Nr. 115/2022 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 3. mars 2022 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 115/2022
í stjórnsýslumálum nr. KNU21110087 og KNU21110088
Beiðni [...], [...] og barna þeirra um endurupptöku
I. Málsatvik
Hinn 26. ágúst 2021 staðfesti kærunefnd útlendingamála ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 23. mars 2021, um að taka umsóknir einstaklinga er kveðast heita [...], vera fædd [...], og [...], vera fæddur [...], og vera ríkisborgarar Palestínu (hér eftir kærendur), og barna þeirra [...], fd. [...], og [...], fd. [...], ríkisborgarar Palestínu, um alþjóðlega vernd ekki til efnismeðferðar og vísa þeim frá landinu. Niðurstaða kærunefndar var birt kærendum hinn 30. ágúst 2021.
Hinn 6. september 2021 barst kærunefnd beiðni kærenda um frestun réttaráhrifa á úrskurði nefndarinnar og var þeirri beiðni hafnað með úrskurði kærunefndar hinn 2. nóvember 2021. Hinn 25. nóvember 2021 barst kærunefnd beiðni kærenda um endurupptöku. Þá barst viðbótargreinargerð frá kærendum hinn 10. janúar 2022.
Af greinargerð kærenda má ætla að beiðni þeirra um endurupptöku málsins byggi á 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
II. Málsástæður og rök kærenda
Í beiðni kærenda kemur fram að beiðni fjölskyldunnar byggist á því að meira en 10 mánuðir séu nú liðnir síðan þau sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi, en tafir á afgreiðslu málsins séu ekki á þeirra ábyrgð. Með vísan til 32. gr. c reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, skuli umsóknir þeirra því teknar til efnismeðferðar hér á landi.
Í viðbótargreinargerð kærenda, dags. 10. janúar 2022, kemur fram að þau byggi beiðni um endurupptöku málsins einnig á því að meira en 12 mánuðir séu nú liðnir síðan þau hafi lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd hér á landi, en tafir á afgreiðslu málsins séu ekki á þeirra ábyrgð. Með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 skuli umsóknir þeirra því teknar til efnismeðferðar hér á landi. Kærendur vísa máli sínu til stuðnings til úrskurðar kærunefndar í máli nr. KNU17090040 frá 24. október 2017.
III. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga á aðili máls rétt á því að mál sé tekið upp á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.
Í 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga kemur fram að flóttamaður skv. 37. gr. laganna, sem er hér á landi eða kemur hér að landi, hafi samkvæmt umsókn rétt á að fá hér alþjóðlega vernd. Stjórnvöldum sé þó heimilt, á grundvelli a-, b- og c-liðar 1. mgr. 36. gr. laganna, að taka umsókn ekki til efnismeðferðar við þær aðstæður sem tilgreindar séu í umræddum stafliðum.
Í 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar séu ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar.
Af orðalagi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga leiðir að umrætt 12 mánaða tímabil hefst þegar umsækjandi leggur fyrst fram umsókn um alþjóðlega vernd hjá stjórnvöldum. Þá hefur í úrskurðum kærunefndar verið lagt til grundvallar að tímabilinu ljúki þegar endanleg niðurstaða stjórnvalda er framkvæmd með flutningi umsækjanda til viðtökuríkis eða þegar umsækjandi fer úr landi sjálfviljugur eftir að ákvörðun í máli hans hefur verið tekin.
Kærunefnd telur að túlka beri 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á þann hátt að þótt 12 mánaða fresturinn sé liðinn verði umsókn ekki tekin til efnismeðferðar af þeim sökum ef tafir á málsmeðferð eða flutningi verði fyrst og fremst raktar til athafna eða athafnaleysis umsækjanda sem hann ber sjálfur ábyrgð á, nema þær tafir hafi verið óverulegar og ljóst er að hægt hefði verið að flytja umsækjanda áður en 12 mánaða fresturinn var liðinn.
Kærendur og börn þeirra sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi hinn 10. janúar 2021 og hafa þau ekki enn yfirgefið landið. Eru liðnir rúmlega 12 mánuðir frá því að umsóknir kærenda og barna þeirra bárust fyrst íslenskum stjórnvöldum og kemur því til skoðunar hvort tafir á afgreiðslu umsókna þeirra séu á ábyrgð þeirra sjálfra, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Ljóst er að kærendur og börn þeirra eru öll umsækjendur um alþjóðlega vernd hér á landi og aðilar máls þessa.
