Mál nr. 5/2014

Úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík

Miðvikudaginn 3. september 2014 var á fundi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála tekið fyrir mál nr. 5/2014:

Kæra A

á ákvörðun Reykjavíkurborgar

og kveðinn upp svohljóðandi

Ú R S K U R Ð U R:

Með bréfi, dags. 31. janúar 2014, hefur B, f.h. A, skotið til úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála niðurstöðu velferðarráðs Reykjavíkurborgar, dags. 5. desember 2013, um félagslega heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu.

I. Málavextir og málsmeðferð

Málavextir eru þeir samkvæmt málsgögnum að kærandi sótti um heimahjúkrun og félagslega þjónustu hjá Reykjavíkurborg vegna afleiðinga slyss sem hún varð fyrir þann 13. maí 2010. Með bréfi þjónustumiðstöðvar, dags. 27. ágúst 2013, var umsókn kæranda um félagslega heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu samþykkt með tilteknum hætti. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2013, var ákvörðun þjónustumiðstöðvar um mat á þjónustuþörf kæranda áfrýjað til velferðarráðs sem tók málið fyrir á fundi sínum þann 4. desember 2013 og samþykkti svohljóðandi bókun:

„Velferðarráð staðfesti mat starfsmanna þjónustumiðstöðvar á félagslegri heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu skv. 7. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu og 6. gr. reglna um stuðningsþjónustu.“

Niðurstaða velferðarráðs var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 5. desember 2013. Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála með bréfi, dags. 31. janúar 2014. Með bréfi, dags. 5. febrúar 2014, óskaði úrskurðarnefnd félagsþjónustu og húsnæðismála eftir greinargerð Reykjavíkurborgar þar sem meðal annars kæmi fram rökstuðningur fyrir hinni kærðu ákvörðun. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst með bréfi, dags. 24. mars 2014. Með bréfi úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála, dags. 25. mars 2014, var bréf Reykjavíkurborgar sent kæranda til kynningar. Með bréfi, dags. 7. apríl 2014, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Reykjavíkurborg til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 29. apríl 2014. Með bréfi, dags. 6. júní 2014, bárust athugasemdir frá Reykjavíkurborg og voru þær sendar kæranda með bréfi, dags. 11. júní 2014. Með bréfi, dags. 23. júní 2014, bárust viðbótarathugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Reykjavíkurborg með bréfi, dags. 25. júní 2014. Með bréfi, dags. 7. júlí 2014, bárust viðbótarathugasemdir frá Reykjavíkurborg og voru þær sendar kæranda með bréfi, dags. 8. júlí 2014. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II. Málsástæður kæranda

Í kæru til úrskurðarnefndar er greint frá aðstæðum kæranda og afleiðingum slyss sem hún varð fyrir þann 13. maí 2010. Kærandi telur að Reykjavíkurborg sé skylt að veita henni hámarks félagslega heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu þannig að henni sé kleift að búa heima hjá sér án annarrar utanaðkomandi aðstoðar. Sú þjónusta sem Reykjavíkurborg veiti kæranda sé ekki nægileg til þess að hún geti búið heima hjá sér án aðstoðar fjölskyldu og vina. Kærandi telur að borgin gæti uppfyllt skyldur sínar gagnvart henni, til dæmis með því að samþykkja umsókn hennar um þátttöku í tilraunaverkefninu NPA eða með því að veita henni hámarksþjónustu allan sólarhringinn, eftir atvikum með beingreiðslum. Til vara gerir kærandi þá kröfu að lágmarks félagsþjónusta skuli felast í liðveislu og frekari liðveislu í 112 stundir á viku sem og í þremur heimsóknum hjúkrunarfólks á sólarhring.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar er greint frá því að umsókn kæranda hafi verið tekin til greina að hluta varðandi félagslega heimaþjónustu, heimahjúkrun, liðveislu og frekari liðveislu. Samþykkt hafi verið að veita kæranda aðstoð í samtals 108 klukkustundir á mánuði. Lögráðamaður kæranda hafi óskað eftir endurskoðun á mati á þjónustuþörf kæranda þannig að samþykkt yrði þjónusta í samtals 392 klukkustundir á mánuði en velferðarráð hafi staðfest mat starfsmanna þjónustumiðstöðvar á þjónustuþörf kæranda.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2014, hafi lögráðamaður kæranda óskað eftir endurmati á þjónustuþörf hennar. Á fundi þann 17. febrúar 2014 hafi fjölskyldu kæranda verið kynntur beingreiðslusamningur sem kæranda hafi staðið til boða í framhaldi af ósk um endurmat á þjónustuþörf. Beingreiðslusamningurinn sé í samræmi við kröfur kæranda en hann hljóði upp á þjónustu í 392 klukkustundir á mánuði. Reykjavíkurborg telur að með beingreiðslusamningnum sé komið til móts við kröfur kæranda að fullu.

