Mál nr. 48/2012
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 5. mars 2013 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A í máli nr. 48/2012.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 29. nóvember 2011, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda, A, að samkvæmt upplýsingum stofnunarinnar hafi hún látið hjá líða að tilkynna um tilfallandi tekjur hjá B og hafi því stofnunin ákveðið að fella niður bótarétt kæranda frá og með 28. nóvember 2011 í tvo mánuði, sem ella hefði verið greiddar bætur fyrir. Ákvörðunin var tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr., sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi vildi ekki una þeirri ákvörðun og kærði hana til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með erindi, dags. 14. mars 2012. Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi. Það er mat Vinnumálastofnunar að hin kærða ákvörðun skuli halda gildi sínu.
Kærandi sótti um greiðslur atvinnuleysisbóta hjá Vinnumálastofnun þann 8. febrúar 2011. Með bréfi, dags. 7. nóvember 2011, var kæranda tilkynnt að við samkeyrslu gagnagrunna Vinnumálastofnunar og ríkisskattstjóra hafi komið fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur á kæranda vegna vinnu hjá B. Í bréfinu var óskað eftir skriflegum skýringum á ótilkynntum tekjum. Í framhaldinu bárust stofnuninni þann 11. nóvember 2011 tilkynning um tekjur fyrir ágúst, september og október 2011 vegna starfs kæranda fyrir B.
Á fundi Vinnumálastofnunar þann 28. nóvember 2011 var sú ákvörðun tekin að fella niður rétt kæranda til greiðslna atvinnuleysisbóta í tvo mánuði frá ákvörðunardegi á grundvelli 1. mgr. 59. gr., sbr. 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar. Var kæranda tilkynnt þessi ákvörðun stofnunarinnar með bréfi, dags. 29. nóvember 2011.
Með bréfi, dags. 9. janúar 2012, var fyrir hönd kæranda óskað eftir því að ákvörðun Vinnumálastofnunar yrði endurupptekin meðal annars með þeim rökum að kærandi hafi í upphafi starfsins fyrir B leitað til Vinnumálastofnunar og tilkynnt um vinnuna en vegna tungumálaörðugleika hafi orðið uppi misskilningur um fyrirkomulag tilkynninga um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar.
Með bréfi, dags. 25. janúar 2012, var kæranda tilkynnt sú ákvörðun stofnunarinnar að ekki væri séð að ákvörðun hennar frá 28. nóvember 2011 hafi verið byggð á röngum eða ófullnægjandi upplýsingum. Var fyrri ákvörðun í máli kæranda því staðfest.
Í kæru til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 13. mars 2012, greinir B fyrir hönd kæranda frá því að um mitt ár 2011 hafi kærandi tekið að sér tilfallandi vinnu við þrif í heimahúsi. Um það hafi verið samið að umrætt vinnuframlag yrði að hámarki þrjár klukkustundir í senn vikulega, en að öðru leyti eftir hentugleika beggja aðila. Frá upphafi hafi legið fyrir af hálfu beggja aðila að umræddar greiðslur yrðu gefnar upp og af þeim greiddir skattar, lífeyrissjóðsiðgjöld og önnur opinber gjöld. Sé það nefnt þar sem ekki þurfi að hafa um það mörg orð að greiðslur fyrir störf eins og hér um ræði séu að jafnaði ekki gefnar upp og það fullyrt hér að mjög fá dæmi finnist fyrir því að greiðslur fyrir slík störf séu gefnar upp. Í tilviki kæranda hafi launagreiðandi tilkynnt sig hins vegar sérstaklega á launagreiðendaskrá ríkisskattstjóra vegna fyrirhugaðra greiðslna til kæranda og greitt af þeim skatta, lífeyrisgjöld og önnur opinber gjöld.
