22. júlí 2022

Nr. 274/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 22. júlí 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 274/2022

í stjórnsýslumáli nr. KNU22060001

Kæra [...] og barna hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 1. júlí 2022 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. apríl 2022, um að synja henni og börnum hennar, [...], [...], [...], [...], og [...], [...], öll ríkisborgarar Venesúela, um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærandi krefst þess aðallega að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og að henni og börnum hennar verði veitt alþjóðleg vernd hér á landi samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Til vara krefst kærandi þess að ákvarðanir Útlendingastofnunar verði felldar úr gildi og þeim verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi og börn hennar sóttu um alþjóðlega vernd hér á landi 23. febrúar 2022. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. 12. apríl 2022, ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 18. maí 2022, synjaði Útlendingastofnun kæranda og börnum hennar um alþjóðlega vernd ásamt því að synja þeim um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Voru þær ákvarðanir kærðar til kærunefndar útlendingamála 1. júlí 2022. Kærunefnd barst greinargerð kæranda og barna hennar 20. júní 2022.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda kemur fram að hún byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hún séu í hættu í heimaríki sínu vegna almenns ástands þar í landi.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að kærandi væri ekki flóttamaður og henni synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Aftur á móti var kæranda veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar í málum barna kæranda kom fram að þau væru svo ung að árum að ekki hafi verið talið tilefni til að taka viðtöl við þau. Niðurstaða ákvarðana Útlendingastofnunar var að börn kærenda væru ekki flóttamenn og þeim skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Aftur á móti skyldi þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Kærandi telur að Útlendingastofnun hafi hvorki gætt jafnræðis né meðalhófs við töku ákvarðana í máli hennar og barna hennar. Ríkisborgarar Venesúela, sem sótt hafi um alþjóðlega vernd hér á landi fyrir 1. janúar 2022, hafi fengið viðbótarvernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kæranda og börnum hennar, sem hafi sótt um alþjóðlega vernd eftir þann tíma, hafi hins vegar verið synjað um viðbótarvernd og veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiði, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Um tímabundið dvalarleyfi sé að ræða sem veiti kæranda og börnum hennar lakari rétt til dvalar, t.a.m. hafi kærandi ekki rétt til að stunda atvinnu hér á landi nema að sækja sérstaklega um atvinnuleyfi á grundvelli samnings við ákveðinn atvinnurekandi. Að mati kæranda sé um verulega mismunun að ræða og brot á jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Kröfu sinni til stuðnings vísar kærandi auk þess til 65. gr. stjórnarskrár Íslands.

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi og börn hennar hafi búið í borginni [...] í Anzoátegui fylki áður en þær hafi flúið heimaríki 20. febrúar 2022. Um ástæður flótta hafi kærandi greint frá því að líf þeirra hafi verið í hættu. Eiginmanni kæranda hafi borist hótun í síma frá ótilgreindu glæpgengi. Hafi honum verið hótað því að illa færi fyrir honum og fjölskyldu hans ef hann greiddi ekki ákveðna fjárhæð til þeirra. Glæpagengið hafi ranglega staðið í þeirri trú að þau ættu mikinn pening vegna þess að þau séu arabar. Kærandi hafi orðið fyrir fordómum í heimaríki á grundvelli uppruna síns. Þá hafi kærandi glímt við líkamleg- og andleg vandamál, þ. á m. skjaldkirtilsvandamál, magasár og depurð. Kærandi hafi fengið formlega greiningu á vandamálum sínum en geti ekki fengið viðeigandi þjónustu í heimaríki, m.a. vegna skorts á sérfræðilæknum og lyfjum. Kærandi greindi frá því að hún óttist glæpagengi og yfirvöld í heimaríki. Glæpagengi steli börnum og selji líffæri úr þeim. Hafi hún því óttast um líf barna sinna í heimaríki og haldið þeim innandyra flesta daga. Þá veiti yfirvöld þegnum landsins ekki nokkra vernd vegna spillingar og samvinnu við glæpagengi. Verði kæranda og börnum hennar gert að snúa aftur til heimaríkis óttist kærandi að þau muni sæta ofbeldis af hálfu glæpagengja og láta lífið. Þá telur kærandi að þau muni ekki geta framfleytt sér vegna bágborinnar efnahagsstöðu. Eiginmaður hennar, sem sé erlendur ríkisborgari og hafi ekki fengið venesúelskan ríkisborgararétt, hafi misst starfið sitt og þau hafi neyðst til að selja húsnæðið sitt.