Hinn 7. desember 2021 óskaði kærunefnd útlendingamála eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun og stoðdeild ríkislögreglustjóra um hvort tafir hefðu orðið á meðferð umsókna kærenda og ef svo væri, hvort þær væru á ábyrgð þeirra. Hinn 10. desember 2021 barst kærunefnd svar frá stoðdeild þar sem meðfylgjandi var Tilkynning um framkvæmd ákvörðunar um frávísun frá Íslandi til Grikklands, dags. 4. nóvember 2021. Í svari stoðdeildar kemur fram að verkbeiðni í málinu hafi borist stoðdeild hinn 23. september 2021. Þar sem kærendur hafi lagt fram beiðni um frestun réttaráhrifa á úrskurði þeirra til kærunefndar hafi stoðdeild ekki aðhafst í málinu þar til úrskurður kærunefndar hafi legið fyrir hinn 2. nóvember 2021. Þá segir í svari stoðdeildar að hún hafi, hinn 4. nóvember 2021, birt fyrir kærendum umrædda tilkynningu. Kærendur hafi neitað samvinnu, þ.e. þau hafi neitað að gangast undir Covid-19 sýnatöku og neitað að fara aftur til Grikklands. Svar frá Útlendingastofnun barst hinn 17. desember 2021 en þar kemur m.a. fram að stofnunin líti ekki svo á að börn kærenda hafi tafið mál sitt, sbr. 32. gr. c reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Útlendingastofnun hafi hins vegar fengið upplýsingar frá stoðdeild ríkislögreglustjóra um að kærendur hafi neitað að sýna samstarfsvilja í tengslum við framkvæmd flutnings. Skrifleg afstaða kærenda til framangreindra atriða hafi verið aflað með aðstoðar túlks á móðurmáli þeirra. Þá hafi kærendum verið gerð grein fyrir skyldum sínum gagnvart íslenskum stjórnvöldum og þeim veittar leiðbeiningar um framkvæmd ákvarðana stjórnvalda í málum þeirra. Að mati Útlendingastofnunar megi rekja tafir á flutningi til viðtökuríkis til athafna eða athafnaleysis kærenda sem þau beri sjálf ábyrgð á og vegna áskilnaðar stjórnvalda í Grikklandi um framvísun á neikvæðu Covid-19 vottorði eða bólusetningarvottorði hafi ekki verið hægt að flytja kærendur áður en frestur til að flytja þau hafi verið liðinn og því geti tafir kærenda ekki talist óverulegar. Það sé því mat Útlendingastofnunar að skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt.
Með tölvubréfi kærunefndar, dags. 11. janúar 2022, voru kærendur upplýst um afstöðu Útlendingastofnunar og stoðdeildar ríkislögreglustjóra og gefinn frestur til að koma að andmælum í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Andmæli kærenda bárust kærunefnd hinn 13. janúar 2022. Þar kemur m.a. fram að í svari stoðdeildar sé því haldið fram að kærendur hafi tafið mál sitt og ekki sýnt samstarfsvilja en engin gögn hafi verið lögð fram sem sýni með ótvíræðum hætti að þau hafi verið boðuð í Covid-19 sýnatöku, en það væri í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti að tryggja sönnur um slíkar aðgerðir stjórnvalda. Það eigi sérstaklega við þegar fyrir liggi að kærendur tali varla ensku og þess vegna hafi verið nauðsynlegt að tilkynna allar upplýsingar með sannanlegum hætti með aðstoð túlks. Þá liggi ekki fyrir nein gögn um hvort stoðdeild hafi verið búin að undirbúa fyrirhugaðan flutning með öðrum hætti, t.d. með því að bóka flugmiða eða útbúa ferðaskilríki. Þannig virðist eina tilraun stoðdeildar hafa falist í því að birta Tilkynningu um framkvæmd ákvörðunar um frávísun frá Íslandi til Grikklands en af svörum stoðdeildar megi ráða að engar frekari aðgerðir hafi verið fyrirhugaðar til þess að undirbúa flutning. Að mati kærenda hafi aðgerðir stoðdeildar verið ómarkvissar. Ekkert í málinu gefi til kynna að kærendur hafi tafið mál sitt með öðrum hætti en að neita að undirgangast Covid-19 sýnatöku sem þau hafi aldrei verið boðuð í. Það standist ekki skoðun að líta svo á að kærendur hafi tafið mál sitt með slíkum hætti enda hafi kærunefnd útlendingamála komist að þeirri niðurstöðu að yfirlýsing þess efnis að vilja ekki undirgangast Covid-19 sýnatöku eða snúa aftur til viðkomandi móttökuríkis geti ekki eitt og sér talist vera töf á afgreiðslu máls. Af svari stoðdeildar megi ráða að ekki hafi verið gerðar frekari tilraunir af hálfu þeirra til að undirbúa flutning á kærendum og framkvæmdin því ómarkviss. Kærendur vísa máli sínu til stuðnings til úrskurða kærunefndar í málum nr. KNU21070020, dags. 26. ágúst 2021, og KNU21080008, dags. 22. september 2021.
Án tillits til þess hvort talið verði að kærendurnir [...] og [...] beri ábyrgð á þeim töfum sem orðið hafa á afgreiðslu umsókna þeirra er mál þetta lýtur að er óumdeilt að börn þeirra, [...] og [...], verða ekki talin hafa valdið slíkum töfum. Kemur því til skoðunar hvort taka beri umsóknir barnanna til efnismeðferðar á þeim grundvelli að meira en 12 mánuðir eru liðnir frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum, þótt ástæða kunni að vera til að ætla að tafir á afgreiðslu umsóknanna séu á ábyrgð forsjáraðila þeirra sem jafnframt eru umsækjendur um alþjóðlega vernd.
Eins og að framan greinir kemur fram í 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skuli taka hana til efnismeðferðar. Tilvísun ákvæðisins til þess að tafir þurfi að vera á ábyrgð umsækjanda sjálfs gefur til kynna að leggja verði mat á það í hverri umsókn fyrir sig hvort 12 mánaða fresturinn sé liðinn og hvort tafir á málsmeðferð séu á ábyrgð viðkomandi umsækjanda en að ekki skuli leggja til grundvallar athafnir eða athafnaleysi annarra einstaklinga sem kunni að vera tengdir umsækjanda og ekki eru á ábyrgð umsækjanda.
Telja verður að þessi skilningur sé í samræmi við þá afstöðu sem fram kom í nefndaráliti allsherjar- og menntamálanefndar þegar frumvarp til útlendingalaga var til meðferðar Alþingis. Í frumvarpinu hafði ráðherra upphaflega lagt til að í 24. gr. laganna yrði mælt fyrir um að Útlendingastofnun yrði falið að skera úr um hvort maki eða sambúðarmaki, foreldrar og börn eða aðrir ættingjar sem kæmu með umsækjenda skiluðu sjálfstæðri umsókn um alþjóðlega vernd. Við meðferð Alþingis á frumvarpinu var umrædd regla felld í burtu með þeim rökstuðningi að rétturinn til alþjóðlegrar verndar og matið á þörf fyrir vernd væri hvoru tveggja einstaklingsbundið, þrátt fyrir að réttur ættingja gæti verið samtvinnaður. Hefði Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna í samstarfi sínu við Útlendingastofnun lagt á þetta ríka áherslu. Lagði allsherjar- og menntamálanefnd áherslu á að réttur hvers umsækjanda yrði skýrari og metinn á einstaklingsgrundvelli, óháð því hvort einstaklingur sækti um sjálfur eða hluti af fjölskyldu að teknu tilliti til aðstæðna hans að öðru leyti. Verður því að leggja til grundvallar að löggjafinn hafi lagt á það nokkra áherslu að við beitingu laganna í tilvikum fjölskyldna sem sæktu um alþjóðlega vernd yrði aðstaða hvers og eins umsækjenda metin sjálfstætt og þeir ekki samsamaðir hver öðrum.
Loks telur kærunefndin þau rök búi meðal annars að baki reglu 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að við þær aðstæður þegar afgreiðsla umsóknar hefur dregist svo lengi sem ákvæðið mælir fyrir um þá séu það hagsmunir umsækjandans sem réttlæti að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi. Verður ekki séð að í tilviki barns séu þeir hagsmunir minni þótt foreldri þess beri ábyrgð á að afgreiðsla umsóknar hafi dregist fram yfir það tímamark sem mælt er fyrir um ákvæðinu.
Með vísan til alls framangreinds telur kærunefndin að orðalag 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, þau sjónarmið sem fram komu af hálfu allsherjar- og menntamálanefndar Alþingis við meðferð frumvarps til laga um útlendinga og þau rök sem liggja til grundvallar ákvæðinu leiðir til þeirrar niðurstöðu að athafnir eða athafnaleysi foreldra umsækjanda geti ekki talist á ábyrgð viðkomandi umsækjanda í skilningi ákvæðisins.
Því er það mat kærunefndar að löggjafinn hefði þurft að mæla fyrir um það með skýrum hætti ef ætlunin hafi verið að líta svo á að tafir forsjáraðila, sem fari með fyrirsvar fyrir barni við málsmeðferð umsókna um alþjóðlega vernd, geti haft áhrif á það hvort málsmeðferð barna þeirra uppfylli skilyrði 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Eins og að framan greinir er það mat Útlendingastofnunar börn kærenda hafi ekki tafið mál sitt við málsmeðferðina hjá stofnuninni. Þá verður ekki séð af svörum stoðdeildar að börnin hafi á nokkurn hátt tafið afgreiðslu málsins. Er því í samræmi við allt framangreint ekki unnt að líta svo á að börnin beri ábyrgð á þeim töfum sem urðu á afgreiðslu málsins í skilningi 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þótt forsjáraðilar þeirra yrðu talin bera slíka ábyrgð.
Í ljósi alls framangreinds og samfelldrar dvalar barna kærenda hér á landi síðan þau lögðu fram umsókn um alþjóðlega vernd hinn 10. janúar 2021 er fallist á að atvik hafi breyst verulega í máli fjölskyldunnar á þann hátt að þau eigi rétt á endurupptöku á máli sínu, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Það er jafnframt niðurstaða kærunefndar að fella ákvarðanir Útlendingastofnunar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsóknir kærenda og barna þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 2. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.
Úrskurðarorð:
Fallist er á beiðni kærenda um endurupptöku á málum þeirra.
Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi og lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til efnismeðferðar.
The appellants request for re-examination of their cases is granted.
The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate shall examine the merits of the appellants applications for international protection in Iceland.
Tómas Hrafn Sveinsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson