24. október 2017

Nr. 581/2017 - Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 24. október 2017 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 581/2017

í stjórnsýslumáli nr. KNU17070050

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 18. júlí 2017 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), þá ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. júlí 2017, að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd og endursenda hann til Ungverjalands.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að stofnuninni verði gert að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnislegrar meðferðar hér á landi á grundvelli 42. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 3. mgr. 36. gr., og 2. mgr. 36. gr. sömu laga. Til vara er gerð krafa um að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsatvik og málsmeðferð

Í gögnum málsins greinir að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd hjá lögreglustjóranum á höfuðborgarsvæðinu þann 11. apríl 2017. Kærandi mætti til viðtals hjá Útlendingastofnun m.a. þann 10. maí 2017, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Þann 17. júlí 2017 tók Útlendingastofnun ákvörðun í máli kæranda. Kærandi kærði þá ákvörðun til kærunefndar útlendingamála þann 18. júlí 2017. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 22. ágúst 2017, ásamt fylgigögnum. Þá bárust kærunefnd viðbótargögn í málinu þann 28. ágúst sl. og þann 5. október sl.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kom fram að honum hefði verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi þann 29. október 2013. Útlendingastofnun vísaði til þess að skv. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga gætu stjórnvöld, með fyrirvara um ákvæði 37. gr. laganna, synjað því að taka til efnismeðferðar umsókn skv. 1. mgr. 36. gr., hafi umsækjanda verið veitt vernd í öðru ríki. Var það niðurstaða Útlendingastofnunar að að 42. gr. laga um útlendinga kæmi ekki í veg fyrir að kærandi yrði sendur aftur til Ungverjalands, þar sem hann hefði þegar hlotið alþjóðlega vernd. Komst Útlendingastofnun að þeirri niðurstöðu m.a. með vísan til þess að flóttamenn í Ungverjalandi hefðu leyfi til að stunda atvinnu þar í landi, afla sér húsnæðis og njóta viðunandi heilbrigðisþjónustu. Þá hefði Mannréttindadómstóll Evrópu slegið því föstu að 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu legði ekki þá skyldu á aðildarríki að sjá öllum sem dvelji innan lögsögu þeirra fyrir heimili né heldur að veita viðurkenndum flóttamönnum fjárhagsaðstoð í því skyni að gera þeim kleift að viðhalda tilteknum lífskjörum. Það var mat Útlendingastofnunar að kærandi væri ekki í sérstaklega viðkvæmri stöðu og að 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga ætti ekki við í máli kæranda. Var umsókn kæranda um alþjóðlega vernd frá [...] því synjað um efnismeðferð, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Með hinni kærðu ákvörðun var kæranda vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun vísaði til þess að samkvæmt 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga frestaði kæra að meginreglu réttaráhrifum ákvörðunar um umsókn um alþjóðlega vernd. Með tilliti til atvika málsins var það niðurstaða Útlendingastofnunar að kæra skyldi fresta réttaráhrifum.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi komið hingað til lands með flugi frá Búdapest og lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi þann 11. apríl 2017. Í viðtölum við kæranda hjá Útlendingastofnun, þann 18. apríl og 10. maí sl., hafi kærandi greint frá því að hann hafi alist upp í borginni [...] í [...] og hlotið B.A. próf í ensku og enskum bókmenntum frá háskólanum í [...]. Þá hafi hann starfað um þriggja ára skeið sem túlkur á flugvelli í Trípólí. Kærandi hafi greint frá því að við komuna til Ungverjalands hafi hann verið handtekinn, hendur hans hafi verið bundnar fyrir aftan bak og hann hafi sætt varðhaldi. Kærandi hafi þá verið neyddur til að afklæðast og dvalið á mjög litlu svæði ásamt 20 öðrum einstaklingum í 24 klukkustundir. Þá hafi hann aðeins fengið eina brauðsneið að borða. Í kjölfarið hafi hann verið settur á afgirtan stað með háum vegg þar sem honum og samföngum hans hafi verið gerð grein fyrir því að þeir kæmust ekki burt fyrr en þeir samþykktu að af þeim yrðu tekin fingraför.

Þá komi fram í framangreindum viðtölum að líf kæranda í Ungverjalandi hafi verið mjög erfitt. Kærandi hafi ekki átt í nein hús að venda og ekki notið fjárhagsaðstoðar frá ungverskum yfirvöldum. Þá hafi hann sjálfur þurft að útvega sér fæði og húsnæði. Hafi hann þurft að gista hjá vinum sínum en þegar það hafi ekki verið í boði hafi hann gist á götum úti. Til að verða sér úti um mat hafi hann notað fjármagn sem bróðir hans hafi sent honum auk sparifjár sem hann hafi átt á bankabók. Þá hafi hann einnig betlað fyrir mat.

Hafi kærandi jafnframt greint frá afar slæmu viðhorfi í garð flóttafólks í Ungverjalandi. Þrátt fyrir að hafa verið allur að vilja gerður til að aðlagast samfélaginu og læra tungumálið hafi hann ekki átt nokkra möguleika á því þar sem honum hafi ekki verið veitt slíkt tækifæri. Þá haldi forsætisráðherra landsins úti opinberum áróðri gegn flóttafólki.

Kærandi hafi lengi verið með verki í lifur, meltingarfærum og milta. Þá hafi hann þróað með sér [...] sem hann fullyrði að séu vegna álags sem tengist aðstæðum hans í Ungverjalandi. Kærandi taki a.m.k. tvenns konar lyf vegna þessa. Þá kveður kærandi að mikið álag sé á honum. Hann hafi gripið til þess ráðs að tala við sjálfan sig í því skyni að róa sig niður og fá útrás fyrir það andlega álag sem hann hafi þurft að þola í Ungverjalandi.

Til stuðnings kröfu sinni um efnismeðferð byggir kærandi m.a. á því að ekki sé ljóst hvort hann njóti alþjóðlegrar verndar í Ungverjalandi. Fyrir liggi í málinu að Útlendingastofnun hafi sent beiðni um endurviðtöku til belgískra stjórnvalda og borist svar þar um þann 26. apríl síðastliðinn. Í svarinu komi fram að kærandi sé með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og því til grundvallar liggi svar frá ungverskum stjórnvöldum, dags. 18. desember 2015. Í því skjali komi hins vegar ekkert fram um gildistíma verndarinnar og þá sé ekki hægt að treysta því að stjórnvöld í Belgíu svari fyrir ungversk stjórnvöld. Þess sé krafist að mál kæranda verði tekið til efnislegrar meðferðar með vísan til sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Verði ekki fallist á það af hálfu íslenskra stjórnvalda telji kærandi að taka eigi mál hans til efnislegrar meðferðar með vísan til 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga, og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Í greinargerð kæranda er að finna umfjöllun um aðstæður og réttindi viðurkenndra flóttamanna í Ungverjalandi. Er í því sambandi vísað til ýmissa alþjóðlegra skýrslna og gagna, þ. á m. skýrslu Asylum Information Database (AIDA) fyrir árið 2016. Þar komi m.a. fram að ungversk stjórnvöld beiti varðhaldi í of ríkum mæli gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd og aðbúnaður þeirra sé mjög slæmur. Þá sé framfærsla og húsnæði fyrir flóttamenn ekki tryggt og þeir glími við hindranir á atvinnu- og húsnæðismarkaðnum m.a. vegna tungumálaörðugleika. Enn fremur standi flóttafólk og umsækjendur um alþjóðlega vernd frammi fyrir ýmsum hindrunum þegar þeir leiti eftir heilbrigðisaðstoð, ekki síst vegna tungumálaörðugleika, takmarkaðrar túlkaþjónustu og slakrar enskukunnáttu heilbrigðisstarfsfólks. Þá fjallar kærandi í greinargerð sinni ítarlega um stjórnmál í Ungverjalandi, fordóma og afturhaldssama stefnu þarlendra yfirvalda í garð flóttafólks og innflytjenda.

