Mál nr. 9/1999

Álit kærunefndar jafnréttismála
í málinu nr. 9/1999:

A
gegn
fjármálaráðherra.
_____________________________________

Á fundi kærunefndar jafnréttismála föstudaginn 26. nóvember 1999 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

Með kæru dags. 13. apríl 1999 fór A, deildarsérfræðingur hjá Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála, þess á leit við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort synjun Ríkisbókhalds á beiðni hans um að njóta sama réttar til launagreiðslna í tveggja mánaða fæðingarorlofi hans og mæður í starfi hjá ríkinu njóta, bryti gegn ákvæðum laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla (jafnréttislaga).

Kærunefnd óskaði eftir afstöðu fjármálaráðuneytisins til erindisins. Sérstaklega var þess óskað að synjunin yrði röstudd með tilvísun til dóms Hæstaréttar frá 5. febrúar 1998 í málinu nr. 208/1997.

Eftirfarandi gögn hafa verið lögð fram af hálfu aðila málsins:
1. Kæra dags. 13. apríl 1999 ásamt fylgigögnum.
2. Svarbréf fjármálaráðuneytisins dags. 18. maí 1999.

Kærandi málsins hefur starfað hjá Rannsóknastofnun uppeldis- og menntamála frá febrúar 1996. Hann og kona hans eignuðust barn 1. janúar 1999 og hugðist taka fæðingarorlof síðustu tvo mánuði orlofsins. Kona hans, sem ekki var ríkisstarfsmaður, fékk greiðslur í fæðingarorlofi sínu frá Tryggingastofnun ríkisins. Með bréfi dags. 16. desember 1998 fór A þess á leit við starfsmannaskrifstofu ríkisins að njóta sömu kjara í fæðingarorlofi sínu og mæður í starfi hjá ríkisstofnunum njóta. Með bréfi dags. 17. mars 1999 synjaði Ríkisbókhald beiðni hans um laun í fæðingarorlofi með tilvísun í reglugerð um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins nr. 410/1989. Með bréfi Ríkisbókhalds fylgdi afrit af bréfi fjármálaráðuneytisins þar sem fram kemur skoðun ráðuneytisins á erindi A.

Í bréfi fjármálaráðuneytisins til kærunefndar dags. 18. maí 1999 segir m.a. að dómur Hæstaréttar frá 5. febrúar 1998 fjalli um atvik er átt hafi sér stað í tíð eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Í 17. gr. þeirra laga segi: "Ákveða skal með reglugerð, hvernig fari um launagreiðslur til starfsmanna í veikindaforföllum svo og til kvenna í fjarvistum vegna barnsburðar." Um launagreiðslur til kvenna í fæðingarorlofi hafi verið fjallað í reglugerð um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins nr. 410/1989. Í samræmi við heimildarákvæði laganna sé orðalag reglugerðarinnar takmarkað við konur.

Þá segir í bréfi fjármálaráðuneytisins: "Með lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, var horfið frá þessu fyrirkomulagi að kveða á um launagreiðslur til starfsmanna í veikindaforföllum og fæðingarorlofi í reglugerð. Þess í stað gera núgildandi lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins ráð fyrir því að til viðbótar ákvæðum laga um lágmarksrétt í þessum efnum, þ.e. laga um rétt verkafólks til uppsagnarfrests frá störfum og til launa vegna sjúkdóms- og slysaforfalla nr. 19/1979 og laga um almannatryggingar nr. 117/1993, geti sömu aðilar og fjalla um laun og önnur kjör samið um frekari rétt. Vísast hér til 12. gr. laganna og athugasemda um ákvæðið þegar frumvarpið var lagt fram. Umrædd 12. gr. hljóðar svo: "Starfsmenn skulu eiga rétt til launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi eftir því sem fyrir er mælt í lögum og, eftir atvikum, ákveðið eða um samið með sama hætti og laun, sbr. 1. mgr. 9. gr.""

