu slíkar verktakagreiðslur til Ólafs 180.000 kr. en á árinu 2001 námu þær 1.140.000 kr.

Nefndin er sammála mati Ríkisendurskoðunar að viðskipti þessi séu gagnrýnisverð og telur nefndin reyndar að um alvarlegar ávirðingar sé að ræða. Það samband sem skapast hafði á milli þessara embættismanna, þ.e. annar í stjórn Þjóðmenningarhússins og hinn forstöðumaður Þjóðmenningarhússins og fyrrverandi undirmaður hins, og að hvor hafi skrifað upp á reikninga fyrir þjónustu hins í þágu stofnunarinnar hlýtur að vekja tortryggni og býður upp á hagsmunaárekstra. Hið sama gildir um verktakagreiðslur frá Þjóðskjalasafni, þar sem Ólafur gegnir forstöðu, og áritaði reikninga fyrir sérfræðiþjónustu A svo sem áður hefur komið fram. Nefndin telur ámælisvert að einungis umræddir embættismenn komi að ákvörðunum um kaup á sérfræðiþjónustu hvor af öðrum í nafni þeirra stofnana sem þeir veita forstöðu og þessi háttur hafi brotið gegn hæfisreglum og góðum stjórnsýsluháttum.

6.6 . Um greiðslur vegna aksturs forstöðumanns á eigin bifreið og bílaleigubíla.
Greinargerð Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós að A fékk samanlagt greiddar um 1.100 þús. kr. fyrir akstur eigin bifreiðar árin 2000 og 2001 fyrir um 12.000 km hvort ár. Akstur þennan hafi hann jafnan samþykkt sjálfur, án þess þó að nægjanlegt akstursbókhald hafi verið haldið og misræmi hafi komið í ljós er hann beðinn um samantekt um aksturinn. Nefndin telur ljóst að færsla akstursskýrslna hafi ekki verið í samræmi við 8. gr. reglugerðar nr. 580/1991 um bifreiðamál ríkisins. Er þar kveðið á um að starfsmaður sem hyggst krefja ríkið um greiðslu aksturskostnaðar á eigin bíl, skuli færa akstursskýrslu þegar að loknum akstri. Samkvæmt svokölluðum opnum aksturssamningi við A er skýrt kveðið á um að greiðsla skuli aðeins fara fram samkvæmt staðfestri akstursskýrslu. Í yfirlýsingu A frá 22. febrúar tók hann til greina athugasemdir Ríkisendurskoðunar vegna færslu akstursdagbókar, en gaf þá skýringu að aksturbókin hafi verið færð eftir á og þegar um hundruði tilvika sé að ræða verði misræmi óhjákvæmlegt. Hins vegar sé það hans mál gagnvart skattyfirvöldum hvort hann haldi akstursdagbók.

Nefndin telur ámælisvert að A skuli hafa þegið jafn háar akstursgreiðslur og raun bar vitni þess að leita nokkurn tíma staðfestingar á akstursskýrslu hjá til þess bærum aðila, í þessu tilviki forsætisráðuneytinu, svo sem kveðið er á um á um í samningi hans, en í reynd var þannig enginn til eftirlits með greiðslum fyrir akstur hans. Einnig er aðfinnsluvert að A skuli hafa bíl á leigu, þrátt yfir skýr ákvæði aksturssamnings um að slíkt væri óheimilt.

6.7. Um greiðslu dagpeninga og fargjöld vegna forstöðumanns í október og nóvember 2001.
Ríkisendurskoðun átelur að útgjöldum A vegna ferða til útlanda í persónulegum erindagjörðum sé blandað saman við útgjöld Þjóðmenningarhússins. A hefur fært fram þær skýringar að niðurstaða Ríkisendurskoðunar um þetta sé á misskilningi byggð, sem ekki hefði orðið hefði hann komið skýringum sínum að. Hann hafi með stuttum fyrirvara frestað ferð á vegum Þjóðmenningarhúss sem hann hafði fengið greidda dagpeninga fyrir og farseðil greiddan og ákveðið að fara hana nokkrum dögum síðar til að sameina hana aðkallandi persónulegum erindagjörðum vegna veikinda bróður síns. Þegar ferðin hafi síðan verið farin hafi komið í ljós að persónulegu erindin hafi verið umfangsmeiri en hann bjóst við og því hafi hann ekki getað sinnt erindum safnsins. Hafi hann síðar ætlað að greiða persónulega ferð á vegum safnsins til að gera upp ferðareikninginn.