IV. Athugasemdir kæranda

Í athugasemdum kæranda vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar er því mótmælt að fallist hafi verið á allar kröfur kæranda. Kærandi geri þá kröfu að Reykjavíkurborg annaðhvort samþykki umsókn hennar um NPA eða veiti henni hámarksþjónustu allan sólarhringinn, eftir atvikum með beingreiðslum. Krafa kæranda sé í samræmi við mat á raunverulegri þjónustuþörf hennar þar sem hún þurfi aðstoð allan sólarhringinn. Kærandi hafi til vara gert kröfu um að lágmarksþjónusta af hálfu Reykjavíkurborgar skyldi felast í liðveislu og frekari liðveislu í 112 stundir í viku og þremur heimsóknum hjúkrunarfólks á sólarhring. Samningurinn sem henni hafi verið boðið felist í beingreiðslum frá borginni fyrir þjónustu í 392 stundir á mánuði. Ekki sé tekið tillit til umsýslugjalds í samningnum, þ.e. kostnaðar vegna ráðninga, launagreiðslna og fleira varðandi starfsmannamál. Það sé því ljóst að með samningnum sé hvorki komið til móts við aðal- né varakröfu kæranda.

Lögráðamaður kæranda hafi skrifað undir umræddan beingreiðslusamning þann 31. mars 2014 með fyrirvara um kröfu til frekari þjónustu af hálfu Reykjavíkurborgar, meðal annars í samræmi við niðurstöðu úrskurðarnefndarinnar. Að mati kæranda eigi samningurinn því ekki að hafa áhrif á málsmeðferð hjá úrskurðarnefndinni.

V. Athugasemdir Reykjavíkurborgar

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er ítarlega rakið hvernig þjónustu við fatlaða einstaklinga í Reykjavík sé háttað. Í fyrsta lagi sé um að ræða félagslega heimaþjónustu og hins vegar liðveislu og í sérstökum tilvikum frekari liðveislu. Í öðru lagi notendastýrða persónulega aðstoð sem sé tilraunaverkefni sem borgin taki þátt í og í þriðja lagi beingreiðslusamningar sem feli í sér ákveðna útfærslu á þjónustu sem Reykjavíkurborg sé skylt að veita. Samanlagður hámarksfjöldi tíma sem einstaklingur geti fengið vegna félagslegrar heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu sé 392 klukkustundir á mánuði. Því líti Reykjavíkurborg svo á að komið hafi verið til móts við kröfur kæranda með því að bjóða upp á þjónustu í formi beingreiðslusamnings upp á 392 klukkustundir á mánuði.

VI. Niðurstaða

Málskotsheimild kæranda er reist á 63. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, og 5. gr. a laga um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum. Í máli þessu er ágreiningur um það hvort Reykjavíkurborg hafi komið til móts við þjónustuþörf kæranda vegna fötlunar hennar.

Fjallað er um réttindi fatlaðs fólks í lögum um málefni fatlaðs fólks, nr. 59/1992, með síðari breytingum. Markmið laganna er að tryggja fötluðu fólki jafnrétti og sambærileg lífskjör við aðra þjóðfélagsþegna og skapa því skilyrði til þess að lifa eðlilegu lífi. Er tekið fram að við framkvæmd þeirra skuli tekið mið af þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem íslensk stjórnvöld hafa gengist undir, einkum samningi Sameinuðu þjóðanna um réttindi fatlaðs fólks. Þá skulu stjórnvöld tryggja heildarsamtökum fatlaðs fólks og aðildarfélögum þeirra áhrif á stefnumörkun og ákvarðanir er varða málefni fatlaðs fólks. Í 4. gr. laganna kemur fram að sveitarfélög beri ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar samkvæmt lögum þessum nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum. Þá hafa sveitarfélögin með höndum innra eftirlit með framkvæmd þjónustunnar, þar á meðal með framkvæmd samninga sem sveitarfélögin gera við rekstrar- eða þjónustuaðila um framkvæmd þjónustunnar.

Í 25. gr. laga um félagsþjónustu sveitarfélaga, nr. 40/1991, kemur fram að sveitarfélag skuli sjá um félagslega heimaþjónustu til handa þeim sem búi í heimahúsum og geti ekki séð hjálparlaust um heimilishald og persónulega umhirðu vegna skertrar getu, fjölskylduaðstæðna, álags, veikinda, barnsburðar eða fötlunar. Í 26. gr. kemur fram að með félagslegri heimaþjónustu skuli stefnt að því að efla viðkomandi til sjálfsbjargar og gera honum kleift að búa sem lengst í heimahúsum við sem eðlilegastar aðstæður. Með félagslegri heimaþjónustu er átt við hvers konar aðstoð við heimilishald, persónulega umhirðu, félagslegan stuðning, gæslu og umönnun barna og unglinga, sbr. 27. gr. laganna. Þá segir í 28. gr. laganna að áður en aðstoð sé veitt skuli sá aðili, sem fari með heimaþjónustu, meta þörfina í hverju einstöku tilviki.