Þá vísar kærandi í greinargerð sinni til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og lögskýringargagna að baki ákvæðinu. Fram hafi komið í viðtali við kæranda að hann sé með [...] og [...] eða [...] og [...] og í [...]. Hafi hann farið í rannsókn í [...] vegna þessa en ekkert hafi komið út úr henni. Þá sé kærandi með [...] sem heiti [...] og einkennist af [...] á [...] og [...]. Vísindarannsóknir hafi sýnt fram á skýr tengsl á milli [...] og streitu í umhverfi.

Í viðtali við talsmann hafi kærandi greint frá því að tilraunir hans til að leita til læknis í Ungverjalandi vegna framangreindra [...] hefðu ekki skilað árangri því forsenda þess að komast til læknis þar í landi sé að hafa undir höndum sjúkrakort sem kosti 26 evrur á mánuði. Þar sem kærandi hafi ekki haft næg fjárráð hafi hann ekki getað sótt sér nauðsynlega læknisaðstoð þar í landi.

Kærandi hafi farið í [...] hér á landi þann 7. júlí s.l. Útlendingastofnun hafi veitt kæranda frest til 14. júlí sl. til að leggja fram gögn þar um. Niðurstöðurnar hafi borist talsmanni kæranda daginn sem fresturinn hafi runnið út og verið sendar Útlendingastofnun síðar þann sama dag. Degi fyrir lok frests, þann 13. júlí sl., hafi kærandi verið boðaður í birtingu vegna ákvörðunar í máli sínu, sem fyrirhugað hafi verið að birta þann 18. júlí sl. Kærandi geri alvarlegar athugasemdir við að boðun í birtingu hafi átt sér stað áður en frestur til framlagningar gagnanna rann út og áður en Útlendingastofnun hafi borist mikilvæg gögn í málinu. Þann 18. júlí hafi kæranda verið birt ákvörðun í málinu líkt og boðunin hafi kveðið á um.

Í tölvubréfi [...] læknis, dags. 14. júlí 2017, komi fram að niðurstöður rannsókna á [...] bendi til þess að kærandi hafi sjaldgæfan, varhugaverðan [...] að nafni [...] sem hafi þær afleiðingar að [...] og hætta sé á [...] í [...] og [...]. Samkvæmt heimildum um framangreindan [...]. Í greinargerð sinni til Útlendingastofnunar hafi kærandi vísað til úrskurðar kærunefndar útlendingamála frá 9. maí 2017 nr. 266/2017 í stjórnsýslumáli nr. KNU17030014. Í úrskurðinum komi m.a. fram að fara þurfi fram heildstætt mat á aðstæðum umsækjanda þar sem litið sé til heilsufarsupplýsinga og upplýsinga um aðstæður sem bíði kæranda í viðtökuríki, þ.m.t. hvort heilbrigðisþjónusta sem umsækjandi hafi aðgang að í viðtökuríki sé fullnægjandi. Með vísan til framangreinds úrskurðar hafi kærandi lagt áherslu á að Útlendingastofnun uppfyllti rannsóknarskyldu sína, aflaði nauðsynlegra upplýsinga um heilsufar kæranda og legði mat á þær með hliðsjón af þeim aðstæðum sem biðu hans í Ungverjalandi, áður en ákvörðun yrði tekin í málinu. Af ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda væri þó ekki að sjá að slík rannsókn hafi farið fram. Þó hafi stofnunin komist að þeirri niðurstöðu að kærandi væri ekki í viðkvæmri stöðu.

Í ljósi alvarleika [...] kæranda og þeirra aðstæðna sem bíði hans í Ungverjalandi verði að telja að margt bendi til þess að endursending hans þangað komi til með að hafa verulegar og óafturkræfar, neikvæðar afleiðingar á líkamlega heilsu hans og íslenskum stjórnvöldum beri skylda til að taka mál hans til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá byggir kærandi jafnframt á því að ótækt sé að beita heimild í a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í tilviki kæranda vegna grundvallarreglu þjóðaréttar um non-refoulement, sbr. 42. gr. sömu laga, sbr. einnig 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Að endingu gerir kærandi athugasemd við rannsókn og rökstuðning Útlendingastofnunar í máli hans og vísar í því sambandi til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, 1. mgr. 25. gr. laga um útlendinga og 6. tölul. 3. gr. sömu laga. Umsækjandi um alþjóðlega vernd sé almennt ekki boðaður til birtingar fyrr en ákvörðun liggi fyrir í málinu. Kærandi hafi hins vegar verið boðaður degi áður en niðurstöður framangreindrar rannsóknar hafi legið fyrir og áður en frestur til framlagningar gagna í málinu hafi verið runninn út. Þó að stofnunin hafi haldið því fram að lokahönd hafi verið lögð á ritun ákvörðunarinnar eftir að gögnin hafi borist sé ljóst að niðurstaðan hafi verið fyrirfram ákveðin.

Þann 5. október sl. barst kærunefnd vottorð [...] sérfræðings, dags. sama dag, með uppfærðum upplýsingum um heilsufar kæranda. Í vottorðinu kemur m.a. fram að kærandi sé með [...] sem sé [...] og einkennist af [...]. [...] auki hættu á [...] í [...] og [...]. Meðferð við [...] felist í reglulegum [...] á [...] og [...] til að draga úr hættu á [...]. Þá þurfi stundum [...] til að draga úr [...]. [...] geti þróast yfir í [...] sem krefjist þá flóknari meðferðar. Tilvik kæranda kunni að þróast yfir í [...] en frekari rannsókna sé þörf til að meta það.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Fyrir liggja gögn um að kæranda hafi verið veitt réttarstaða flóttamanns í Ungverjalandi þann 29. október 2013. Eru því skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. laganna segir að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirra reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferilsins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, sem samið var að frumkvæði þingmanna og lagt fram sem þáttur í samkomulagi um þinglok, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjenda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Kærandi er einhleypur karlmaður á miðjum aldri. Samkvæmt framlagðri [...], dags. 13. júlí 2017, og vottorði [...] sérfræðings, dags. 5. október s.á., glímir kærandi við [...] sem einkennist af [...] og eykur hættu á [...] í [...] og [...]. Því þurfi kærandi að taka [...] og fara í reglulegar [...] á [...]. Þá kunni kærandi að þurfa á [...] að halda til að draga úr [...]. Kærandi mun fyrst hafa verið greindur með þennan [...] hér á landi en samkvæmt gögnum málsins hefur kærandi verið með [...] með [...] og [...].Samkvæmt framansögðu er kærandi í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi, enda er líkamlegt heilsufar hans að mati nefndarinnar það alvarlegt til að líta verði svo á að persónulegir eiginleikar hans og aðstæður hans þess eðlis að hann telst hafa sérþarfir sem taka þarf tillit til við meðferð máls hans hér auk þess sem talið verður að hann geti ekki að fullu nýtt sér rétt eða uppfyllt skyldur sem kveðið er á um í lögum um útlendinga án aðstoðar eða sérstaks tillits, sbr. 6. tölul. 3. gr. og 25. gr. laga um útlendinga.

Samkvæmt framansögðu er lagt til grundvallar í máli kæranda að honum hafi verið veitt alþjóðleg vernd í Ungverjalandi. Til stuðnings kröfu sinni byggir kærandi m.a. á því að í máli hans séu fyrir hendi sérstakar ástæður, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærandi sé alvarlega veikur og tilraunir hans til að leita sér læknisaðstoðar í Ungverjalandi hafi ekki skilað árangri.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Ungverjalandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Asylum Information Database National Country Report: Hungary (European Council on Refugees and Exiles, febrúar 2017);
2016 Country Reports on Human Rights Practices - Hungary (U.S. Department of State, 3. mars 2017);
Hungary: Definition of hate crime according to Hungarian law; recourse available to victims (2015-March 2017) (Immigration and Refugee Board of Canada, 29. mars 2017);
Amnesty International Report 2016/17 – Hungary (Amnesty International, 22. febrúar 2017);
Freedom in the World 2017 – Hungary (Freedom House, 19. maí 2017);
Hungary as a country of asylum: Observations on restrictive measures and subsequent practice implemented between July 2015 and March 2016 (UNHCR, maí 2016);
Hungary: assessing health-system capacity to manage sudden, large influxes of migrants (World Health Organization, 2016);
Description of the Hungarian Asylum System (European Asylum Support Office, 18. maí 2015);
Asylum in Hungary: Damaged Beyond Repair? ECRE‘s call for states to end transfers to Hungary under Dublin and bilateral arrangements (European Council on Refugees and Exiles, 2017);
Hungary: Legal amendments to detain all asylum-seekers a deliberate new attack on the rights of refugees and migrants (Amnesty International, 9. mars 2017);
Hungary Immigration Detention Profile (Global Detention Project, september 2016);
Progress Report mid-2016. Beyond Detention: A Global Strategy to support governments to end the detention of asylum-seekers and refugees, 2014-2019 (UN High Commissioner for Refugees, ágúst 2016);
Hungary: Locked Up for seeking Asylum (Human Rights Watch, 1. desember 2015);
ECRI Report on Hungary (European Commission against Racism and Intolerance, 9. júní 2015);
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his Visit to Hungary from 1 to 4 July 2014 (Council of Europe, 16. desember 2014).

Í gögnum málsins kemur fram að kærandi hafi greint frá því að hans bíði heimilisleysi og örbirgð við endursendingu til Ungverjalands. Þá sé hann veikur en komi ekki til með að hafa óhindraðan aðgang að viðhlítandi heilbrigðisþjónustu þar. Samkvæmt ofangreindum skýrslum og gögnum fá einstaklingar með alþjóðlega vernd í Ungverjalandi ekki útgefin dvalarleyfi heldur ungversk skilríki. Þá sætir alþjóðleg vernd kerfisbundinni endurskoðun á þriggja ára fresti. Útgáfa framangreindra skilríkja tekur í það minnsta einn mánuð frá því að ákvörðun um veitingu verndar hefur verið tekin. Flóttamenn mega aðeins dvelja í móttökumiðstöðvum í 30 daga eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Séu þeir skilríkjalausir reynist þeim erfitt að afla atvinnu og húsnæðis. Öflun ótímabundins dvalarleyfis og ríkisborgararéttar í Ungverjalandi er erfiðleikum bundin fyrir flóttamenn m.a. vegna skilyrða á borð við framvísun gilds vegabréfs og ungverskukunnáttu. Flóttamenn fá útgefin ferðaskilríki og njóta ferðafrelsis í Ungverjalandi en frjáls félagasamtök og kirkjur halda úti gistiskýlum í Búdapest. Því dvelja flestir flóttamenn í höfuðborginni. Í skýrslu Asylum Information Database kemur m.a. fram að árið 2016 hafi stjórnvöld ákveðið að binda enda á úrræði á borð við húsnæði og uppihald sem ætlað var að styðja við aðlögun flóttamanna að ungversku samfélagi. Sem fyrr segir hafa flóttamenn þó aðgang að endurgjaldslausri gistingu á vegum félagasamtaka og kirkna. Enn fremur hafa flóttamenn aðgang að vinnumarkaðnum en glíma þó við ýmsar hindranir þar m.a. vegna tungumálaörðugleika. Því standa margir flóttamenn í reynd frammi fyrir atvinnuleysi og heimilisskorti í Ungverjalandi. Þá geta þeir átt yfir höfði sér refsingu fyrir að hafast við á götunni. Flóttamenn í Ungverjalandi hafa, að sex mánuðum liðnum frá veitingu verndar, aðgang að heilbrigðisþjónustu til jafns við ungverska ríkisborgara en fram að því njóta þeir sömu réttinda og umsækjendur um alþjóðlega vernd. Þeir glíma þó við fjölda hindrana við nýtingu þjónustunnar m.a. vegna tungumálaörðugleika, þekkingarleysis á ungverskum lögum og stjórnsýslu og mismununar af hálfu opinberra starfsmanna, þ.m.t. lækna og annars heilbrigðisstarfsfólks.

