Mál nr. 16/2008
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 1. apríl 2009 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 16/2008.
1.
Málsatvik og kæruefni
Málsatvik eru þau að kærandi, A, óskaði eftir því að fá greiddar atvinnuleysisbætur á grundvelli geymds bótaréttar með umsókn til Vinnumálastofnunar, dagsettri 26. maí 2008. Með bréfi, dags. 21. júlí 2008, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda um þá væntanlegu ákvörðun að synja henni um greiðslu atvinnuleysisbóta. Með kæru, móttekinni 31. júlí 2008, kærði kærandi hina væntanlega ákvörðun til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða og krafðist þess að réttur sinn til atvinnuleysisbóta yrði viðurkenndur. Með bréfi, dagsettu 1. ágúst 2008, tilkynnti Vinnumálastofnun kæranda um að henni væri synjað um greiðslu atvinnuleysisbóta þar sem hún teldist ekki í virkri atvinnuleit í skilningi 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006.
Hinn 1. október 2008 lagði kærandi fram breytta umsókn til Vinnumálastofnunar og óskaði eftir greiðslu atvinnuleysisbóta. Vinnumálastofnun synjaði kæranda aftur um greiðslu atvinnuleysisbóta með bréfi, dags. 13. október 2008. Sú ákvörðun grundvallaðist einnig á 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í febrúar 2009 gaf úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kæranda kost á að kæra endanlegar ákvarðanir Vinnumálastofnunar og það nýtti kærandi sér með bréfi, dags. 13. febrúar 2009. Kröfur kæranda eru þær að hún fái greiddar atvinnuleysisbætur. Vinnumálastofnun telur að staðfesta eigi synjun stofnunarinnar á rétti kæranda til atvinnuleysisbóta.
Samkvæmt gögnum málsins hvarf kærandi af vinnumarkaði 30. apríl 2005 eftir að hafa verið á honum síðan 1. maí 2002. Hún stundaði nám í R-fræðum við S-háskólann háskólaárin 2004–2005, 2005–2006, 2006–2007 og 2007–2008. Þegar vorönn 2008 lauk hafði hún lokið 87 einingum af náminu og var eftir það skráð í endurtökupróf sem metið var til þriggja eininga og lokaritgerð sem einnig var metin til þriggja eininga eða samtals sex einingar. Þegar kærandi sótti um atvinnuleysisbætur í lok maí 2008 hafði hún svokallaðan geymdan bótarétt, þ.e. bótarétturinn grundvallaðist á störfum hennar á vinnumarkaði áður en hún hóf nám. Kærandi brautskráðist frá T-háskóla 25. október 2008.
Með bréfi Vinnumálastofnunar, dags. 21. júlí 2008, var kærandi upplýstur um þá væntanlegu afstöðu stofnunarinnar að hafna bæri umsókn hennar. Í bréfinu var vitnað til 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Þar var 1. mgr. 52. gr. og c-liður 3. gr. laganna tekin beint upp og því næst var kæranda gefinn kostur á að koma með skýringar og andmæli skv. IV. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, vegna fyrirhugaðrar ákvörðunar.
Í stað þess að koma athugasemdum sínum að til Vinnumálastofnunar kærði kærandi fyrirhugaða ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi sem móttekið var 31. júlí 2008. Kærandi kveðst á vorönn 2008 hafa lokið þeim 87 einingum sem beri að taka til þess að ljúka B.Ed.-gráðu við S-háskóla án lokaritgerðar en hún sé metin til þriggja eininga. Eins og fram komi í vottorði frá S-háskóla, dags. 30. júní 2008, sé hún skráð í endurtökupróf sem metið sé til þriggja eininga og að viðbættri lokaritgerð sé um samtals sex einingar að ræða, þ.e. undir viðmiðunarmörkunum (75% námsframlagi) sem sé tilefni höfnunar umsóknar hennar um atvinnuleysisbætur. Samkvæmt lögum um Lánasjóð íslenskra námsmanna (LÍN) sé 100% framvinda í námi fimmtán einingar á önn (30 ECTS-einingar) og veiti það 100% námslán og 75% nám veiti 75% námslán. Samkvæmt framangreindu séu sex námseiningar 40% námsframlag sem sé undir viðmiðunarmörkum námslána og um leið heimildar til höfnunar atvinnuleysisbóta.