Lög nr. 40/1991 og lög nr. 59/1992 veita sveitarfélögum ákveðið svigrúm til að meta sjálf miðað við aðstæður á hverjum stað, hvers konar þjónustu þau vilja veita fötluðu fólki í samræmi við fyrrgreind markmið laganna og þær kröfur sem gerðar eru til aðgengis fatlaðra einstaklinga að þeirri þjónustu. Lögin gera ráð fyrir því að sveitarstjórnir setji sér reglur um framkvæmd aðstoðar við fatlað fólk í samræmi við reglur sveitarstjórnar. Í samræmi við þetta og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri nauðsyn að meginstefnu til lagt í hendur þeirrar sveitarstjórnar er þjónustuna veitir undir eftirliti ráðherra. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar félagsþjónustu og húsnæðismála enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í samræmi við 1. mgr. 4. gr. laga nr. 59/1992 ber Reykjavíkurborg ábyrgð á skipulagi og framkvæmd þjónustu við fatlað fólk í sveitarfélaginu, þar með talið gæðum þjónustunnar, sem og kostnaði vegna hennar. Reykjavíkurborg hefur útfært nánar framkvæmd þjónustu við fatlað fólk með reglum um félagslega heimaþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 18. maí 2006 og með reglum um stuðningsþjónustu í Reykjavík sem samþykktar voru í borgarráði 7. júní 2012. Óski fatlaður einstaklingur eftir þjónustu á grundvelli framangreindra reglna er lagt mat á þjónustuþörf umsækjanda og í framhaldinu er gerður þjónustusamningur við viðkomandi, sbr. 6. og 10. gr. reglna um stuðningsþjónustu og 7. og 8. gr. reglna um félagslega heimaþjónustu. Þjónusta samkvæmt þjónustusamningi er almennt veitt af starfsfólki Reykjavíkurborgar og rekstrar- eða þjónustuaðilum enda er það meginform þjónustu við fatlað fólk samkvæmt lögum nr. 59/1992. Samkvæmt IV. kafla bráðabirgðaákvæða laganna hefur þó verið komið á sérstöku samstarfsverkefni um innleiðingu notendastýrðrar persónulegrar aðstoðar (NPA). Markmið verkefnisins er að þróa leiðir til að taka upp notendastýrða persónulega aðstoð við fatlað fólk með markvissum og árangursríkum hætti en miðað er við að þjónustan verði skipulögð á forsendum notandans og undir verkstjórn hans um leið og hún verði sem heildstæðust milli ólíkra þjónustukerfa. Í því skyni að móta ramma um fyrirkomulag NPA leitast sveitarfélög, í samræmi við 3. mgr. IV. kafla bráðabirgðaákvæða laganna, við að bjóða fötluðu fólki NPA til reynslu í tiltekinn tíma. Við mat á því hverjum eða hvaða hópi fatlaðs fólks skuli boðin slík þjónusta skal gæta jafnræðis.

Samkvæmt gögnum málsins hefur farið fram mat á þjónustuþörf kæranda og var samþykkt að veita henni félagslega heimaþjónustu í um það bil 39 klukkustundir á mánuði, liðveislu í 30 klukkustundir á mánuði og frekari liðveislu í um það bil 39 klukkustundir á mánuði, samtals 108 klukkustundir á mánuði. Í greinargerð kæranda til áfrýjunarnefndar velferðarráðs var þess krafist að samþykkt yrði félagsleg heimaþjónusta í 160 klukkustundir á mánuði, kvöld- og helgarþjónusta í 92 klukkustundir á mánuði, liðveisla í 30 klukkustundir á mánuði og frekari liðveisla í 110 klukkustundir á mánuði, samtals 392 klukkustundir á mánuði. Velferðarráð staðfesti mat starfsmanna þjónustumiðstöðvar á félagslegri heimaþjónustu, liðveislu og frekari liðveislu og féllst því ekki á kröfur kæranda. Við meðferð kærumálsins samþykkti kærandi beingreiðslusamning sem hljóðar upp á félagslega heimaþjónustu í 252 klukkustundir á mánuði, liðveislu í 30 klukkustundir á mánuði og frekari liðveislu í 110 klukkustundir á mánuði, samtals 392 klukkustundir á mánuði. Samningurinn var samþykktur með fyrirvara, meðal annars vegna meðferðar kærumálsins hjá úrskurðarnefndinni. Reykjavíkurborg telur að komið hafi verið til móts við kröfur kæranda að fullu með beingreiðslusamningnum en kærandi telur að borginni sé skylt að veita henni hámarksþjónustu allan sólarhringinn, eftir atvikum með beingreiðslum, eða að samþykkja umsókn hennar um þátttöku í tilraunaverkefninu NPA. Til vara gerir kærandi þá kröfu að lágmarks félagsþjónusta skuli felast í liðveislu og frekari liðveislu í 112 stundir á viku sem og í þremur heimsóknum hjúkrunarfólks á sólarhring.

Samkvæmt framangreindu liggur því ljóst fyrir að Reykjavíkurborg tók ákvörðun sína um mat á þjónustuþörf kæranda til endurskoðunar og tók nýja efnislega ákvörðun með téðum beingreiðslusamningi. Úrskurðarnefndin lítur því svo á að Reykjavíkurborg hafi afturkallað fyrri ákvörðun sína á grundvelli 25. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Í 1. tölul. 25. gr. stjórnsýslulaga er stjórnvaldi veitt heimild til að afturkalla ákvörðun sem tilkynnt hefur verið aðila máls þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila. Ljóst er að umræddur beingreiðslusamningur fól í sér efnislega breytingu á réttarstöðu kæranda, henni til hagsbóta, og því um að ræða ívilnandi ákvörðun fyrir kæranda. Líkt og að framan greinir telur kærandi að sú þjónusta sem henni hafi verið boðin með beingreiðslusamningnum uppfylli ekki þjónustuþörf hennar, þrátt fyrir aukna þjónustu, og því enn uppi ágreiningur í málinu. Að því virtu verður hin nýja ákvörðun tekin til efnislegrar endurskoðunar enda er það í samræmi við hagsmuni kæranda.

Þegar metið er hvort sú þjónusta sem deilt er um í málinu uppfylli kröfur laga nr. 40/1991 og 59/1992 verður að líta til þess að af hálfu Reykjavíkurborgar hafa verið settar reglur um fyrirkomulag þeirrar þjónustu sem í boði er. Samkvæmt 5. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslega heimaþjónustu er gert ráð fyrir að almenn félagsleg heimaþjónusta sé veitt á virkum dögum á dagvinnutíma. Einnig er þjónusta veitt á kvöldin og um helgar fyrir þá sem þurfa á félagslegri heimaþjónustu að halda utan dagvinnutíma. Aðstoð um kvöld og helgar felst einkum í innliti og stuttri samveru með það að markmiði að stuðla að aukinni öryggiskennd eða aðstoð við persónulega umhirðu. Samkvæmt framangreindu er því ekki gert ráð fyrir að almenn félagsleg heimaþjónusta sé veitt allan sólarhringinn. Samkvæmt 8. gr. reglna Reykjavíkurborgar um stuðningsþjónustu er hámark liðveislu 30 klukkustundir á mánuði og hámark frekari liðveislu 110 klukkustundir á mánuði. Fyrir liggur að í framangreindum beingreiðslusamningi er gert ráð fyrir greiðslum til kæranda vegna liðveislu og frekari leiðveislu sem nema hámarkstímafjölda samkvæmt 8. gr. reglnanna. Að mati úrskurðarnefndarinnar hefur kæranda, með framangreindum beingreiðslusamningi, verið boðin þjónusta til samræmis við reglur Reykjavíkurborgar.

Í athugasemdum Reykjavíkurborgar er ítarlega greint frá tilraunaverkefninu NPA og hvernig þátttakendur voru valdir í það en verkefnið byggist á IV. kafla bráðabirgðaákvæða laga nr. 59/1992. Í ákvæðinu er mælt fyrir um að verkefninu skuli vera lokið í árslok 2014 en verkefnið hófst árið 2013. Reykjavíkurborg hefur greint frá því að öllu fjármagni sem hafi verið ætlað í verkefnið hafi verið ráðstafað og því sé úrræðið ekki í boði fyrir kæranda að sinni. Úrskurðarnefndin tekur undir sjónarmið Reykjavíkurborgar og telur ljóst að ekki sé hægt að fallast á kröfur kæranda um að Reykjavíkurborg samþykki umsókn hennar um þátttöku í tilraunaverkefninu NPA. Um er að ræða tímabundið verkefni sem fer senn að ljúka og ekki er verið að taka inn nýja umsækjendur.

Að öllu framangreindu virtu er það niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að staðfesta mat Reykjavíkurborgar á þjónustuþörf kæranda sem fram kemur í beingreiðslusamningi, dags. 31. mars 2014. 

Úrskurð þennan kváðu upp Bergþóra Ingólfsdóttir formaður, Arnar Kristinsson og Gunnar Eydal, meðnefndarmenn.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar um mat á þjónustuþörf A sem fram kemur í beingreiðslusamningi, dags. 31. mars 2014, er staðfest.

Bergþóra Ingólfsdóttir, formaður

Arnar Kristinsson

Gunnar Eydal