Mál nr. 1/2000

Álit kærunefndar jafnréttismála

í máli nr. 1/2000:

A

gegn

fjármálaráðherra

--------------------------------------------------

Á fundi kærunefndar jafnréttismála þann 20. október 2000 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

I.

Inngangur

Með bréfi, dags. 25. janúar 2000, óskaði kærandi, A, eftir því við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991, hefðu verið brotin við skipun í tvær stöður deildarstjóra við embætti ríkistollstjóra þann 29. desember 1999. Erindi kæranda fylgdu ýmis gögn, m.a. álit umboðsmanns Alþingis og bréf hennar til fjármálaráðuneytis.

Bréf kæranda var kynnt fjármálaráðuneytinu með bréfi, dags. 18. febrúar 2000. Þar var m.a. með vísan til 2. mgr. 19. gr. laga nr. 28/1991 óskað upplýsinga um fjölda og kyn þeirra sem sóttu um stöðurnar, menntun og starfsreynslu og aðra sérstaka hæfileika þeirra sem skipaðir voru, hvað ráðið hafi vali þeirra sem skipaðir voru auk annarra upplýsinga.

Með bréfi fjármálaráðuneytis, dags. 17. mars 2000, ásamt fylgiskjölum, komu fram svör við framangreindum fyrirspurnum ásamt athugasemdum ráðuneytisins við erindi kæranda.

Með bréfi, dags. 23. mars 2000, var kæranda kynnt umsögn fjármálaráðuneytis ásamt fylgiskjölum og óskað eftir frekari athugasemdum kæranda. Sú umsögn var veitt með bréfi, dags. 3. apríl 2000, þar sem athugasemdir voru gerðar við fyrrgreinda umsögn fjármálaráðuneytis. Með bréfi, dags. 6. apríl 2000, var fjármálaráðuneyti gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomin sjónarmið kæranda. Með bréfi, dags. 13. apríl 2000, tilkynnti fjármálaráðuneytið að það teldi ekki ástæðu til að gera frekari athugasemdir við umsögn kæranda.

Þykja sjónarmið málsaðila hafa komið nægjanleg fram í skriflegum athugasemdum og greinargerðum til kærunefndar og var ekki talin ástæða til að kalla málsaðila fyrir nefndina.

Með lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 96/2000, sem tóku gildi 22. maí 2000, féll umboð þáverandi kærunefndar niður, sbr. ákvæði til bráðabirgða, en nefndin hafði þá ekki lokið umfjöllum um mál þetta. Ný kærunefnd jafnréttismála var skipuð hinn 25. júlí 2000 og tók hún þá við meðferð máls þessa. Álit þetta er veitt á grundvelli laga nr. 28/1991 sem í gildi voru á þeim tíma þegar skipað var í stöður deildarstjóra við embætti ríkistollstjóra.

II.

Málavextir

Með umsókn, dags. 29. nóvember 1999, sótti kærandi, A, sem þá var settur yfirtollvörður hjá tollstjóranum í Reykjavík, um stöður deildarstjóra hjá embætti ríkistollstjóra en stöðurnar voru auglýstar lausar til umsóknar í Lögbirtingablaði nr. 118/1999. Umsækjendur um starfið voru þrír, tveir karlmenn og ein kona. Ríkistollstjóri átti fund með fulltrúum fjármálaráðuneytis vegna stöðuveitingarinnar og gerði hann enn fremur grein fyrir umsækjendum um stöðurnar í bréfi, dags. 10. desember 1999, til fjármálaráðherra, sem skipar í stöður við embætti ríkistollstjóra. Í því bréfi rakti ríkistollstjóri menntun og störf umsækjendanna ásamt því að gera grein fyrir eðli þeirra starfa sem umsækjendurnir höfðu sótt um. Í niðurlagi bréfsins lagði ríkistollstjóri til að þeir B og C yrðu skipaðir í umræddar deildarstjórastöður í ljósi þeirra krafna sem embættið vildi gera til þeirra starfsmanna er skyldu gegna stöðunum. Þann 29. desember 1999 skipaði fjármálaráðherra B og C í stöður deildarstjóra tollgæslu við embætti ríkistollstjóra.

III.