Kærandi tekur fram að hún sé ekki skráður nemandi við S-háskóla, hún sé skráð í endurtökupróf, til skila á lokaritgerð og hún sé ekki skráð í nein námskeið sem teljist til sumarnámskeiða á háskólastigi. Um sé að ræða einstök námskeið þar sem kærandi sé hvorki í beinu né óbeinu námi. Hún þurfi einungis að standa skil á einingum til lúkningar B.Ed.-prófs.
Á fundi Greiðslustofu Vinnumálastofnunar, 28. júlí 2008, var fjallað um umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur og í ljósi þess að hún var að skrifa lokaritgerð var henni synjað um greiðslu atvinnuleysisbóta. Ákvörðun Vinnumálastofnunar var talin styðjast við 1. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar en þar koma fram þau skilyrði sem umsækjandi um atvinnuleysisbætur þarf að uppfylla til að teljast í virkri atvinnuleit. Vinnumálastofnun tilkynnti kæranda þessa ákvörðun með fyrrgreindu bréfi, dags. 1. ágúst 2008.
Með bréfi Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 17. september 2008, var óskað eftir því að frestur til að skila greinargerð stofnunarinnar yrði framlengdur til 30. september 2008 en starfsmaður úrskurðarnefndarinnar hafði óskað eftir því við stofnunina að hún skilaði öllum gögnum málsins til nefndarinnar með bréfum, dags. 11. ágúst og 16. september 2008. Þegar hvorki gögn málsins né greinargerð Vinnumálastofnunar höfðu borist úrskurðarnefndinni var Vinnumálastofnun aftur sent bréf, dags. 6. október 2008, og þess óskað að stofnunin léti gögn málsins í té og jafnframt var henni gefinn kostur á að láta í ljós álit sitt á málinu. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst úrskurðarnefndinni 15. október 2008 en með greinargerðinni fylgdu ekki gögn málsins. Eftir að starfsmaður úrskurðarnefndarinnar ítrekaði beiðni nefndarinnar um gögn málsins, með bréfi dags. 7. nóvember 2008, bárust gögnin þann 11. desember 2008.
Fram kemur í áðurnefndri greinargerð Vinnumálastofnunar að skv. a-lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé eitt af skilyrðum fyrir greiðslu atvinnuleysisbóta að umsækjandi sé virkur í atvinnuleit. Með virkri atvinnuleit skv. 1. mgr. 14. gr. sé meðal annars átt við að umsækjandi sé fær til flestra almennra starfa, hafi frumkvæði að starfsleit, hafi vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, sé reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi, sé reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu sé að ræða og hafi vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standi honum til boða. Uppfylli einstaklingur ekki ofangreind skilyrði sé litið svo á að hann sé ekki í virkri atvinnuleit. Kærandi hafi haldið því fram að hún hafi ekki verið skráð nemandi við S-háskóla heldur hafi hún einungis verið skráð í endurtökupróf og til skila á lokaritgerð. Um sé að ræða einstök námskeið þar sem kærandi hafi hvorki verið í beinu né óbeinu námi.