Í greinargerð er fjallað almennt um aðstæður í Venesúela. Þá er að finna almenna umfjöllun um ástand mannréttindamála og ótryggt öryggisástand og vísar kærandi í alþjóðlegar skýrslur máli sínu til stuðnings. Af þeim skýrslum megi ráða að yfirvöld í Venesúela veiti íbúum landsins ekki vernd og að landinu sé í raun stjórnað af glæpagengjum og öðrum vopnuðum hópum.

Kærandi krefst þess aðallega að henni og börnum hennar verði veitt alþjóðleg vernd samkvæmt 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Kærandi telur að þau eigi á hættu ofsóknir í heimaríki og uppfylli því skilyrði fyrrnefnds ákvæðis fyrir veitingu alþjóðlegrar verndar. Í því sambandi vísar kærandi m.a. til þess sem að framan hefur verið rakið um þá hættu sem steðji að þeim af hálfu glæpagengja og skort á lögregluvernd í heimaríki.

Til vara er þess krafist að kæranda og börnum hennar verði veitt viðbótarvernd með vísan til 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Að virtum framburði kæranda, og að teknu tilliti til gagna málsins og fyrirliggjandi landaupplýsinga, telur kærandi að raunhæf ástæða sé til að ætla að hún og börn hennar eigi á hættu að sæta pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, verði þau send aftur til heimaríkis. Þá telur kærandi að endursending þeirra til heimaríkis sé brot á reglunni um bann við endursendingu, sbr. 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Auðkenni

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að til að sanna á sér og börnum sínum deili hafi kærandi framvísað venesúelskum vegabréfum fyrir sig og börn sín. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar séu venesúelskir ríkisborgarar.

Landaupplýsingar

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Venesúela, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

2021 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 12. apríl 2022);
2020 Country Reports on Human Rights Practices: Venezuela (U.S. Department of State, 30. mars 2021);
Annual Report 2020 – Chapter IV.B: Venezuela (Inter-American Commission on Human Rights, 2021);
Annual Report of the Inter-American Commission of Human Rights 2019 (Inter-American Commission on Human Rights, 24. febrúar 2020);
Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela (United Nations. Human Rights Council, 15. september 2020);
Fostering Impunity: The Impact of the Failure of the Prosecutor of the International Court to Open an Investigation into the Possible Commission of Crimes against Humanity in Venezuela (Organization of American States, OAS, 2. desember 2020);
Freedom in the World 2022 – Venezuela (Freedom House, 28. febrúar 2022);
Freedom in the World 2021 – Venezuela (Freedom House, 3. mars 2021);
General Country of Origin Information Report. Venezuela 2020 (Netherlands. Ministry of Foreign Affairs, júní 2020);
Guidance Note on International Protection Considerations for Venezuelans – Update I (UNHCR, maí 2019);
Human Rights Violations in the Bolivarian Republic of Venezuela: A Downward Spiral with No End in Sight (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, júní 2018);
Independence of the justice system and access to justice in the Bolivarian Republic of Venezuela, including for violations of economic and social rights, and the situation of human rights in the Arco Minero del Orinoco region (United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 29. september 2020);
Outcomes of the investigation into allegations of possible violations of the human rights to life, liberty, and physical and moral Integrity in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 17. september 2020);
Report of the General Secretariat of the Organization of American States and the Panel of Independent International Experts on the Possible Commission of Crimes Against Humanity in Venezuela. Second Edition (Organization of American States, OAS, mars 2021);
Situation of human rights in the Bolivarian Republic of Venezuela (Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, OHCHR, 23. júní 2021);
Situation of Venezuelans who have returned and seek to return to their country in the context of COVID-19 (Organization of American States, OAS, september 2020);
Venezuela Country Focus (European Asylum Support Office, EASO, ágúst 2020);
Venezuela Country Report 2022 (Bertelsmann Stiftung, 2022);
Venezuela: Den humanitære situasjonen (Landinfo, 12. ágúst 2019);
Venezuela’s Humanitarian Emergency (Human Rights Watch, 4. apríl 2019);
Venezuela: Los Colectivos (Landinfo, 1. október 2019);
Venezuela: Sikkerhetssituasjonen for sivilbefolkningen (Landinfo, 14. apríl 2020);
Venezuela: Utsatte grupper og reaksjoner fra myndighetene (Landinfo, 11. júní 2020);
Venezuela: Treatment of citizens by the authorities based on whether or not they participate in anti-government protests, including whether some are more targeted than others and for what reasons; whether access to social security programs may be affected by political activities (2017–January 2021) (Immigration and Refugee Board of Canada, 3. febrúar 2021);
The World Factbook – Venezuela (Central Intelligence Agency, síðast uppfært 13. júlí 2022);
World Report 2022 – Venezuela (Human Rights Watch, 15. janúar 2022) og
World Report 2021 – Venezuela (Human Rights Watch, 13. janúar 2021)