Sjónarmið kæranda

Af hálfu kæranda er á því byggt að fjármálaráðherra hafi brotið gegn lögum um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991, við skipun í tvær stöður deildarstjóra hjá embætti ríkistollstjóra þann 29. desember 1999 ásamt því að brjóta í bága við reglugerð um Tollskóla ríkisins, veitingu í fastar tollstöður o.fl., nr. 85/1983. Kærandi vísar m.a. til þess að annar þeirra umsækjenda sem skipaður var hafi ekki lokið námi við Tollskóla ríkisins og uppfylli því ekki almenn hæfisskilyrði til starfans, sbr. 13. gr. og 16. gr. reglugerðar, nr. 85/1983.

Í umsókn kæranda um stöðurnar kom fram að hún hafi lokið báðum hlutum Tollskóla ríkisins með fullnægjandi hætti og að hún hafi starfað hjá embætti tollstjórans í Reykjavík frá janúar 1987. Kærandi telur sig uppfylla skilyrði um menntun og hæfisskilyrði sem sett voru í auglýsingunni um stöðurnar sem birtist í Lögbirtingablaði nr. 118/1999. Hún hafi, auk menntunar sinnar, starfsreynslu sem tollvörður, þ.á m. starfað við endurskoðunardeild tollstjórans í Reykjavík frá árinu 1991. Þar af leiðandi hafi hún staðgóða þekkingu á málefnum tollgæslunnar jafnframt því sem hún sé gædd skipulags- og samskiptahæfileikum og hafi sýnt frumkvæði og metnað til að beita faglegum vinnubrögðum. Auk þess hafi hún yfir að ráða góðri tölvu- og tungumálakunnáttu.

Það er álit kæranda að fyrirfram hafi verið ákveðið hverjir yrðu skipaðir í stöðurnar enda hafi hún ekki verið kölluð í viðtal vegna umsóknarinnar né kallað eftir fleiri upplýsingum en þeim sem fram komu í umsókn hennar. Þá var ekki haft samband við yfirmenn hennar til að leita álits eða meðmæla enda þótt hluti af starfssviði sem fylgir umræddum stöðum sé þáttur í starfi hennar sem yfirtollvörður hjá tollstjóranum í Reykjavík, s.s. áhættugreining, gerð áætlana, úrlausnir erinda, rannsóknir tollalagabrota o.fl. Sæti furðu, að talið var að annar þeirra sem skipaður var hafi einn umsækjenda haft reynslu og hæfni í stöðu deildarstjóra rannsókna og erlends samstarfs, þegar eingöngu hafði verið auglýst eftir deildarstjórum tollgæslu.

Þá er litið svo á af hálfu kæranda að varðandi orðalagið "sambærileg menntun" skuli líta til 16. gr. reglugerðar um Tollskóla ríkisins, veitingar í fastar tollstöður o.fl., nr. 85/1983, þar sem segir að eigi skuli ráða eða skipa í fastar tollstöður við tollendurskoðun eða tollgæslu aðra en þá sem staðist hafa próf frá tollskólanum en heimilt sé að víkja frá ákvæðinu ef sérstaklega standi á. Tollvarðafélag Íslands hafi átt erindi hjá fjármálaráðuneytinu í langan tíma þar sem óskað er eftir því að það verði skýrt hvað felist í "sambærileg menntun". Það sé skoðun félagsins að ekki sé um neina sambærilega menntun að ræða þar sem Tollskóli ríkisins sé einkaskóli.

IV.

Sjónarmið kærða

Með bréfi, dags. 17. mars 2000, ásamt fylgiskjölum, koma fram þau sjónarmið sem byggt er á af hálfu fjármálaráðuneytis í tilefni af erindi kæranda til kærunefndar jafnréttismála. Þar kemur m.a. fram að ráðuneytið hafi átt fund með ríkistollstjóra áður en skipað var í stöðurnar þar sem farið var yfir umsækjendur og mat embættis ríkistollstjóra á hæfni þeirra. Á þeim fundi kom fram að það væri mat embættisins að einungis einn umsækjendanna, C, hefði þá reynslu og hæfni sem sóst var eftir í stöðu deildarstjóra rannsókna og erlends samstarfs. Var í því sambandi vísað til reynslu hans af tollgæslustörfum, rannsókn sakamála og erlendu samstarfi af hálfu löggæsluaðila. Jafnframt kom fram það mat embættisins að B væri hæfastur af umsækjendum til að gegna starfi deildarstjóra almenns tolleftirlits. Í því sambandi var vísað til langrar og fjölbreyttrar starfsreynslu hans á sviði tollgæslu og tollamála.