Ekki hafi enn verið samið við neitt stéttarfélag um rétt ríkisstarfsmanna til launagreiðslna í fæðingarorlofi, hvorki stéttarfélög á hinum almenna markaði sem starfi á grundvelli laga nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur né stéttarfélög, sem starfi samkvæmt ákvæðum laga nr. 94/1986 um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Ráðuneytið tekur ennfremur fram að konur í þjónustu ríkisins, sem taka laun samkvæmt kjarasamningum ríkisins við stéttarfélög á hinum almenna markaði, eigi ekki rétt til launa á grundvelli reglugerðar nr. 410/1989 í fæðingarorlofi heldur njóti þær greiðslna frá Tryggingastofnun ríkisins samkvæmt ákvæðum laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Greiðslur til ríkisstarfsmanna, sem taki laun eftir kjarasamningum, fari því ýmist eftir ákvæðum laga nr. 117/1993 eða sérákvæðum reglugerðar nr. 410/1989.

Í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í lögum nr. 70/1996 segi: "Þrátt fyrir ákvæði 12. gr. laganna skulu reglugerðir nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, og nr. 411/1989, um veikindaforföll starfsmanna ríkisins, gilda um starfsmenn ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laga þessara og fallið hafa undir lög nr. 38/1954, uns laun í veikindaforföllum og fæðingarorlofi hafa verið ákveðin eða um þau samið, sbr. 1. mgr. 9. gr. Sama á við um þá sem ráðnir verða í sömu eða sambærileg störf á þessu tímabili á grundvelli þessara laga. Þar til um annað hefur verið samið gilda enn fremur ákvæði 21. gr. laga nr. 38/1954 um umrædda starfsmenn, þó ekki embættismenn skv. 22. gr. laga þessara." Skoðun ráðuneytisins sé sú að gildissvið reglugerðar nr. 410/1989 takmarkist samkvæmt orðanna hljóðan við konur. Þannig hafi hún jafnan verið túlkuð og framkvæmd á þeim tíma sem frumvarp til núgildandi laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafi verið samþykkt á Alþingi í maí 1996.

Í kjölfar dóms Hæstaréttar í máli kærunefndar jafnréttismála f.h. Sigurðar Torfa Guðmundssonar gegn íslenska ríkinu nr. 208/1997 hafi vaknað ýmsar spurningar um réttarstöðu karlmanna í þjónustu ríkisins til greiðslna í fæðingarorlofi. Um sé að ræða fyrsta hæstaréttardóminn er fjalli um þetta tiltekna málefni. Þá verði að telja orðalag og forsendur dómsins ekki nægilega skýrar og því sé vandlesin einhver meginregla úr forsendum dómsins. Ráðuneytið telji að dómurinn geti ekki haft fordæmisgildi nema viðkomandi barnsmóðir eigi sjálf rétt til greiðslna í fæðingarorlofi samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 410/1989. Samkvæmt upplýsingum úr launavinnslukerfi SKÝRR eigi barnsmóðir kæranda ekki slíkan rétt. Það sé því álit ráðuneytisins að kærandi eigi rétt til greiðslna í fæðingarorlofi frá Tryggingastofnun ríkisins samkvæmt almennum ákvæðum laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, en ekki á grundvelli reglugerðar nr. 410/1989.

NIÐURSTAÐA

Lög nr. 57/1987 voru fyrstu almennu lögin um fæðingarorlof hér á landi. Í 1. gr. laganna er fæðingarorlof skilgreint sem leyfi frá launuðum störfum vegna meðgöngu og fæðingar. Samkvæmt 2. gr. laganna eiga foreldrar rétt á sex mánaða fæðingarorlofi og geta þau skipt því með sér, þannig að sameiginlegt orlof þeirra verði aldrei lengra en það. Með lögum nr. 147/1997 var 2. gr. laganna breytt þannig að auk fyrrnefnds réttar foreldra á faðir rétt á tveggja vikna fæðingarorlofi sem taka má hvenær sem er fyrstu átta vikurnar eftir fæðingu eða heimkomu barns. Notfæri faðir sér ekki rétt samkvæmt þessari málsgrein fellur hann niður.

Í 9. gr. laganna segir að um greiðslur í fæðingarorlofi fari eftir ákvæðum laga um almannatryggingar. Eru nú ákvæði um þessar greiðslur í 15., 16. og 16. gr.a laga nr. 117/1993 um almannatryggingar, með síðari breytingum. Samkvæmt 8. gr. laganna skerða ákvæði þeirra ekki þann heildarrétt sem verkalýðsfélög kunna að hafa samið um.

Um fæðingardagpeninga er fjallað í 16. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar. Rétt til greiðslu fæðingardagpeninga eiga þeir foreldrar í fæðingarorlofi sem lögheimili eiga á Íslandi við fæðingu barns og hafa átt síðustu 12 mánuði fyrir fæðingu barns, enda leggi þeir niður launuð störf þann tíma. Foreldrar geta skipt með sér fæðingarorlofi, þó þannig að fyrsti mánuður þess er bundinn móður og samþykki hennar þarf til að faðir taki hluta þess, sbr. f-lið 16. gr. Samkvæmt 16. gr.a á faðir í sérstöku tveggja vikna fæðingarorlofi rétt á greiðslu fæðingarstyrks í hlutfalli við lengd orlofsins. Þá á hann rétt á hlutfallslegri greiðslu fæðingardagpeninga í samræmi við ákvæði d-liðar 16. gr. Þeir foreldrar sem njóta óskertra launa í fæðingarorlofi eiga ekki rétt til fæðingardagpeninga.

Í 2. gr. laga nr. 59/1987, sem lög nr. 117/1993 leystu af hólmi, var að finna samsvarandi ákvæði og er nú í 16. gr. laga nr. 117/1993. Í umræðum á Alþingi um lög nr. 59/1987 kom fram sá skilningur að réttur til greiðslu fæðingardagpeninga væri einungis háður því skilyrði að foreldri ætti lögheimili á Íslandi og legði niður launað starf, sbr. framsöguræðu heilbrigðis- og tryggingaráðherra (Alþingistíðindi 1987, bls. 3711). Af því verður að ætla að skilningur löggjafans hafi verið sá að réttur föður til greiðslu fæðingardagpeninga færi eftir atvinnuþátttöku hans sjálfs en ekki móðurinnar. Réttur föður til töku fæðingarorlofsins yrði hins vegar afleiddur af rétti móður, þ.e. samþykki hennar yrði forsenda þess að faðir tæki fæðingarorlof en greiðslurnar byggðust á atvinnuþátttöku hans sjálfs.

Megintilgangur laganna um fæðingarorlof var að tryggja öllum foreldrum rétt til leyfis frá launuðum störfum vegna fæðingar barns, en ekki greiðslur í því orlofi. Lögin gera engan greinarmun á foreldrum sem starfa á almennum vinnumarkaði og þeim foreldrum sem starfa hjá ríkinu. Verður ekki annað séð en að rétturinn til töku fæðingarorlofs nái til feðra í þjónustu ríkisins jafnt sem feðra á almennum vinnumarkaði. Kemur þá til athugunar hver sé réttur feðra í þjónustu ríkisins til greiðslna í fæðingarorlofi.

Í 12. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins segir að starfsmenn skuli eiga rétt til launa í veikindaforföllum og fæðingarorlofi eftir því sem fyrir sé mælt í lögum og, eftir atvikum, ákveðið eða um samið með sama hætti og laun, sbr. 1. mgr. 9. gr. Í 2. mgr. ákvæðis til bráðabirgða í sömu lögum segir: "Þrátt fyrir ákvæði 12. gr. laganna skulu reglugerðir nr. 410/1989, um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins, og nr. 411/1989, um veikindaforföll starfsmanna ríkisins, gilda um starfsmenn ríkisins, sem skipaðir hafa verið eða ráðnir í þjónustu ríkisins fyrir gildistöku laga þessara og fallið hafa undir lög nr. 38/1954, uns laun í veikindaforföllum og fæðingarorlofi hafa verið ákveðin eða um þau samið, sbr. 1. mgr. 9. gr. Sama á við um þá sem ráðnir verða í sömu eða sambærileg störf á þessu tímabili á grundvelli þessara laga. Þar til um annað hefur verið samið gilda enn fremur ákvæði 21. gr. laga nr. 38/1954 um umrædda starfsmenn, þó ekki embættismenn skv. 22. gr. laga þessara".

Í reglugerð nr. 410/1989 um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins er kveðið svo á að rétt til launa í barnsburðarleyfi eigi fastráðnar konur sem starfað hafi í þjónustu ríkisins samfellt í 6 mánuði fyrir barnsburð. Ekkert er fjallað um rétt karla í þjónustu ríkisins í reglugerðinni.

Í 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995, er kveðið á um að allir skulu jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda, meðal annars án tillits til kynferðis. Í 2. mgr. segir að konur og karlar skuli njóta jafns réttar í hvívetna.

Í 3. gr. laga nr. 28/1991 segir að hvers konar mismunun eftir kynferði sé óheimil. Í lokamálslið greinarinnar segir að það teljist ekki mismunun að taka sérstakt tillit til kvenna vegna þungunar eða barnsburðar. Slíkt tillit er lögfest í lögunum um almannatryggingar með því að fyrsti mánuður fæðingarorlofsins er af heilsufarsástæðum bundinn móður og samþykki hennar þarf til að faðir taki hluta þess. Óumdeilt er í málinu að synjun á umsókn kæranda um launað fæðingarorlof sé einungis vegna kynferðis hans.

Samkvæmt 4. gr. laganna skulu konum og körlum greidd jöfn laun og þau njóta sömu kjara fyrir jafnverðmæt og sambærileg störf. Þar er kveðið á um, að með launum sé átt við venjulegt grunn- eða lágmarkskaup og hvers konar frekari þóknun, beina eða óbeina, hvort heldur sé með hlunnindagreiðslum eða öðrum hætti og sagt, að með kjörum sé átt við lífeyris-, orlofs- og veikindarétt og hvers konar önnur samningsréttindi. Í dómi Hæstaréttar í máli nr. 208/1997 segir um þetta atriði "Ótvírætt verður að telja að greiðslur þær, sem hér er um rætt, falli undir skilgreiningu 4. gr. laga nr. 28/1991."

Ákvæði reglugerðar nr. 410/1989 um barnsburðarleyfi starfsmanna ríkisins takmarkar launagreiðslur í barnsburðarleyfi við konur enda voru lög nr. 38/1954, sem reglugerðin studdist upphaflega við, sett á þeim tíma er engin ástæða þótti til að veita feðrum rétt til töku fæðingarorlofs og löngu fyrir setningu fyrstu laga um jafnrétti kynjanna.

Í fyrrnefndum dómi Hæstaréttar segir m.a. "Óumdeilt er að umsókninni var synjað á grundvelli þess að lög stæðu aðeins til þess að konum væru greidd slík laun. Ótvírætt verður að telja að greiðslur þær, sem hér er um rætt, falli undir skilgreiningu 4. gr. laga nr. 28/1991. Áður eru rakin ákvæði laga nr. 57/1987, sem tryggja rétt foreldra til fæðingarorlofs. Af lögskýringargögnum verður ráðið að tilgangur löggjafans með fæðingarorlofi sé sá annars vegar, að konur fái tækifæri til að ná sér eftir barnsburð, og hins vegar, að foreldrar fái báðir tækifæri til að annast barn sitt fyrstu mánuði ævi þess. Þegar litið er til allra framangreindra atriða verður að telja að ekki hafi verið rétt að beita ákvæðum 17. gr. laga nr. 38/1954 og reglugerðar nr. 410/1989 gagnvart Sigurði Torfa Guðmundssyni með þeim hætti sem gert var. Synjun stefnda á greiðslu launa til Sigurðar í fæðingarorlofi hans 1. september til 1. október 1995 samrýmdist ekki 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar og 3. og 4. gr. laga nr. 28/1991. Verður ekki litið svo á, að lokamálsliður 3. gr. síðargreindu laganna standi niðurstöðu þessari í vegi, þar sem svo langt var liðið frá fæðingu barnsins."

Með hliðsjón af framangreindum hæstaréttardómi þykir ótvírætt að lokamálsliður 3. gr. jafnréttislaga standi því ekki í vegi að kærandi eigi rétt á launum í fæðingarorlofi því sem hann tók.

Að mati kærunefndar jafnréttismála stuðla fjarvistir kvenna frá vinnu vegna meðgöngu, barnsburðar og umönnunar barns eftir fæðingu að því að viðhalda lakari stöðu kvenna en karla á vinnumarkaði. Fæðingarorlof feðra þjónar hins vegar þeim tilgangi að jafna fjarvistir mæðra og feðra frá vinnu vegna barnsfæðinga, styrkja tengsl föður og barns og jafna ábyrgð foreldra á barni sínu. Hið nýja tveggja vikna fæðingarorlof feðra gerir foreldrum auk þess kleift að vinna saman að umönnun nýfædds barns og er til þess fallið að létta álagi af móður fyrstu vikurnar eftir fæðingu barns. Fæðingarorlof feðra er því mikilvægt jafnréttismál og er konum ekki síður en körlum til hagsbóta. Það er því þýðingarmikill liður í að auka jafnrétti kynjanna að feður taki í ríkari mæli fæðingarorlof en verið hefur. Ákvæði almannatryggingarlaga um greiðslur til feðra í fæðingarorlofi stuðla að því að feður taki slíkt orlof. Greiðslur fæðingarstyrks og fæðingardagpeninga frá Tryggingarstofnun eru þó í flestum tilvikum mun lægri en launatekjur og þessi munur oft svo mikill að hætt er við að foreldrar setji hann fyrir sig og feður nýti ekki rétt til töku fæðingarorlofs. Kjarasamningsákvæði eða, eins og í þessu máli, lög og reglugerðir sem tryggja feðrum laun í fæðingarorlofi eru þannig mun betur til þess fallin að hvetja feður til þess að taka fæðingarorlof. Slík ákvæði stuðla einnig að því að tryggja í reynd frelsi foreldra til að ákveða hvernig þau eigi að skipta með sér fæðingarorlofinu.

Ekki hefur enn verið samið um rétt ríkisstarfsmanna til launagreiðslna í fæðingarorlofi eða þau ákveðin og tekur reglugerð nr. 410/1989 því enn til barnsburðarleyfis starfsmanna ríkisins.

Því hefur verið haldið fram af hálfu ráðuneytisins að umræddur dómur Hæstaréttar geti ekki haft fordæmisgildi nema viðkomandi barnsmóðir eigi sjálf rétt til greiðslna í fæðingarorlofi samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 410/1989. Það er álit kærunefndar að dómurinn verði ekki skilinn svo að réttur feðra til greiðslna í fæðingarorlofi geti ráðist af því hvort móðir sé einnig ríkisstarfsmaður. Að mati nefndarinnar er sá skilningur í andstöðu við 65. gr. stjórnarskrárinnar að mismuna körlum innbyrðis á þennan hátt. Réttur föður til launa í fæðingarorlofi hlýtur að byggjast á atvinnuþátttöku hans sjálfs en ekki maka hans.

Með hliðsjón af framangreindu og þá sérstaklega dómi Hæstaréttar frá 5. febrúar 1998 er það niðurstaða kærunefndar jafnréttismála að synjun Ríkisbókhalds á að greiða A laun í fæðingarorlofi hans í samræmi við ákvæði reglugerðar nr. 410/1989 brjóti í bága við 4. gr. jafnréttislaga sbr. 3. gr. sömu laga.

Kærunefnd beinir þeim tilmælum til fjármálaráðherra að kæranda verði greidd laun í fæðingarorlofi hans.

 

Sigurður Tómas Magnússon

Hjördís Hákonardóttir

Gunnar Jónsson