Áður en kærandi hafi tekið að sér umrædd störf hafi af hennar hálfu verið haft samband við Vinnumálastofnun vegna þessa. Kæranda hafi ekki verið bent á að það þyrfti að tilkynna sérstaklega hverja greiðslu sem hún fengi eða verið leiðbeint um málið að öðru leyti. Henni hafi eingöngu verið tilkynnt að ef greiðslur væru undir tilteknu hámarki myndi framangreind vinna ekki skerða bætur hennar. Í því sambandi sé ástæða til að árétta að kærandi talar og skilur mjög takmarkað bæði íslensku og ensku. Það muni enda vera skráð í kerfi Vinnumálastofnunar og marki það öll samskipti kæranda við stofnunina. Það hafi ekki verið fyrr en síðastliðið haust er kæranda hafi borist bréf þess efnis frá Vinnumálastofnun að hún hafi áttað sig á því að henni bæri að tilkynna um tilfallandi tekjur til stofnunarinnar fyrirfram. Þegar bréf þess efnis barst hafi hún farið á skrifstofu Vinnumálastofnunar. Muni hún þar hafa fyllt út tilkynningu um tilfallandi tekjur. Verði að telja að hér hefði Vinnumálastofnun þurft að gæta frekar að 7. og 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, sbr. framangreint.
Ákvörðun sína um að svipta kæranda bótum í tvo mánuði hafi Vinnumálastofnun byggt á 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar, með því að kærandi hafi ekki tilkynnt Vinnumálastofnun fyrirfram um tilfallandi tekjur. Hafi það að mati Vinnumálastofnunar varðað kæranda viðurlögum skv. 1. mgr. 59. gr. laganna.
Þessari niðurstöðu Vinnumálastofnunar sé af hálfu kæranda harðlega mótmælt. Telur kærandi að refsiheimild skorti og verði 1. mgr. 59. gr. laganna ekki beitt þegar svo sé ástatt sem í tilviki hennar. Samkvæmt beinu orðalagi málsgreinarinnar sé heimilt að beita þann bótaþega viðurlögum sem láti hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. eða um annað sem „kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum“. Í máli kæranda liggi það fyrir að umræddar greiðslur hafi verið lágar og hefðu mest getað orðið 24.000 kr. á mánuði að viðbættum sköttum og öðrum gjöldum. Sé þá miðað við það að kærandi hefði starfað þrjá tíma í senn í fjórar vikur, eins og vinnuframlag hennar hefði mest getað orðið. Sé það undir heimiluðu frítekjumarki skv. 4. mgr. 36. gr. laganna. Það liggi því fyrir að greiðslur til hennar hefðu aldrei getað haft áhrif á rétt hennar til greiðslu atvinnuleysisbóta, eins og krafist sé í umræddu lagaákvæði, sbr. orðalagið „kann að hafa áhrif“. Sé það enda í samræmi við efnisatriði þessa máls.
Við túlkun refsiheimilda gildi sú grundvallarregla að þær skuli túlka þröngt. Sé því harðlega mótmælt fyrir hönd kæranda að umrædd refsiheimild sem Vinnumálastofnun hafi vitnað til eigi við í tilviki hennar. Auk þess komi fram í greinargerð með lögum nr. 134/2009, sem meðal annars breyttu 59. gr. laganna, sá vilji og markmið löggjafans að auka eftirlits- og viðurlagaheimildir Vinnumálastofnunar, meðal annars með það að markmiði að sporna gegn svartri atvinnustarfsemi. Verði ekki annað sagt en að með ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli kæranda hafi umrætt ákvæði snúist upp í andhverfu sína. Verði þetta niðurstaðan verði kæranda hegnt fyrir það að hafa umræddar greiðslur uppi á yfirborðinu sem alkunna sé að eru undantekningarlaust svartar. Svipting bóta í tvo mánuði sé einnig sérstaklega íþyngjandi fyrir kæranda, ekki síst í ljósi þess um hve lágar tekjur hafi verið að ræða.
Með vísan til framanritaðs sé þess krafist að ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 25. janúar 2012, verði felld niður og kæranda ákvarðaðar og greiddar bætur fyrir umrædda tvo mánuði. Verði ekki séð að Vinnumálastofnun hafi heimild til beitingar umræddra viðurlaga í tilviki kæranda. Þá sé það og augljóst að umrætt mál sé tilkomið vegna tungumálaerfiðleika kæranda og aldrei hafi ætlunin verið önnur en sú að standa með réttum og lögmætum hætti að málum að öllu leyti.
Í greinargerð Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða dags. 1. júní 2012, vísar Vinnumálastofnun til þess að lög um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006, gildi um atvinnuleysisbætur launamanna og sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Ákvörðun um að fella niður rétt til atvinnuleysisbóta í tvo mánuði, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, hafi verið tekin á grundvelli 1. mgr. 59. gr. laganna.
Á þeim sem fá greiðslur atvinnuleysisbóta frá Vinnumálastofnun hvíli rík skylda til að sjá til þess að stofnunin hafi réttar upplýsingar um hagi viðkomandi, sér í lagi þær upplýsingar sem geta ákvarðað rétt aðila til atvinnuleysisbóta. Í lögum um atvinnuleysistryggingar sé að finna ákvæði þar sem þessi skylda er ítrekuð. Í 3. mgr. 9. gr. laganna segi mjög skýrlega að sá sem teljist tryggður á grundvelli laga þessara skuli upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um tilfallandi vinnu, hversu lengi vinnan stendur yfir og tekjur fyrir umrædda vinnu.
Í 2. mgr. 14. gr. laganna sé einnig mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu umsækjenda um greiðslur atvinnuleysisbóta. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum. Í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 37/2009 segir meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álit að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna“.
Af þessum ákvæðum sé ljóst að hinum tryggða beri að tilkynna fyrirfram um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar. Í 35. gr. a laganna sé mælt nánar fyrir um hvernig þessi tilkynning á tilfallandi vinnu skuli fara fram. Segi þar að tilkynna skuli til Vinnumálastofnunar hina tilfallandi vinnu með að minnsta kosti eins dags fyrirvara. Heimilt sé þó að tilkynna um vinnuna samdægurs enda sé um tilvik að ræða sem sé þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki hafi verið unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skulu koma fram upplýsingar um hver vinnan sé, hvar hún fari fram og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu sé ætlað að vara. Af framangreindum lagaákvæðum megi ráða að ekki sé heimilt að tilkynna um tilfallandi vinnu eftir á enda sé ákvæðið ekki hugsað til þess að koma til móts við hlutastarf hins tryggða. Sé kærandi í föstu hlutastarfi beri honum að tilkynna það starf til stofnunarinnar. Ekki sé unnt að bera fyrir sig vankunnáttu á lögunum í þessu efni. Á heimasíðu Vinnumálastofnunar sé að finna greinagóðar leiðbeiningar um tilkynningu um vinnu og að auki sé farið ítarlega yfir þær reglur á svokölluðum kynningarfundum stofnunarinnar.
Í kjölfar samkeyrslu Vinnumálastofnunar við gagnagrunn ríkisskattstjóra hafi komið fram upplýsingar um ótilkynntar tekjur hjá kæranda frá B fyrir ágúst, september og október 2011. Kærandi hafi í framhaldinu skilað tilkynningu um tekjur vegna hlutastarfs hjá B þann 11. nóvember 2011.
Í rökstuðningi með kæru, dags. 14. mars 2012, hafi verið greint frá því að af hálfu kæranda hafi verið haft samband við Vinnumálastofnun vegna starfa hennar fyrir B en henni hafi eingöngu verið leiðbeint um að „ef greiðslur væru undir tilteknu hámarki myndi framangreind vinna ekki skerða bætur hennar“. Áréttað hafi verið að kærandi tali og skilji mjög takmarkað bæði íslensku og ensku. Af samskiptasögu kæranda og Vinnumálastofnunar megi hins vegar ráða að kærandi hafi ekki leitað fyrirfram til stofnunarinnar vegna umræddrar vinnu en taka verði tillit til ummæla kæranda um að hún hafi haft samband við stofnunina.