Í svari sínu um hvað hafi ráðið vali þeirra sem skipaðir voru vísar ráðuneytið til bréfs, dags. 14. febrúar 2000, til kæranda. Þar segir m.a. í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir hæfni annars umsækjandans að "[a]uk almennra hæfisskilyrða 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er það skilyrði skv. 1. mgr. 39. gr. tollalaganna, að hlutaðeigandi hafi lokið prófi frá tollskóla eða hlotið sambærilega menntun. Skilyrði 1. mgr. 39. gr. tollalaga um sambærilega menntun kom fyrst til með lögum nr. 81/1998." Enn fremur kemur fram að lögskýringargögn gefi ekki frekari leiðbeiningar um hvað skuli teljast sambærileg menntun. Að mati ráðuneytisins verði hins vegar að líta svo á að menntun geti talist sambærileg lúti hún að þeim verkefnum sem um er að ræða og verði að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfsins, sbr. 5. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996.

Fjármálaráðuneytið tekur einnig fram að í lýsingu á starfssviði í auglýsingu um stöðurnar sé m.a. vísað til þess að það taki til rannsókna tollalagabrota, samstarfs við önnur tollstjóraembætti og lögreglu varðandi eftirlits- og rannsóknarstörf auk samstarfs við erlend tollyfirvöld. Væri það þess vegna niðurstaða ráðuneytisins að menntun C, kunnátta hans í tungumálum og þátttaka í námskeiðum teldist sambærileg menntun í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 39. gr. tollalaga enda krafist reynslu og kunnáttu af rannsókn sakamála, góðrar kunnáttu í erlendum tungumálum ásamt reynslu af erlendu samstarfi og þekkingu á málefnum tollgæslunnar í aðra stöðuna sem auglýst var.

V.

Niðurstaða

Það er álit kærunefndar jafnréttismála að tilgangur laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991, hafi verið að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla. Í því skyni skyldi sérstaklega bæta stöðu kvenna. Val atvinnurekenda á starfsmönnum hefur mikla þýðingu við jöfnun á stöðu kynjanna og voru þeim því lagðar skyldur á herðar að þessu leyti. Samkvæmt 5. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla skulu atvinnurekendur sérstaklega vinna að því að jafna stöðu kynjanna innan fyrirtækis síns eða stofnunar og stuðla að því að störf flokkist ekki í sérstök kvenna- og karlastörf.

Samkvæmt 6. gr. laganna var óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði og gilti það m.a. um ráðningu, setningu og skipun í starf og um stöðubreytingar. Atvinnurekandi skyldi, ef mál var vísað til kærunefndar, sýna nefndinni fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Í 7. gr. var kveðið á um að öll laus störf skyldu standa opin jafnt konum sem körlum.

Í 8. gr. var að finna mikilvægar leiðbeiningar um hvaða þætti bæri að leggja til grundvallar mati á hæfni umsækjenda um starf en þar var tilgreind menntun, starfsreynsla og aðrir sérstakir hæfileikar. Túlka verður lögin um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991, svo að ef umsækjendur töldust ámóta hæfir, þá skyldi ráða umsækjanda sem er af því kyni sem var í minnihluta í viðkomandi starfsgrein. Tilgangi laganna yrði ekki náð með öðrum hætti, sbr. 1. mgr. 1. ml. 3. gr. og 5. gr. laga nr. 28/1991.

Samkvæmt 2. mgr. 31. gr. tollalaga, nr. 55/1987 með síðari breytingum, skipar fjármálaráðherra aðaldeildarstjóra og deildarstjóra við embætti ríkistollstjóra til fimm ára í senn. Líta verður svo á að við mat á hæfni umsækjenda um opinbert starf skuli sá sem stöðuna veitir leggja til grundvallar þau atriði sem talið er að varpi ljósi á hæfni umsækjenda til að gegna því starfi sem um ræðir. Ræðst það af aðstæðum í hverju tilfelli hvaða sjónarmið leggja skal til grundvallar en við það mat ber að taka tillit til málefnalegra sjónarmiða í samræmi við stjórnsýslulög og lög um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, hér nr. 28/1991.

Í auglýsingu um umræddar stöður deildarstjóra tollgæslu hjá embætti ríkistollstjóra var talið upp í hverju starfssvið þeirra væri fólgið ásamt menntunar- og hæfisskilyrðum. Þar á meðal var krafist prófs frá Tollskóla ríkisins eða sambærilegrar menntunar, umtalsverðrar starfsreynslu sem nýtist við starfann, staðgóðrar þekkingar á málefnum tollgæslunnar auk góðrar tölvu- og tungumálakunnáttu.

Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 39. gr. tollalaga, sbr. 10. gr. laga nr. 81/1996, skal hver sá sem skipaður er til starfa sem tollvörður hafa lokið prófi frá tollskóla eða hlotið sambærilega menntun og verður að líta svo á að eðlilegt sé að gerðar séu svipaðar menntunarkröfur til deildarstjóra við embætti ríkistollstjóra, sbr. 2. mgr. 31. gr. tollalaga. Þó er heimilt samkvæmt 2. mgr. 33. gr. tollalaga að gera að skilyrði fyrir ráðningu í fasta stöðu tollstarfsmanna að viðkomandi hafi lokið prófi frá Tollskóla ríkisins, en það var ekki gert í þessu tilviki.

Fyrir liggur í málinu að B hefur mun lengri starfsaldur en kærandi við tollstörf en hann hóf störf sem tollvörður árið 1977 og hefur frá þeim tíma unnið við ýmis tollstörf, svo sem yfirtollvörður við leitar- og rannsóknardeild, yfirtollvörður við tollgæsluna í Hafnarfirði og yfirtollvörður við tollgæsludeild ríkistollstjóra. Óumdeilt er jafnframt að B hafði sömu menntun og kærandi. Þykir því ljóst að telja hefur mátt hann hæfastan umsækjenda.

Fjármálaráðuneytið hefur rökstutt mat sitt á menntun C þannig að próf hans frá Lögregluskóla ríkisins ásamt kunnáttu hans í tungumálum og þátttöku í námskeiðum geri menntun hans sambærilega við próf úr Tollskóla ríkisins í skilningi 2. málsl. 1. mgr. 39. gr. tollalaga. Byggðist matið á að menntun hans lyti að þeim verkefnum sem um er að ræða og heimta mætti til óaðfinnanlegrar rækslu starfsins, sbr. 5. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 70/1996.

Af hálfu kærunefndar er ekki tilefni til þess að hnekkja framangreindu mati ráðuneytisins sem ómálefnalegu enda kom m.a. fram í auglýsingunni að starfssvið deildarstjóra fæli m.a. í sér rannsóknir tollalagabrota, samstarf við önnur tollstjóraembætti og lögreglu varðandi eftirlits- og rannsóknarstörf auk samstarfs við erlend tollyfirvöld.

Kærandi hefur langan starfsaldur við tollstörf en hún hefur m.a. starfað við endurskoðunardeild tollstjórans í Reykjavík frá árinu 1991, nú síðast sem yfirtollvörður. Í umsókn C kemur fram að hann hafi lengst af starfað sem rannsóknarlögreglumaður hjá rannsóknarlögreglu ríkisins og síðan hjá ríkislögreglustjóranum. Jafnframt kemur fram að hann hafi sótt námskeið erlendis á vegum lögreglu og tollgæslu, þó ekki njóti við frekari gagna þar að lútandi. Af hálfu ráðuneytisins var litið svo á að þessi reynsla C myndi nýtast við starfann.

Við úrslausn máls þessa er lagt til grundavallar af hálfu kærunefndar að kærandi og C hafi haft sambærilega stöðu að því er menntun varðar, eins og hér stendur á. Er þá m.a. haft í huga að umræddar stöður voru á sviði tollgæsludeildar. Fjármálaráðuneytið vísar til þess í umsögnum sínum að reynsla C af löggæslusstörfum og erlendu samstarfi hafi verið æskileg og myndi koma að gagni við starfann með tilliti til þeirra breytinga sem höfðu verið gerðar um svipað leyti og ráðningarnar fóru fram. Mati ráðuneytisins á því að C hafi því verið hæfari verður ekki hnekkt sem ómálefnalegum.

Það er því álit kærunefndar að fjármálaráðherra hafi ekki brotið gegn 2. tl. 1. mgr. 6. gr. laga um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, nr. 28/1991, sbr. nú 24. gr. laga nr. 96/2000, með skipan C í stöðu deildarstjóra tollgæslu við embætti ríkistollstjóra.

Andri Árnason

Ragnheiður Thorlacius

Stefán Ólafsson