Af hálfu Vinnumálastofnunar kemur fram að stofnunin geti ekki fallist á rök kæranda heldur bendi hún á að endurtökuprófið og skil á lokaritgerð sé hluti af heildarnámi kæranda þar sem hún fái ekki brautskráningu nema hún ljúki þessum fögum sem eftir séu. Ekki sé hægt að slíta námið úr samhengi eins og kærandi gerir. Samkvæmt 3. mgr. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar skuli Vinnumálastofnun jafnframt meta sérstaklega hvort sá er stundar nám en er í lægra námshlutfalli en 75% uppfylli skilyrði laganna þrátt fyrir námið. Umsækjandi um atvinnuleysisbætur skuli leggja fram staðfestingu frá viðkomandi menntastofnun um námshlutfallið. Samkvæmt greinargerð með 3. mgr. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé tekið fram að mikilvægt sé að Vinnumálastofnun meti aðstæður atvinnuleitanda heildstætt og þá einkum með tilliti til þess hvort hann teljist geta verið í virkri atvinnuleit. Þurfi þá meðal annars að líta til þess hvernig tímasókn í skóla er háttað í því skyni að meta líkur á því að hlutaðeigandi geti tekið almennu starfi samhliða náminu. Enn fremur beri að líta til umfangs námsins en sem dæmi megi ætla að lokaverkefni í háskóla þar sem ekki sé krafist viðveru í skóla sé engu að síður svo viðamikið að ekki verði unnt að meta námsmanninn í virkri atvinnuleit í skilningi frumvarps þessa þann tíma sem unnið er að verkefninu. Jafnframt sé rétt að benda á að flest lokaverkefni svo sem rannsóknir og ritgerðarsmíð sé lánshæft nám í hlutfalli við þann einingafjölda sem verkefnið telji miðað við fullt nám. Stofnunin telji því að námsmenn sem vinni að lokaverkefnum sínum verði a.m.k. að fullnýta rétt sinn hjá lánasjóðnum áður en þeir geti öðlast rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga. Það hafi því verið mat Vinnumálastofnunar miðað við fyrirliggjandi forsendur að hafna umsókn kæranda um atvinnuleysisbætur á grundvelli a-h liða 1. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar þar sem hún hafi ekki talist vera í virkri atvinnuleit á meðan hún átti eftir svo viðamikil verkefni í námi sínu við S-háskóla.
Með umsókn, dags. 1. október 2008, óskaði kærandi eftir því við Vinnumálastofnun að fá greiddar atvinnuleysisbætur að teknu tilliti til þeirra breytinga sem orðið höfðu á högum hennar en hún hafði lagt inn lokaritgerð til S-háskóla 9. september 2008 og lokið endurtökuprófi. Umsókninni fylgdi vottorð frá nemendaskrá T-háskóla, dags. 1. október 2008, þar sem fram kom að kærandi muni brautskrást frá skólanum þann 25. október 2008. Vinnumálastofnun tók umsókn kæranda til meðferðar á fundi 8. október 2008 og staðfesti fyrri ákvörðun um synjun á greiðslu atvinnuleysisbóta í ljósi þess að kærandi hafi verið að rita lokaritgerð. Kæranda var tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi dags. 13. október 2008.
Þegar starfsmaður úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hófst handa við að gera drög að úrskurði í máli þessu í byrjun ársins 2009 kom í ljós að upphafleg kæra kæranda hafi verið send áður en endanleg ákvörðun hafði verið tekin af hálfu Vinnumálastofnunar og birt kæranda með bréfi stofnunarinnar, dags. 1. ágúst 2008. Með kæru, dags. 13. febrúar 2009, krefst kærandi viðurkenningar á rétti sínum til að fá greiddar atvinnuleysisbætur.
2.
Niðurstaða
Upphafleg kæra kæranda barst áður en stjórnvaldsákvörðun hefði verið tekin í máli hennar, sbr. 1. mgr. 12. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Að öðru jöfnu hefði því átt að vísa þessu máli frá, sbr. til dæmis úrskurð úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 29. október 2008 í máli nr. 15/2008. Atvik máls þess krefjast hins vegar annarrar úrlausnar þar sem gögn málsins bárust úrskurðarnefndinni ekki fyrr en 11. desember 2008 og það var ekki fyrr en í upphafi árs 2009 sem uppgötvaðist að kæran hafði borist áður en ákvörðun hafði verið tekin. Þessi handvömm stjórnsýslunnar verður ekki rakin til kæranda. Telja verður því afsakanlegar ástæður fyrir því að kæra kæranda, frá 13. febrúar 2009, hafi borist að liðnum kærufresti, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Þegar Vinnumálastofnun sendi kæranda bréf um fyrirhugaða ákvörðun lá ljóst fyrir að nám kæranda félli ekki undir skilgreiningu c-liðar 3. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Þrátt fyrir það var henni fyrst og fremst gefinn kostur á að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun á þeim forsendum að hún uppfyllti ekki skilyrði 1. mgr. 52. gr. laganna um atvinnuleysisbætur vegna þess að hún væri að stunda nám í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi kom ekki á framfæri andmælum sínum við Vinnumálastofnun áður en hið kærða ákvörðun var tekin 28. júlí 2008.