Samkvæmt gögnum málsins kveður kærandi flóttamenn sæta mikilli mismunun af hálfu yfirvalda og almennings í Ungverjalandi. Því hafi m.a. verið haldið fram af forsætisráðherra landsins að flóttamenn ógni kristnum gildum Evrópu þar sem flestir þeirra séu múslímar. Á síðustu misserum hefur orðið gríðarleg aukning umsókna um alþjóðlega vernd í Ungverjalandi og í kjölfarið hefur orðið vart við óþol og hatursorðræðu gagnvart þessum hópi, svo og flóttamönnum og innflytjendum. Hatursglæpir (e. violence against a community) og hatursorðræða eru refsiverð skv. ungverskum hegningarlögum en eftirfylgni með löggjöfinni skortir verulega. Þá er kynþáttahyggja ekki bundin við öfgahópa á hægri væng stjórnmálanna heldur er hún höfð í frammi þvert á stjórnmálaflokka. Í skjóli þess refsileysis sem viðgengst í málaflokknum hefur hatursorðræða rutt sér til rúms á opinberum vettvangi og ofbeldi gegn innflytjendum, umsækjendum um alþjóðlega vernd og flóttamönnum hefur aukist til muna.

Af framangreindum skýrslum verður ráðið að ungversk yfirvöld hafa átt við margvíslegan vanda að etja við móttöku umsækjenda um alþjóðlega vernd og hefur hæliskerfið í Ungverjalandi verið harðlega gagnrýnt, þ. á m. óhófleg beiting varðhalds gagnvart umsækjendum um alþjóðlega vernd. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur lagst gegn endursendingum umsækjenda til Ungverjalands en ekki endursendingum þeirra sem þegar hafa hlotið vernd í landinu.

Í greinargerð kæranda og framangreindu viðtali hjá Útlendingastofnun kemur m.a. fram að viðhorf Ungverja í garð flóttamanna sé slæmt. Þá hafi kærandi verið án húsnæðis og fjárhagsaðstoðar og ýmist gist hjá vinum sínum eða á götunni. Þrátt fyrir að kærandi hafi viljað aðlagast samfélaginu og læra tungumálið hafi hann ekki haft möguleika á því. Framburður kæranda fær að þessu leyti stoð í skýrslum opinberra stofnana og alþjóðlegra félagasamtaka, sem kærunefnd hefur yfirfarið. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi [...] af [...] uppruna. Í ljósi gagna málsins verður ekki annað lagt til grundvallar en að kærandi hafi ekki notið stuðnings við aðlögun að ungversku samfélagi m.a. varðandi tungumálakennslu. Á grundvelli fyrirliggjandi gagna liggur jafnframt fyrir að kærandi þjáist af [...] og þarfnast viðhlítandi meðferðar og [...] sem hann kann að eiga erfitt með að nálgast í Ungverjalandi. Í ljósi uppruna kæranda og með hliðsjón af upplýsingum um þær aðstæður sem bíða hans í Ungverjalandi er það mat kærunefndar að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökuríki sökum veikinda sinna, mismununar vegna kynþáttar og aðstæðna hans sem einstaklings með alþjóðlega vernd. Er það niðurstaða kærunefndar einkum með hliðsjón af gildistöku laga nr. 81/2017 um breytingu á lögum um útlendinga og þeim lögskýringagögnum sem liggja að baki frumvarpinu, sem áður voru rakin, þá sérstaklega ofangreindu áliti meirihluta allsherjar– og menntamálanefndar, að taka beri umsókn kæranda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar.

Í ljósi alls framangreinds er það mat kærunefndar að í máli kæranda séu fyrir hendi sérstakar aðstæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þrátt fyrir að fyrir liggi að ungversk stjórnvöld hafi þegar veitt kæranda alþjóðlega vernd er það mat kærunefndar, m.t.t. gildistöku laga nr. 81/2017 og lögskýringargagna þar að lútandi, að rétt sé að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar. Niðurstaða kærunefndar er byggð á heildstæðu mati á viðkvæmri stöðu kæranda, aðstæðum hans og fyrirliggjandi gögnum um stöðu einstaklinga sem hafa hlotið alþjóðlega vernd í Ungverjalandi.

Samantekt

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála, eins og hér stendur á, að fella ákvörðun Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kæranda til efnismeðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant for asylum in Iceland.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg I. Jónsdóttir