Þá liggi fyrir hér að mögulegt sé að tungumálaörðugleikar kunni að hafa valdið þeim misskilningi að kærandi hafi ekki talið sig þurfa að tilkynna sérstaklega um vinnu sína fyrir B. Þegar um sé að ræða bótaþega sem séu af erlendu bergi brotnir með litla kunnáttu í íslensku tungumáli þá sé þeim leiðbeint af bestu getu af starfsmönnum stofnunarinnar á ensku. Af samskiptasögu kæranda við stofnunina megi ráða að samskipti hennar og ráðgjafa stofnunarinnar hafi farið fram á ensku og hafi kærandi sent stofnuninni tölvupóst sem hafi verið á ensku ritmáli. Það sé mat Vinnumálastofnunar að misskilningur sá sem hafi orðið uppi um fyrirkomulag tilkynninga um tilfallandi vinnu til stofnunarinnar geti ekki verið rakinn til þess að stofnunin hafi brugðist leiðbeiningarskyldu sinni sem kveðið sé á um í 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Verði í máli þessu einnig að taka mið af þeirri viðmiðunarreglur stofnunarinnar að atvinnuleysisbótaþegar geti ekki borið fyrir sig vankunnáttu á lögum um atvinnuleysistryggingar.
Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. júní 2012, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 20. júní 2012. Frekari athugasemdir bárust frá B fyrir hönd kæranda með bréfi, dags. 26. júní 2012, þar sem tekið er meðal annars fram að í greinargerð Vinnumálastofnunar hafi verið sagt: „Af samskiptasögu kæranda við stofnunina má ráða að samskipti milli hennar og ráðgjafa stofnunarinnar hafa farið fram á ensku og hefur kærandi sent stofnuninni tölvupóst sem var á ensku ritmáli.“ Vegna þessa sé ítrekað kærandi talar og skilur mjög takmarkað íslensku og ensku og þótt stofnunin hafi fengið póst frá henni á ensku ritmáli sé það ekki staðfesting á kunnáttu hennar í málinu, heldur að hún hafi getað leitað annað til aðstoðar.
Eftir standi svo aðalatriði málsins að kærandi hafi verið látin sæta refsingu fyrir að stunda allt að 15 klukkustunda vinnu á mánuði, en ljóst hafi verið frá upphafi að launatekjur hafi verið undir þeim mörkum sem leiða til skerðingar atvinnuleysisbóta. Sé ákvæðinu sem Vinnumálastofnun hafi vísað til ætlað að stemma stigu við svartri atvinnustarfsemi, svo sem fram komi í greinargerð, en hér hafi verið reynt að fara að réttum leikreglum strax frá upphafi ráðningarsambands, bæði með greiðslu skatta og gjalda og greiðslna til stéttarfélags, enda þótt misskilningur hafi orðið á tilkynningum til Vinnumálastofnunar. Hafi því ekki verið um að ræða ofgreiðslu bóta og því eigi ákvæðið ekki við, svo sem rakið hafi verið í kæru til nefndarinnar.
2.
Niðurstaða
Mál þetta lýtur að túlkun á 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 22. gr. laga nr. 134/2009 og 3. gr. laga nr. 153/2010, en hún er svohljóðandi:
Þetta ákvæði þarf meðal annars að túlka með hliðsjón af því að skv. 3. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. gr. laga nr. 134/2009, skal sá sem telst tryggður á grundvelli laga þessara upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir.
Auk þess þarf að túlka framangreint ákvæði 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar með hliðsjón af 2. mgr. 14. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að hinn tryggði skuli tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti skv. 1. mgr., þar á meðal um tilfallandi veikindi, án ástæðulausrar tafar.