Þrátt fyrir efni áðurnefnds bréfs Vinnumálastofnunar, dags. 21. júlí 2008, studdist framangreind ákvörðun Vinnumálastofnunar við þá forsendu að kærandi væri ekki í virkri atvinnuleit í skilningi a-liðar 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 14. gr. sömu laga. Þessi ákvörðun var tekin þótt Vinnumálastofnun bæri skylda skv. 3. mgr. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar til að rannsaka það sérstaklega hvort sá er stundar nám en er í lægra námshlutfalli en 75% uppfylli skilyrði laganna þrátt fyrir námið. Ekki verður séð af gögnum málsins að stofnunin hafi innt þessa sérstöku rannsóknarskyldu fullnægjandi af hendi áður en hin kærða ákvörðun var tekin.
Telja verður að þessi meðferð Vinnumálastofnunar á málinu hafi verið í ósamræmi við reglur stjórnsýsluréttar um rannsókn máls og andmælarétt, sbr. 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Sambærileg málsatvik leiddu til þess að úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða ómerkti ákvörðun Vinnumálastofnunar og vísaði máli aftur til stofnunarinnar til löglegrar meðferðar í úrskurði frá 10. júlí 2008 í máli nr. 7/2008.
Ólíkt áðurnefndu máli nr. 7/2008 studdist ákvörðun Vinnumálastofnunar, sem tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 1. ágúst 2008, við rétta lagaheimild. Almennt séð eru líkindi til þess að umsækjandi um atvinnuleysisbætur, sem stundar enn háskólanám og á eftir að ljúka við lokaritgerð, geti ekki talist í virkri atvinnuleit, sbr. athugasemdir í greinargerð við 3. mgr. 52. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Sú niðurstaða hefði því verið rökrétt, að gættum öllum formreglum, að kærandi hefði ekki fengið notið atvinnuleysisbóta frá og með 26. maí 2008.
Þegar kærandi breytti umsókn sinni um atvinnuleysisbætur 1. október 2008 var ljóst að hún var ekki lengur í námi. Því var í reynd um nýja umsókn að ræða. Sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að hafna þessari umsókn á grundvelli þess að kærandi væri í námi stenst því ekki. Eðlilegra hefði verið að meðhöndla umsóknina með hliðsjón af reglum um geymdan bótarétt, sbr. 23. gr. og 25. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Telja verður að Vinnumálastofnun hafi brotið rannsóknarregluna og reglu um andmælarétt áður en hún birti kæranda ákvörðun sína með bréfi, dags. 1. ágúst 2008. Jafnframt verður að líta svo á að ákvörðun Vinnumálastofnunar sem birt var kæranda með bréfi, dags. 13. október 2008, hafi falið í sér brot á þessum sömu reglum.
Þar sem meðferð Vinnumálastofnunar á báðum þáttum þessa máls er háð svo alvarlegum annmörkum getur úrskurðarnefndin ekki lokið málinu með efnislegum úrskurði. Með hliðsjón af því þykir réttast að ómerkja báðar ákvarðanir Vinnumálastofnunar og vísa máli kæranda aftur til stofnunarinnar til löglegrar meðferðar.
Úrskurðarorð
Ákvarðanir Vinnumálastofnunar í máli kæranda frá 28. júlí 2008 annars vegar og 8. október 2008 hins vegar, eru ómerktar. Vinnumálastofnun ber að taka mál kæranda til löglegrar meðferðar.
Brynhildur Georgsdóttir formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson