Úrskurður nr. 122/2015
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 9. september 2015 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 122/2015
í stjórnsýslumáli nr. KNU15020015
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 10. febrúar 2015, kærði […] hdl. f.h. […], kt. […], ríkisborgara […], þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2015, að synja kæranda um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að veita honum leyfi til dvalar hér á landi. Þá var þess krafist að kærunefnd útlendingamála frestaði réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar þar til niðurstaða lægi fyrir í máli kæranda.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 30. gr. laga nr. 96/2002 um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins fékk kærandi fyrst útgefið dvalarleyfi hér á landi á grundvelli ungmennaskipta 3. október 2010 með gildistíma til 15. september 2011. Kærandi sótti um dvalarleyfi fyrir maka Íslendings 4. ágúst 2011 og var leyfið útgefið 13. september 2011 með gildistíma til 13. september 2012. Dvalarleyfi kæranda á grundvelli hjúskapar var endurnýjað tvívegis, síðast með gildistíma til 8. mars 2014. Síðastnefnda leyfið var afturkallað með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 8. janúar 2014, í kjölfar þess að hjúskap kæranda og fyrrum maka lauk. Kærandi lagði inn umsókn um dvalarleyfi vegna sérstakra tengsla við landið þann 3. febrúar 2014 og lauk þeirri umsókn með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2015, þar sem kæranda var synjað um útgáfu dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla við landið.
Með bréfi, dags. 10. febrúar sl., var framangreind ákvörðun Útlendingastofnunar kærð til kærunefndar útlendingamála. Með tölvupósti, dags. 24. febrúar 2015 var óskað eftir athugasemdum Útlendingastofnunar vegna kærunnar ef einhverjar væru auk afrits af gögnum málsins. Umbeðin gögn bárust kærunefnd útlendingamála þann 26. febrúar 2014.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Með ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda synjað um útgáfu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002. Byggði stofnunin m.a. á því að 12. gr. f laga um útlendinga væri undantekningarákvæði sem beri að túlka þröngt. Kærandi hafi dvalist hér á landi í rúmlega fjögur ár, en slík dvöl ein og sér myndi ekki svo sérstök tengsl við landið að það réttlæti útgáfu dvalarleyfis á grundvelli 12. gr. f kærandi hafi engin fjölskyldutengsl við landið og tengsl hans við upprunaland væru sterkari en tengsl við Ísland. Stofnunin byggði á því að skv. leiðbeinandi sjónarmiðum við veitingu dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla, gefnum út af innanríkisráðuneytinu, geti sjónarmið um félagsleg tengsl eða tengsl vegna atvinnuþátttöku eitt og sér aldrei verið næg ástæða fyrir útgáfu dvalarleyfis vegna sérstakra tengsla, en kærandi hafi verið í virkri atvinnuþáttöku um nokkurt skeið. Útlendingastofnun byggði á því að […] sé ekki slík að veita beri honum dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sbr. 12. gr. f laga um útlendinga. Kærandi komi frá fjölmennustu borg […] og vandséð að það sé geti hann ekki fengið bót meina sinna þar.
IV. Málsástæður og kröfur kæranda
Kærandi krefst þess aðallega að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Útlendingastofnun að veita honum dvalarleyfi hér á landi.
Kærandi byggir á því að hann hafi verið í læknismeðferð hér á landi frá því hann kom til landsins, sú meðferð gangi vel og líkur séu á að hann fari í aðgerð vegna […].
Þá byggir hann á því að synjun Útlendingastofnunar hafi ekki stoð í lögum og því beri að ógilda hana. Útlendingastofnun hafi túlkað ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga of þröngt og byggt túlkun sína á ákvæðum eldri laga. Gildandi lagagrein 12. gr. f laga um útlendinga sé töluvert rýmri en eldri 2. mgr. 11. gr. útlendingalaga.
Kærandi heldur því fram að vegna þröngrar lögskýringar á mannúðarákvæði 12. gr. f útlendingalaga hafi Útlendingastofnun látið hjá líða að rannsaka þær málsástæður sem kærandi bar fyrir sig og rekja má til heilbrigðissjónarmiða. Kærandi búi við bæklun […] og ljóst sé að heilbrigðisþjónusta sú er hann eigi kost á að fá í heimalandi sé með engu sambærileg þeirri sem hann hefur gengist undir hér á landi. Þá séu litlar líkur á að hann fái atvinnu við hæfi í heimalandi vegna bæklunar sinnar. Þá hafi stofnunin látið hjá líða að meta aðstæður kæranda heildstætt líkt og kveðið sé á um í leiðbeinandi sjónarmiðum sem gefin voru út af innanríkisráðuneyti.