Nefndin telur ekki skipta sérstöku máli þótt öll atvik um erindi ferðarinnar hafi ekki legið ljós fyrir Ríkisendurskoðun. Það ræður úrslitum að við athugun Ríkisendurskoðunar kom í ljós að stofnunin hafði lagt út fyrir farseðlum og dagpeningum til A vegna ferðar sem reyndist síðar vera í einkaerindum og hafði kostnaður ekki verið endurgreiddur. Telur nefndin slíka meðferð A á fjármunum stofnunarinnar ámælisverða.

6.8. Um óinnleystar ávísanir í sjóði útgefnar af forstöðumanni persónulega.
Nefndin telur greinargerð Ríkisendurskoðunar leiða nægilega í ljós að A hafi með ólögmætum hætti tekið lán með því að leggja inn ávísanir til geymslu í sjóði stofnunarinnar gegn því að taka reiðufé úr sjóðnum. Eru skýringar A um þetta misvísandi. Í opinberri yfirlýsingu sinni frá 22. febrúar féllst hann á að um yfirsjón væri að ræða og menn eigi ekki að taka sér óbeint lán með þessum hætti þótt upphæðin sé lítil og slíkt tíðkist á mörgum vinnustöðum að hans sögn. Fyrir nefndinni komu þær skýringar hins vegar fram af hans hálfu að honum hefði verið öldungis ókunnugt um að gleymst hefði að fara með umræddar ávísanir í banka. Í ljósi fyrri ummæla A og upplýsinga sem fram hafa komið hjá nefndinni um verklag sem gilt hefur um sjóðsuppgjör í Þjóðmenningarhúsinu þykja nefndinni síðari skýringar hans ótrúverðugar. Telur nefndin ótvírætt að lántaka að þessu tagi feli í sér alvarlegar ávirðingar á störf A.

7. Röksemdir aðila og tilvísanir til réttarheimilda.
7.1. Forsætisráðuneyti.
Af hálfu forsætisráðuneytis er því haldið fram að lausn A um stundarsakir sé byggð á 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga og að rétt hafi verið að ákvörðuninni staðið. Enginn vafi leiki á því að A, hafi sem forstöðumaður Þjóðmenningarhússins borið ábyrgð á því að stofnunin sem hann stýrði starfaði í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli sbr. 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga. Í skipunarbréfi hans væri vísað um starfsskyldur hans til starfsmannalaganna. Þótt erindisbréf hefði ekki verið gefið út til hans, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna firrti það hann ekki ábyrgð á rekstri stofnunarinnar. Eftir að hafa gaumgæft niðurstöður Ríkisendurskoðunar hafi ráðuneytinu þótt sýnt að svo mikil óreiða væri á bókhaldi og fjárreiðum stofnunarinnar að það hafi ekki átt annars úrkosti en að veita A lausn um stundarsakir á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga, en slík ákvörðun sé heimil án undanfarandi áminningar, sbr. 3. mgr. 26. gr. auk þess sem þættir sem Ríkisendurskoðun tók til skoðunar væru upplýstir til fulls. Verði heldur ekki séð að A beri brigður á að rétt sé farið með staðreyndir í yfirlýsingu sem birt var í Morgunblaðinu 22. febrúar 2002. Loks hafi ákvörðunin verið á því byggð að stjórn Þjóðmenningarhússins hafi þann 23. febrúar gefið yfirlýsingu um að ákvörðun hennar um greiðslu fyrir eftirvinnu hefði byggst á röngum upplýsingum frá forstöðumanninum.

7.2. A.
A heldur því fram að 1. ml. 3. mgr. 26. gr. eigi ekki við í máli þessu. Það lagaákvæði eigi aðeins við um þá embættismenn sem hafi fjárreiður eða bókhald með höndum. Hann hafi hins vegar aðeins skrifað upp á reikninga vegna starfseminnar og ríkisbókhald hafi annast bókhald. Honum hafi ekki verið sett sérstakt erindisbréf skv. 1. mgr. 38. gr. starfsmannalaga, og því væru ekki uppfyllt skilyrði í 2. mgr. 16. gr. reglugerðar nr. 116/2001 um framkvæmd fjárlaga að í erindisbréfi skyldi kveðið á um glögga verkaskiptingu á milli stjórnar stofnunar og forstöðumanns. Honum hefði verið ókunnugt um að í skipunarbréfi forsætisráðherra til stjórnar hússins frá 15. apríl 1999 fælist ráðagerð um að hann færi með daglegar fjárreiður hússins eða það leiddi af skipunarbréfi hans frá 14. febrúar 2000. Engum lagafyrirmælum sé til að dreifa um Þjóðmenningarhúsið og hann hafi ekki verið upplýstur af hálfu yfirboðara sinna um það hverjar starfsskyldur hans hafi raunverulega verið, né heldur um skipunarkjör hans svo sem skylt er samkvæmt 1. mgr. 8. gr. starfsmannalaga. Þar sem 1. ml. 3. mgr. 26. gr. eigi ekki við um aðstæður hans, hafi ráðherra borið að veita honum áminningu skv. 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga í stað þess að leysa hann frá störfum um stundarsakir, enda væri ekki um ítrekaða eða stórfellda vanrækslu að ræða. Hann hafi ekki komið að andmælum til ráðuneytis áður en ákvörðun var tekin og fundur hans með forsætisráðherra að morgni 25. febrúar hafi ekki verður boðaður til þess að hann kæmi slíkum andmælum að.