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum bandarísku utanríkisþjónustunnar frá 2021 og 2022, bandarísku leyniþjónustunnar frá 2022 og Human Rights Watch frá 2022, kemur fram að Venesúela sé fjölflokka lýðræðisríki að nafninu til. Nicolás Maduro, forseti landsins frá árinu 2013, hafi hins vegar styrkt völd sín jafnt og þétt og um leið veikt löggjafar-, framkvæmdar- og dómsvald landsins. Stjórnarkreppa hafi ríkt í Venesúela frá árinu 2019. Forsetatíð Nicolás Maduro hafi lokið hinn 10. janúar 2019, en hann hafi neitað að afsala sér völdum og haldið því fram að hann hafi unnið sigur í forsetakosningum árið áður. Niðurstöður kosninganna, sem hafi sætt mikilli gagnrýni og hvorki talist óháðar né sanngjarnar, hafi verið ógiltar af venesúelska þinginu. Hinn 23. janúar 2019 hafi Juan Guaido, forseti venesúelska þingsins, tekið við embætti forseta til bráðabirgða. Guaido hafi fullt stjórnskipulegt umboð frá þinginu og yfir 50 ríki hafi viðurkennt lögmæti hans sem bráðabirgðaforseta, þ. á m. Bandaríkin og flest ríki innan Evrópusambandsins. Þrátt fyrir það fari Maduro með stjórn allra ríkisstofnana landsins auk þess sem hann njóti stuðnings öryggissveita. Guaido hafi því ekki getað beitt valdheimildum sínum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að fljótlega eftir að Maduro hafi orðið forseti árið 2013 hafi olíuverð í Venesúela farið hríðlækkandi. Olía hafi lengi verið helsta tekjulind Venesúela og hafi um helmingur af árlegum tekjum ríkissjóðs komið til vegna olíuvinnslu. Lækkun olíuverðs hafi, ásamt efnahagsstefnu stjórnvalda og íþyngjandi regluverki atvinnulífsins, átt þátt í niðursveiflu hagkerfisins í Venesúela. Óðaverðbólga og kreppa hafi dregið verulega úr kaupmætti almennings í landinu og orsakað skort á matvælum, lyfjum og öðrum nauðsynjavörum. Þrátt fyrir að lágmarkslaun hafi verið hækkuð hafi meginþorri almennings ekki getað keypt nauðsynjavörur og framfleytt sér án fjárhagsaðstoðar. Þá kemur fram að öll aðstoð sé veitt í gegnum föðurlandskerfið og föðurlandskortið (s. Sistema Patria, Carnet de la Patria). Fram kemur að um 80% íbúa séu skráðir í kerfið og að kortið sé forsenda þess að geta fengið opinbera aðstoð, m.a. matvælaaðstoð í formi svokallaðra CLAP matarpakka (s. Comité Local de Abastecimiento y Producción). Kerfið hafi verið notað til að fylgjast með íbúum og upp hafi komið tilvik þar sem einstaklingum hafi verið neitað um aðstoð vegna þess að þeir hafi verið taldir á móti ríkisstjórn landsins. Þannig hafi föðurlandskortið verið verkfæri til samfélagsstjórnunar í gegnum matvæla- og fjárhagsaðstoð. Í skýrslu Human Rights Watch frá 2019 kemur fram að könnun á vegum þriggja háskóla í Venesúela hafi leitt í ljós að fæðuöryggi um 80% heimila í Venesúela hafi verið ógnað og að um tveir þriðju af þjóðinni hafi lést um að meðaltali 11 kíló árið 2017. Matar- og næringarskortur hafi því orðið að landlægu vandamáli í Venesúela. Í skýrslu Human Rights Watch frá árinu 2022 kemur fram að einn af hverjum þremur íbúum Venesúela búi ekki við fæðuöryggi og sé í þörf fyrir aðstoð. Þá hafi 5,8% barna sem skoðuð hafi verið af barnahjálp Sameinuðu þjóðanna (UNICEF) á tímabilinu janúar til júní 2021 verið verulega vannærð. Tæplega sex milljón venesúelskra ríkisborgara hafi lagt á flótta eða séu á vergangi vegna ástandsins í landinu. Venesúelska flóttamannakrísan sé eitt alvarlegasta vandamál nútímans og fjölmennustu fólksflutningar í nútímasögu Suður-Ameríku.

Í skýrslu Freedom House frá 2021 kemur fram að strangar hömlur hafi verið settar á grundvallarréttindi venesúelskra ríkisborgara, þ. á m. á tjáningar-, samkomu- og félagafrelsi. Stjórnarandstæðingar, blaðamenn, aðgerðarsinnar, mótmælendur og einstaklingar sem taldir séu andsnúnir ríkistjórninni hafi verið skotmörk yfirvalda og hafi m.a. þurft að sæta handahófskenndum rannsóknum og handtökum.

Í skýrslu EASO frá 2020 kemur fram að morðtíðni í Venesúela sé ein sú hæsta í Mið- og Suður-Ameríku. Frá 2018 til 2019 hafi morðum fækkað en það sé ekki til marks um að ofbeldi í landinu hafi farið minnkandi. Vopnahópum hafi tekist að viðhalda yfirráðasvæðum sínum og komið á fót eiginlegum smáríkjum (e. micro-states) innan Venesúela sem hafi gert það að verkum að dregið hafi úr átökum milli stríðandi fylkinga. Þá megi rekja fækkun morða til aukinnar fátæktar og flutnings fólks úr landi. Mannránum hafi einnig fækkað og megi rekja það til erfiðleika við greiðslu lausnargjalda vegna óðaverðbólgu. Á sama tíma hafi öðrum glæpum fjölgað, s.s. fjárkúgun, fíkniefnasala og heimilisofbeldi. Venezuelan Observatory of Violence gefur árlega út skýrslu um glæpatíðni í landinu. Í skýrslu þeirra frá desember 2020 kemur fram að morðtíðni í landinu það ár hafi verið um 45,6 morð á hverja hundrað þúsund íbúa. Þá hafi orðið aukning í morðum af hálfu yfirvalda en árið 2020 hafi verið fyrsta árið, frá árinu 2016, þar sem skráð morð af hálfu lögreglu hafi verið fleiri en af hálfu annarra gerenda. Í skýrslu þeirra frá desember 2021 kemur fram að morðtíðni það ár hafi verið 40,9 morð á hverja hundrað þúsund íbúa og a.m.k. 6,3 morð hafi verið framin á hverjum degi af hálfu yfirvalda. Aukning hafi orðið á morðum sem skráð séu óupplýst og því óvíst um gerendur og þá hafi orðið aukning í óútskýrðum mannshvörfum, eða um 4,4 mannshvörf á dag árið 2021.

Í fyrrnefndri skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar kemur fram að stjórn yfirvalda yfir öryggissveitum landsins hafi minnkað undanfarin ár. Hin ólögmæta og sífellt óvinsælli ríkisstjórn Maduro hafi treyst á hersveitir-, leyniþjónustu og vopnahópa (Colectívos) til þess að veikja stöðu stjórnarandstæðinga og draga úr vilja almennings til mótmæla. Í skýrslu Landinfo frá 2019 kemur fram að Colectívos sé sameiginlegt heiti yfir vopnahópa sem starfi í Venesúela og styðji ríkisstjórnina. Colectívos, sem samanstandi af allt að 100 mismunandi vopnahópum, séu með viðveru um land allt. Óljóst sé að hve miklu leyti vopnahópunum sé stjórnað af yfirvöldum en Colectívos hafi verið þátttakendur í aðgerðum yfirvalda gegn mótmælendum og stjórnarandstæðingum ríkisstjórnar Maduro.

Í niðurstöðuskýrslu óháðrar nefndar á vegum mannréttindaráðs Sameinuðu þjóðanna (e. Detailed findings of the independent international fact-finding mission on the Bolivarian Republic of Venezuela) frá 2020 er fjallað um ítarlega rannsókn á aðgerðum yfirvalda í Venesúela frá árinu 2014. Nefndin komst að þeirri niðurstöðu að yfirvöld í Venesúela og vopnahópar á þeirra vegum hafi framið svívirðilega glæpi, þ. á m. kerfisbundnar pyndingar og aftökur án dóms og laga, sem geti fallið undir skilgreiningu á glæpum gegn mannkyninu (e. crimes against humanity). Meirihluti glæpanna hafi verið hluti af kerfisbundnu ofbeldi gegn almenningi í samræmi við eða til að framfylgja stefnu stjórnvalda, m.a. í því skyni að þagga niður, letja eða brjóta á bak aftur andstöðu tiltekinna einstaklinga við ríkisstjórn Maduro og að berjast gegn glæpum. Þá hafi háttsettir embættismenn og herforingjar haft vitneskju um glæpina og ekki gripið til aðgerða til að sporna gegn þeim. Samtök Ameríkuríkja (e. Organization of American States, OAS) hafa í skýrslum sínum frá 2020 og 2021 komist að sömu niðurstöðu. Í skýrslunum kemur m.a. fram að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni í Venesúela hafi aukist frá því að fyrri skýrsla samtakanna hafi verið gefin út árið 2018. Skráð tilvik aftaka án dóms og laga séu yfir 18 þúsund og fjöldi einstaklinga hafi þurft að sæta handahófskenndum handtökum og varðhöldum. Þvinguð mannshvörf hafi verið tíð og yfirvöld hafi beitt ýmsum aðferðum við pyndingar, s.s. kynferðislegu ofbeldi. Samkvæmt skýrslu Human Rights Watch frá 2022 gaf saksóknari alþjóðlega sakamáladómstólsins (International Criminal Court (ICC)) út yfirlýsingu í nóvember 2021 um þá ákvörðun sína að hefja rannsókn á glæpum gegn mannkyni sem framin hafi verið í Venesúela.