Kærandi telur að það mat Útlendingastofnunar að bera saman dvalartíma í heimalandi við dvalartíma á Íslandi fái ekki staðist. Slíkt mat leiði nánast alltaf til þess að útlendingur verði talin hafa meiri tengsl við heimaland, en engar leiðbeiningar um slíkt hagsmunamat sé að finna í lögum eða lögskýringargögnum.
Kærandi heldur því fram að Útlendingastofnun hafi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki gætt að meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar við afgreiðslu umsóknar kæranda. Ákvörðun Útlendingastofnunar hafi verið kæranda mjög íþyngjandi og hefði stofnunin átt að gæta þess að ganga ekki lengra en nauðsyn bar til við töku ákvörðunar sinnar. Stofnunin hefði á grundvelli lokamálsliðar 2. mgr. 12. gr. f laga um útlendinga með vísan í heildarmat á aðstæðum kæranda átt að veita honum dvalarleyfi hér á landi.
Að lokum styður kærandi kröfu sína um dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f á því að hann hafi búið og starfað hér um fimm ára skeið og greitt skatta hér á landi. Hann hafi ekki gerst brotlegur við lög þann tíma sem hann hafi búið hér á landi. Kærandi komi til með að njóta mun betri læknisþjónustu hér á landi vegna bæklunar sinnar auk þess sem honum bjóðist atvinna við hæfi hér á landi. Kærandi hafi tengst landi og þjóð þann tíma sem hann hefur dvalið hér, þá hafi hann í gegnum atvinnu, vini og tungumálanámskeið náð ágætum tökum á íslensku.
Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Í máli þessu er til úrlausnar hvort Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja kæranda um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla við landið, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga.
Um kæru þessa gilda lög um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum og reglugerð um útlendinga nr. 53/2003, ásamt áorðnum breytingum, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.
Samkvæmt 12. gr. f laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi, þótt almennum skilyrðum fyrir dvalaleyfi sé annars ekki fullnægt, ef rík mannúðarsjónarmið standa til þess eða vegna sérstakra tengsla útlendingsins við landið. Í þessu máli ber að líta til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði greinarinnar um sérstök tengsl við landið. Í ákvæðinu sjálfu eru ekki veittar neinar leiðbeiningar um hvað teljist vera sérstök tengsl við landið en ákvæðið felur í sér að stjórnvöldum er falið að meta í einstökum tilvikum hvort tengsl útlendings séu svo sérstök að þau réttlæti veitingu dvalarleyfis á þessum grundvelli. Við mat á sérstökum tengslum hefur verið litið til þess hvort útlendingur hafi búið eða unnið hér og þá hve lengi, eða hvort hann eigi hér ættingja, án þess þó að hann falli undir skilgreiningu á hugtakinu nánasti aðstandandi skv. 13. gr. laganna. Fær það stoð í greinargerð með ákvæði 2. mgr. 11. gr. útlendingalaga sem nú er að finna í 12. gr. f útlendingalaga, sbr. 10. gr. laga nr. 86/2008.
Í greinargerð sinni með kæru telur kærandi ágalla vera á ákvörðun Útlendingastofnunar sem leiði til þess að ógilda beri ákvörðun stofnunarinnar. Kærandi telur að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í máli þessu þar sem Útlendingastofnun hafi ekki gætt hófs við meðferð valds síns og því beri að ógilda ákvörðunina. Í meðalhófsreglunni felst að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Jafnframt skal þess gætt að ekki sé farið strangar í sakirnir en nauðsyn ber til. Í máli þessu mat Útlendingastofnun það svo að kærandi uppfyllti ekki skilyrði útlendingalaga til að öðlast dvalarleyfi. Á þeim grundvelli er kæranda synjað um dvalarleyfi. Ekki verður séð hvernig tilgangi útlendingalaga verði náð með öðrum eða vægari hætti. Því verður ekki fallist á að ákvörðun Útlendingastofnunar hafi falið í sér brot á meðalhófsreglu stjórnsýslulaga.
Kærandi heldur því einnig fram að við töku ákvörðunar Útlendingastofnunar hafi verið brotið gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins með því að synja honum um dvalarleyfi hér á landi. Telur kærandi að synjun Útlendingastofnunar hafi byggt á óeðlilega þröngri lögskýringu 12. gr. f útlendingalaga sem eigi sér ekki stoð í lögum og leiði þar með til ógildingar ákvörðunarinnar. Lögmætisregla stjórnsýsluréttarins er jafnan greind í tvo grundvallarþætti, annars vegar formþátt sem felur í sér að ákvarðanir stjórnvalda megi ekki vera andstæðar lögum og hins vegar heimildarþátt sem felur í sér að stjórnvöld verði að hafa heimild í lögum til að taka bindandi ákvarðanir um réttindi og skyldur borgaranna. Kærunefnd fellst ekki á að Útlendingastofnun hafi brotið gegn lögmætisreglunni þar sem ákvörðun hennar var bæði byggð á lagastoð og ekki andstæð lögum.
Þá heldur kærandi því fram í greinargerð sinni að vegna þröngrar lögskýringar á mannúðarákvæði 12. gr. f laga um útlendinga hafi Útlendingastofnun látið hjá líða að rannsaka þá málsástæðu sem kærandi bar fyrir sig varðandi heilbrigðisástæður. Útlendingastofnun skal sjá til þess samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Útlendingastofnun fjallar í ákvörðun sinni um heilsufar kæranda og kemst að þeirri niðurstöðu að þar sem kærandi komi frá stærstu borg […] séu líkur á að hann geti leitað sér viðeigandi læknisaðstoðar þar. Þá var það mat stofnunarinnar að heilsufar kæranda væri ekki með þeim hætti að beita ætti undantekningarákvæði 12. gr. f laga um útlendinga um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kærunefndin fellst ekki á það með kæranda að slíkur ágalli sé á rannsókn málsins að ógilda beri ákvörðun Útlendingastofnunar. Verður ekki annað séð en að Útlendingastofnun hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti og í samræmi við umsókn kæranda um dvalarleyfi.
Kærunefnd útlendingamála tekur aftur á móti undir með kæranda að sá samanburður sem Útlendingastofnun gerir í ákvörðun sinni varðandi tengsl kæranda við heimaland hans og sérstakra tengsla hans við Ísland skorti lagastoð. Sé horft til inntaks 12. gr. f laga um útlendinga er ljóst að ekkert bendir til þess að ætlun löggjafans hafi verið að takmarka rétt manna til dvalarleyfis hér á landi við þær sérstöku aðstæður þegar tengsl þeirra við heimaríki hafi rofnað eða séu með einhverju móti ekki sérstakari en tengsl þeirra við Ísland. Það eitt að kærandi hafi dvalist lengur í heimalandi sínu og haldi enn tengslum við það getur ekki talist gildur rökstuðningur fyrir því að sérstök tengsl hans við Ísland séu ekki næg. Af þeim sökum byggir kærunefndin á því að tengsl kæranda við heimaland hans dragi ekki úr vægi sérstakra tengsla hans við Ísland við mat á því hvort heimilt sé að veita honum dvalarleyfi skv. 12. gr. f laga um útlendinga.
Fyrir liggur að kærandi á enga ættingja hér á landi, en hefur dvalið hér frá árinu 2010 þegar hann fékk fyrst útgefið dvalarleyfi á grundvelli […]. Tengsl kæranda við landið eru líkt og áður segir menningarleg og félagsleg, auk þess sem kærandi hefur dvalið löglega á landinu á grundvelli dvalarleyfis um nokkurt skeið. Kærandi hefur haft atvinnu hér á landi frá því hann kom hingað fyrst, auk þess sem hann hefur tekið þátt í starfi […]. Við útgáfu dvalarleyfis á grundvelli sérstakra tengsla við landið skal ávallt fara fram heildstætt mat á aðstæðum kæranda í hverju tilviki. Kærandi lagði fram umsagnir frá fyrrum vinnuveitendum, sem votta það að hann hafi sinnt starfi sínu af alúð og hafi verið í góðum samskiptum við samstarfsmenn. Þegar litið er til lengdar dvalar kæranda á Íslandi og þeirra tengsla sem hann hefur myndað í gegnum atvinnu og félagsstörf er það mat kærunefndar að kærandi uppfylli skilyrði útlendingalaga um dvalarleyfi á grundvelli sérstakra tengsla hans við landið, sbr. 12. gr. f laga um útlendinga nr. 96/2002.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 12. gr. f laga um útlendinga vegna sérstakra tengsla hans við landið.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration is instructed to grant the applicant residence permit in accordance with article 12 f of the Act on Foreigners, No. 96/2002.
Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður
Anna Valbjörg Ólafsdóttir Pétur Dam Leifsson