8. Niðurstaða nefndarinnar og rök fyrir henni.
Í 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga sem forsætisráðuneytið byggir á við ákvörðun við lausn A um stundarsakir segir:

Nefndin telur að fyrrgreint ákvæði beri að skýra svo að það eigi ekki eingöngu við um þá embættismenn, sem sérstaklega eru ráðnir til þess að fara með bókhald og fjárreiður, svo sem bókara, fjármálastjóra, gjaldkera o.þ.h. heldur einnig þá sem stöðu sinnar vegna fara með forræði á fjármálum og/eða bókhaldi stofnunar eða embættis. Kemur þessi skilningur nefndarinnar fram í áliti hennar í máli nr. 2/1998 og var hann staðfestur í dómi Hæstaréttar í máli nr. 132/1999 frá 11. nóvember 1999 í máli fyrrverandi forstöðumanns Landmælinga ríkisins gegn íslenska ríkinu.

Það er mat nefndarinnar að samkvæmt 2. mgr. 38. gr. starfsmannalaga hafi A stöðu sinnar vegna borið sérstaka ábyrgð á rekstri og fjármálum stofnunarinnar. Er í skipunarbréfi hans vísað til þess að um skyldur hans fari eftir ákvæðum starfsmannalaga. Ekki er fallist á að borið hafi að kynna honum sérstaklega þessar starfsskyldur hans en að honum hefðu átt að vera þær kunnar. Er þeirra skýrlega getið bæði í skipunarbréfi stjórnar hússins frá 15. apríl 1999 sem A var kunnugt um og í bréfi hans sjálfs til kjaranefndar frá 28. febrúar 2000 þar sem hans lýsir starfi forstöðumanns Þjóðmenningarhúss í tengslum við ákvörðun nefndarinnar um launakjör. Segir m.a. í því bréfi hans að forstöðumaður annist daglegan rekstur og starfsemi, starfmannahald og fjármál og beri ábyrgð á rekstri og starfsemi gagnvart stjórn hússins og ráðuneyti. Atvik málsins sýna einnig að A gat ráðið meðferð fjármuna og bundið stofnunina við gerninga svo sem kaup á sérfræðiþjónustu eða önnur útgjöld og ráðningu starfsmanna.

Í 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga er stjórnvaldi heimilað að veita embættismanni lausn frá embætti um stundarsakir ef óreiða er á bókhaldi eða fjárreiðum. Það er mat nefndarinnar að skýra verði þessi orð svo rúmt að að þau eigi ekki aðeins við um vanrækslu á því að færslur séu í lagi og fjárreiður glöggar heldur taki þau einnig til tilvika sem lúta að ólögmætum ákvörðunum um útgjöld stofnunar, óheimilli meðferð fjár svo og fjársýslu sem brýtur gegn góðum stjórnsýsluháttum. Nefndin telur að háttsemi A sé ámælisverð í þessu sambandi í eftirfarandi atriðum og er nánar vísað til umfjöllunar um hvert þeirra í 6. kafla að framan.

1. Verktakagreiðslur til hans frá Þjóðmenningarhúsi (6.2).
2. Atvik sem varða ráðningarsamband Þjóðmenningarhúss við eiginkonu hans (6.3).
3. Verktakagreiðslur Þjóðmenningarhúss til eiginkonu hans (6.4).
4. Verktakagreiðslur Þjóðmenningarhúss til þjóðskjalavarðar (6.5).
5. Greiðslur vegna aksturs á eigin bifreið án staðfestra akstursskýrslna (6.6).
6. Greiðsla dagpeninga og fargjalds vegna utanferðar í persónulegum erindagjörðum (6.7).
7. Óheimil lántaka úr sjóði (6.8).

Nefndin fellst hinsvegar ekki á að misbrestur á því að tilkynna forsætisráðuneyti um aukastörf (6.1) teljist til óreiðu á bókhaldi eða fjárreiðum stofnunar í skilningi 1. ml. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga og geti sá þáttur því ekki réttlætt frávikningu um stundarsakir.

Í bréfi forsætisráðuneytisins frá 25. febrúar 2002 um lausn A úr embætti um stundarsakir eru tilgreindar þær ávirðingar í skýrslu Ríkisendurskoðunar sem taldar voru réttlæta frávikningu um stundarsakir. Einnig höfðu þá komið fram opinberlega skýringar A þar sem ekki voru bornar brigður á atvik sem hún leiddi í ljós, nema hvað varðar ferð hans til Skotlands 2. til 3. nóvember 2001.

Hafa ber í huga að A var kunnugt um athugun Ríkisendurskoðunar og veitti upplýsingar um atriði sem þar voru rannsökuð. Hins vegar fékk hann ekki kost á því að koma að athugasemdum sínum við drög að heildarniðurstöðum hennar. Nefndin telur að rétt hefði verið að leita eftir andmælum hans. Áhrif þess að A var ekki gefinn kostur á andmælum við gerð skýrslunnar geta þó ekki orðið þau að ráðuneytinu hafi verið óheimilt að beita heimild 1. málsl. 3. mgr. 26. gr. starfsmannalaga þegar fyrir lá rökstudd ástæða til að ætla að óreiða væri á fjárreiðum Þjóðmenningarhússins.

Samkvæmt 3. ml. 4. mgr. 26. gr. starfsmannalaga er ekki skylt að gefa embættismanni kost á að tjá sig um ástæður lausnar áður en hún tekur gildi, ef um ræðir frávikningu á grundvelli 3. mgr. 26. gr. laganna. Er hér um að ræða sérreglu sem víkur frá reglu 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt.

Nefndin telur að líta beri til þess hlutverks Ríkisendurskoðunar, sem hefur víðtækar rannsóknarheimildir samkvæmt lögum nr. 86/1997 og býr yfir sérþekkingu á sviði fjársýslu ríkisstofnana. Taldi Ríkisendurskoðun að skýrslan upplýsti þá þætti sem hún rannsakaði til fulls og ekki væri þörf á rannsókn annarra aðila og féllst ráðuneytið á þá niðurstöðu. Gaf þetta ráðuneytinu rökstudda ástæðu til að efast um að fjárreiður stofnunarinnar væru í lagi. Var því næg ástæða til þess að taka ákvörðun í málinu enda er um að ræða bráðabirgðaákvörðun sem sætir sjálfstæðri skoðun nefndar þessarar að fengnum sjónarmiðum og gögnum frá aðilum. Verður að telja að með því sé réttaröryggis þolanda ákvörðunarinnar nægilega gætt.

Önnur ástæða fyrir lausn A úr embætti um stundarsakir sem forsætisráðuneytið vísar til í bréfi sínu frá 25. febrúar 2002 er yfirlýsing tveggja stjórnarmanna Þjóðmenningarhússins frá 23. febrúar 2002 um að samþykkt þeirra á greiðslu yfirvinnu til A á árinu 2000 hafi byggst á röngum upplýsingum. Í yfirlýsingunni er þó ekki vefengt að stjórnarmaðurinn Ólafur Ásgeirsson hafi haft umboð stjórnar til að árita reikninga. Upplýst er að hann áritaði umrædda reikninga A fyrir sérfræðiþjónustu í þágu stofnunarinnar. Að mati nefndarinnar var þessi þáttur málsins ekki nægilega rannsakaður til þess að hann gæti verið grundvöllur að ákvörðun ráðuneytisins um lausn um stundarsakir.

Nefndin telur að þær ávirðingar sem greinargerð Ríkisendurskoðunar leiddi í ljós um fjársýslu A og fjárreiður ríkisstofnunar þeirrar sem hann veitti forstöðu hafi verið lögmætur grundvöllur ákvörðunar um lausn hans úr embætti um stundarsakir.

Nefnd samkvæmt 27. gr. laga 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins telur að forsætisráðuneyti hafi verið rétt að veita A lausn um stundarsakir frá embætti sem forstöðumaður Þjóðmenningarhúss þann 25. febrúar 2002.