Í framangreindum skýrslum, þ. á m. skýrslum Human Rights Watch frá 2022 og 2019 og EASO frá 2020, kemur fram að heilbrigðiskerfið í Venesúela sé að nálgast þolmörk sín. Frá árinu 2012 hafi heilbrigðisþjónusta í landinu farið versnandi. Innviðir heilbrigðiskerfisins séu veikburða og skortur sé á heilbrigðisvörum og lyfjum. Þá sé skortur á heilbrigðisstarfsfólki sem hafi flúið land í miklum mæli. Fjölda sjúkrahúsa hafi verið lokað undanfarin ár og afkastageta þeirra sjúkrahúsa sem enn séu starfrækt hafi verið takmörkuð, t.a.m. hafi mörg þeirra ekki haft reglulegan aðgang að rafmagni og vatni. Umfang vandans liggi ekki fyrir vegna vanrækslu yfirvalda við birtingu heilbrigðisupplýsinga. Þó liggi fyrir að barnadauði og útbreiðsla sjúkdóma sem hefði mátt koma í veg fyrir með bólusetningum, s.s. barnaveiki, malaríu og mislinga, hafi aukist verulega á undanförnum árum. Heilbrigðiskerfið í Venesúela hafi verið illa undirbúið fyrir Covid-19 faraldurinn og hafi einstaklingar sem greinst hafi með sjúkdóminn ekki fengið viðeigandi meðferð. Þá hafi læknar og annað heilbrigðisstarfsfólk sætt hótunum og jafnvel handtökum af hálfu yfirvalda hafi þau tjáð skoðanir sínar opinberlega á stöðu heilbrigðiskerfisins og aðgerðarleysi stjórnvalda í þeim málum.

Í gögnum um fólksfjölda í Venesúela kemur fram að þar búi um 1,6 milljón fólks af arabískum uppruna, einkum frá Líbanon, Sýrlandi og Palestínu. Hafi Venesúela í gegnum tíðina verið það land í Suður-Ameríku sem tekið hafi á móti flestum innflytjendum af arabískum uppruna og sé meirihluti þess hóps kristinn. Af heimildum verður ráðið að einstaklingar af arabískum uppruna hafi ekki mætt sérstakri mismunun á grundvelli uppruna þeirra í Venesúela og hafi einstaklingar innan þeirra raða gegnt hátt settum embættum í ríkinu, t.a.m. Tarek Al Aissami sem gegnir nú embætti ráðherra vegna jarðefnaeldsneytis en var áður ráðherra iðnaðar og innlendrar framleiðslu. Í skýrslu bandarísku utanríkisþjónustunnar fyrir árið 2021 kemur fram að stjórnarskrá landsins banni mismunun byggða á uppruna og lög leggi allt að þriggja ára refsingu við öllum verknaði sem feli í sér mismunun á grundvelli kynþáttar. Stjórnvöld aðhafist þó lítið til að framfylgja þeim lögum og sækja fólk til ábyrgðar.

Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:

Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.

Í 38. gr. laga um útlendinga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:

Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.

Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.

Í 4. mgr. 38. gr. laga um útlendinga kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:

a. ríkið,

b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,

c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.

Orðasambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á með heildstæðri og trúverðugri frásögn af atburðum, og eftir atvikum með trúverðugum gögnum, sem eru í samræmi við áreiðanlegar og hlutlægar upplýsingar um almennt ástand í heimaríki hans, að hann hafi orðið fyrir ofsóknum í skilningi laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis. Í þeim tilvikum hvílir það á stjórnvöldum að eyða öllum vafa um slíka hættu, t.d. með vísan til þess að aðstæður í heimaríki hans hafi breyst.

Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2019). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).

Krafa kæranda um að henni og börnum hennar verði veitt alþjóðleg vernd er byggð á því að þær eigi á hættu ofsóknir af hálfu glæpagengja í heimaríki. Í viðtali hjá Útlendingastofnun greindi kærandi frá því að eiginmanni hennar hafi borist hótun í síma frá ótilgreindu glæpgengi. Hafi honum verið hótað því að illa færi fyrir honum og fjölskyldu hans ef hann greiddi ekki ákveðna fjárhæð til þeirra, en glæpagengið hafi ranglega staðið í þeirri trú að þau ættu mikinn pening vegna þess að þau séu af arabískum uppruna. Þá greindi kærandi frá því að þær hafi orðið fyrir fordómum í heimaríki vegna uppruna þeirra.

Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hún óttist ofsóknir af hálfu stjórnvalda í heimaríki á grundvelli ástæða sem fram koma í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu.

Þær upplýsingar sem kærunefnd hefur kynnt sér benda ekki til þess að einstaklingar í Venesúela sem séu af arabískum uppruna eigi á hættu mismunun eða áreiti sem nái því alvarleikastigi að fela í sér ofsóknir eða ómannúðlega eða vanvirðandi meðferð í skilningi 1. mgr. 37. gr., sbr. 1. og 3. mgr. 38. gr. laga um útlendinga.

Með vísan til ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Samkvæmt 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal, við mat samkvæmt 1. og 2. mgr. 37. gr. í málum sem varða börn, fylgdarlaus sem önnur, hafa það sem er barninu fyrir bestu að leiðarljósi. Í ákvæðinu kemur fram að við það mat beri að líta til möguleika barns á fjölskyldusameiningu, öryggis barnsins, velferðar og félagslegs þroska auk þess sem taka skuli tillit til skoðana barnsins í samræmi við aldur þess og þroska. Líkt og að framan greinir taldi Útlendingastofnun ekki tilefni til að taka viðtöl við börn kæranda vegna ungs aldurs þeirra. Leggur kærunefnd mat á hagsmuni þeirra samkvæmt 5. mgr. 37. gr. laga um útlendinga með hliðsjón af upplýsingum úr fyrirliggjandi gögnum málsins og framangreindum aðstæðum í heimaríki þess. Að mati kærunefndar var sjónarmiðum barnanna nægilega komið á framfæri með framburði kæranda og hagsmunagæslu talsmanns. Verður ekki talið að börn kæranda eigi á hættu mismunun eða áreiti í heimaríki sínu sem nái því marki að teljast ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Telur kærunefndin því ljóst að kærandi og börn hennar uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamenn hér á landi.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga

Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.

Ákvæði 2. mgr. 37. gr. kom fyrst inn í lög um útlendinga með lögum nr. 115/2010 um breytingu á lögum um útlendinga nr. 96/2002 og má ráða af athugasemdum með frumvarpi til laganna að ákvæðið byggir á tillögum nefndar um meðferð hælisumsókna sem fram koma í skýrslu frá ágúst 2009 og þróun í evrópskri og norrænni löggjöf. Í kafla 1.3. í þeirri skýrslu voru dregnar saman helstu niðurstöður og tillögur nefndarinnar, þ. á m. eftirfarandi;

2) Nefndin leggur til að við mótun íslenskrar löggjafar vegna stöðu flóttamanna og skyldna íslenska ríkisins í því sambandi verði tekið mið af þeirri þróun sem orðið hefur í öðrum Evrópuríkjum, einkum vegna helstu tilskipana á vettvangi Evrópuréttar um efnið.

3) Nefndin leggur til að útlendingum sem eru í hættu að verða fyrir alvarlegum skaða við endursendingu til heimalands síns en þó af ástæðum sem falla utan við hina hefðbundnu skilgreiningu á hugtakinu flóttamaður samkvæmt íslenskum lögum og ákvæðum Flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna verði veitt sama vernd og flóttamenn njóta, eða svokölluð viðbótarvernd (e. subsidiary protection).

Í frumvarpi til núgildandi laga nr. 80/2016 um útlendinga kemur fram í athugasemdum með ákvæði 2. mgr. 37. gr. að þar sem afmörkun hugtaksins viðbótarvernd skipti verulegu máli um það hvaða skyldur ríki taka á sig sé rétt að taka fram að íslenska ákvæðið sé sniðið eftir sambærilegu ákvæði norskra útlendingalaga. Í því ákvæði sé ekki vísað sérstaklega til skilgreiningar sem er að finna í 15. gr. tilskipunar 2004/83/EB um flóttamenn (nú tilskipun 2011/95/ESB) en ákvæðið hafi verið tekið óbreytt úr fyrri tilskipun. Þá kemur fram að við undirbúning frumvarpsins hafi verið höfð hliðsjón af þeirri þróun sem orðið hafði í öðrum Evrópuríkjum, einkum helstu tilskipunum sem í gildi væru innan ESB um málefni umsækjenda um alþjóðlega vernd. Um ítarlegar reglur sé að ræða í þessum tilskipunum og miði þær að lágmarkssamræmingu innan Evrópusambandsins en heimili þó jafnframt betri vernd í einstökum ríkjum.

Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga hefur kærunefnd talið rétt að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008, 110 mgr., og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997, 40. mgr.).

Mannréttindadómstóll Evrópu hefur talið ómannlega meðferð vera m.a. þá sem beitt er að yfirlögðu ráði, í margar klukkustundir í senn og veldur annað hvort líkamlegu tjóni eða alvarlegum andlegum eða líkamlegum þjáningum, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Kudła gegn Póllandi (nr. 30210/96) frá 26. október 2000, 92. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011, 220. mgr. Þá hefur dómstóllinn talið meðferð vera vanvirðandi í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmálans þegar meðferðin niðurlægir eða lítillækkar einstakling, sýnir skort á virðingu fyrir eða gerir lítið úr mannlegri reisn hans, eða skapar ótta, angist eða vanmátt, sem er til þess fallinn að brjóta niður líkamlegt eða andlegt mótstöðuafl viðkomandi, sbr. t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Pretty gegn Bretlandi (nr. 2346/02) frá 29. apríl 2002, 52. mgr., og M.S.S. gegn Belgíu og Grikklandi, 220. mgr. Dómurinn hefur talið að þó að líta verði til þess hvort meðferðin sé af ásetningi sé það ekki að öllu leyti útilokað að hún teljist brot á 3. gr. þó svo hafi ekki verið, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Peers gegn Grikklandi (nr. 28524/95) frá 19. apríl 2001, 74. mgr. Þá hefur dómurinn sagt að ef alvarleg mannúðarkrísa í landi stafi m.a. af aðgerðum eða aðgerðarleysi stjórnvalda sem og aðgerðum annarra aðila sem stjórnvöld bregðist ekki við geti slík staða leitt til þess að endursending til þess ríkis teljist vanvirðandi meðferð sem brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans, sbr. dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Sufi og Elmi gegn Bretlandi (nr. 8319/07 og 11449/07) frá 28. nóvember 2011, 282. og 283. mgr. Sé þá rétt að horfa til nálgunar dómsins í M.S.S gegn Belgíu og Grikklandi frekar en nálgunar dómsins í N. gegn Bretlandi (nr. 2656/05) frá 27. maí 2008 og horfa til möguleika umsækjanda til þess að mæta grundvallarþörfum sínum, líkur á að hann verði fyrir illri meðferð og líkurnar á því að aðstæður hans muni batna innan skynsamlegs tímaramma.

Á árunum 2018 til 2020 veitti Útlendingastofnun umsækjendum um alþjóðlega vernd frá Venesúela viðbótarvernd skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga með vísan til almennra aðstæðna í heimaríki óháð einstaklingsbundnum aðstæðum hvers umsækjanda. Í maí og júní árið 2021 bárust kærunefnd kærur í fjórum málum þar sem Útlendingastofnun hafði synjað venesúelskum ríkisborgurum um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvörðunum Útlendingastofnunar var m.a. vísað til samantektarskýrslu EASO, dags. 4. júní 2020, um framkvæmd annarra Evrópuríkja í málum umsækjenda um alþjóðlega vernd frá Venesúela (e. Policy and Practice toward Venezuelan applicants for international protection). Þá var vísað til dóma Mannréttindadómstóls Evrópu og úrskurðar kærunefndar útlendingamála í Noregi (n. Stornemnd), dags. 12. júní 2020, þar sem meirihluti nefndarinnar komst að þeirri niðurstöðu að almennt öryggisástand í Venesúela væri ekki með þeim hætti að allir ríkisborgarar landsins ættu rétt á viðbótarvernd.

Með úrskurðum kærunefndar nr. 451/2021, 452/2021, 453/2021 og 454/2021, dags. 16. september 2021, voru framangreindar ákvarðanir Útlendingastofnunar felldar úr gildi. Í úrskurðum kærunefndar kom m.a. fram að samkvæmt heimildum hafi öryggisástand og almennar aðstæður í Venesúela ekki tekið framförum á undanförnum árum. Þvert á móti hafi nýleg gögn, þ. á m. skýrsla OAS frá 2020, gefið til kynna að ástandið í landinu hafi farið versnandi og að umfang og alvarleiki glæpa gegn mannkyni hafi aukist. Var því ekki ráðið af upplýsingum um ástandið í Venesúela af hvaða ástæðum Útlendingastofnun synjaði kærendum um viðbótarvernd hér á landi.

Hinn 17. desember 2021 tilkynnti Útlendingastofnun um breytta stjórnsýsluframkvæmd við mat á þörf ríkisborgara Venesúela fyrir viðbótarvernd. Breytingin, sem tók gildi, 1. janúar 2022, felur í sér að Útlendingastofnun leggur einstaklingsbundið mat á umsóknir ríkisborgara Venesúela um vernd hér á landi og hefur í för með sér að þeir fá ekki lengur skilyrðislaust viðbótarvernd á grundvelli almennra aðstæðna í heimaríki.

Í úrskurði fjölskipaðrar kærunefndar nr. 231/2022 var fjallað um breytta stjórnsýsluframkvæmd Útlendingastofnunar og hvort aðstæður í Venesúela geti náð því marki að það réttlæti veitingu viðbótarverndar. Vísast til fyrrnefnds úrskurðar nefndarinnar hvað varðar umfjöllun um framangreint. Að loknu heildstæðu mati var það niðurstaða kærunefndar í því máli að veita kæranda alþjóðlega vernd á grundvelli 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Af framangreindum gögnum um heimaríki kæranda er ljóst að dregið hefur úr átökum í landinu síðustu ár en þrátt fyrir það sé öryggisástand enn verulega ótryggt og glæpa- og morðtíðni há. Verður því ekki talið að aðstæður í landinu nái því marki að sérhver einstaklingur sem þangað fari eigi á hættu að láta lífið eða verða fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum. Á hinn bóginn er það mat kærunefndar að þegar markvissar aðgerðir stjórnvalda til að bæla niður andstöðu í landinu, alvarlegt efnahagsástand þar sem laun duga ekki til að uppfylla grunnþarfir almennings í landinu, skortur á hreinu drykkjarvatni, há glæpatíðni, skortur á lögregluvernd og algert hrun réttarkerfisins leggjast saman geti aðstæður einstaklinga við endursendingu til Venesúela náð því marki að rétt sé að veita þeim viðbótarvernd hér á landi.

Að öllu framangreindu virtu er það mat kærunefndar að aðstæður í heimaríki kæranda og barna hennar séu slíkar að raunhæf ástæða sé til þess að ætla að þau eigi á hættu að sæta þar meðferð sem nái því marki að teljast ómannúðleg eða vanvirðandi, sbr. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Þá eru ekki fram komnar neinar þær sérstöku upplýsingar um kæranda og börn hennar sem benda til þess að þau myndu njóta öryggis í Venesúela eins og aðstæður eru þar nú. Er mat nefndarinnar byggt á framangreindum skýrslum og heildstæðu mati á aðstæðum kæranda og barna hennar í Venesúela og því ástandi sem þar ríkir. Þá er ljóst að aðgerðir og aðgerðarleysi stjórnvalda þar auka enn fremur á alvarleika ástandsins í landinu.

Kærunefnd telur því að kærandi uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi.

Í ljósi þess að það eru yfirvöld í heimaríki kæranda og barna hennar sem eru að mestu ábyrg fyrir þeirri alvarlegu stöðu sem ríkir þar og heimildir bera með sér að ástandið sé að mestu sambærilegt í öllu landinu er það mat kærunefndar að ekki sé raunhæft eða sanngjarnt að ætlast til þess af kæranda og börnum hennar að þau setjist að annars staðar í heimaríki sínu, sbr. 4. mgr. 37. gr. laga um útlendinga.

Kærunefnd telur því að kærandi og börn hennar uppfylli skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga til að teljast flóttamaður hér á landi.

Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga

Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi og börn hennar teljist flóttamenn skv. 2.mgr. 37. gr. laga um útlendinga og eigi ekki möguleika á flutningi innanlands eiga þau rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi skv. 40. gr. laganna, enda eru þau stödd hér á landi og falla ekki undir ákvæði 2. mgr. 40. gr. sömu laga.

Samantekt

Með vísan til þess sem að framan er rakið er ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi. Kæranda og börnum hennar er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laga um útlendinga.

Úrskurðarorð:

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Kærandi og börn hennar teljast flóttamenn skv. 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og er veitt alþjóðleg vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. sömu laga. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda og börnum hennar dvalarleyfi á grundvelli 73. gr. laga um útlendinga.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The appellant and her children are refugees according to Article 37, paragraph 2, of the Act on Foreigners, and are granted international protection according to Article 40, paragraph 1, of the same law. The Directorate is instructed to issue to the appellant and her children residence permits on the basis of Article 73 of the Act on Foreigners.

Þorsteinn Gunnarsson

Sindri M. Stephensen Þorbjörg I. Jónsdóttir