Loks ber að vísa til 35. gr. a laga um atvinnuleysistryggingar sem er svohljóðandi:
„Þeim sem telst tryggður samkvæmt lögum þessum ber að tilkynna til Vinnumálastofnunar með að minnsta kosti eins dags fyrirvara um tilfallandi vinnu sem hann tekur á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum. Heimilt er þó að tilkynna samdægurs um tilfallandi vinnu enda sé um að ræða tilvik sem er þess eðlis að mati Vinnumálastofnunar að ekki var unnt að tilkynna um hina tilfallandi vinnu fyrr. Í tilkynningunni skulu meðal annars koma fram upplýsingar um hver vinnan er, um vinnustöðina og um lengd þess tíma sem hinni tilfallandi vinnu er ætlað að vara.“
Ákvörðun Vinnumálastofnunar í máli kæranda byggist einkum á því að þau verkefni sem hún vann fyrir B hafi verið tilfallandi verkefni og henni hafi borið að tilkynna þau í samræmi við reglur um tilfallandi vinnu. Af hálfu stofnunarinnar var áhersla lögð á að ekki sé heimilt að tilkynna um tilfallandi vinnu eftir á enda sé ákvæðið ekki hugsað til þess að koma til móts við hlutastarf hins tryggða. Sé kærandi í föstu hlutastarfi beri honum að tilkynna það starf til stofnunarinnar.
Nefndin getur ekki fallist á að líta beri á starf kæranda sem tilfallandi verkefni. Umrætt verkefni var óreglulegt að því leyti að tímasetning og lengd verkefnis hverju sinni var háð samkomulagi hennar við vinnuveitanda. Verkefnið var hins vegar reglubundið að því leyti að gert var ráð fyrir að hún ynni vikulega að hámarki 2–3 tíma í senn, eftir nánara samkomulagi. Þótt samið hafi verið um ákveðinn sveigjanleika varðandi tímasetningu og tímalengd vinnunnar hverju sinni liggur fyrir að um var að ræða vinnusamning milli kæranda og vinnuveitanda um regluleg þrif í óákveðinn tíma. Ekki verður fallist á að í hvert sinn er kærandi mætti til starfa hjá vinnuveitanda sínum hafi verið um „tilfallandi verkefni“ að ræða í skilningi laganna. Því verður heldur ekki litið svo á að henni hafi borið að tilkynna um vinnuna í hvert sinn er hún fór til starfa fyrir vinnuveitanda sinn.
Samkvæmt upplýsingum frá kæranda hafði hún samband við Vinnumálastofnun áður en hún hóf störf við hreingerningar. Í greinargerð Vinnumálastofnunar segir reyndar að ekkert komi fram um þessi samskipti kæranda við Vinnumálastofnun, en „taka verði tillit til ummæla kæranda um að hún hafi haft samband við stofnunina“. Að sögn kæranda var henni í umræddu samtali ekki leiðbeint um það hvernig henni bæri að snúa sér í framhaldinu heldur hafi henni eingöngu verið tilkynnt að ef greiðslur væru undir tilteknu hámarki myndi framangreind vinna ekki skerða bætur hennar.
Ef kærandi hefði verið meðhöndluð í samræmi við reglur um hlutastarf hefði henni verið heimilt þiggja tekjur allt að svokölluðu frítekjumarki án þess að komið hefði til skerðingar á atvinnuleysisbótum. Tekjur hennar á umræddu tímabili voru gefnar upp til skatts og þær voru á bilinu 28.710–38.280 kr. á mánuði sem er sannarlega undir frítekjumarkinu. Það voru því hagsmunir í húfi fyrir kæranda að fá leiðbeiningar er gerðu henni kleift að njóta stöðu þeirra sem eru í hlutastarfi. Þegar hún tilkynnti að hún hefði tekið að sér störf við hreingerningar hefði átt að gera kröfu um framlagningu ráðningarsamnings eða með öðrum hætti sannreyna starfshlutfall hennar svo unnt hefði verið að ákvarða bætur til hennar.
Í ljósi þess að Vinnumálastofnun andmælir ekki þeirri fullyrðingu kæranda að hún hafi upplýst stofnunina í upphafi að hún væri að hefja störf við hreingerningar verður ekki fallist á að hún hafi brotið upplýsingaskyldu sína sem atvinnuleitandi samkvæmt ákvæðum laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. sérstaklega 3. mgr. 9. gr. og 1. mgr. 59. gr. laganna.
Með vísan til framangreinds er ákvörðun Vinnumálastofnunar felld úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 28. nóvember 2011 í máli A um niðurfellingu bótaréttar hennar í tvo mánuði er felld úr gildi.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson