Úrskurðarnefnd velferðarmála

Beiðni um frestun réttaráhrifa úrskurðar nr. 328/2020

Miðvikudaginn 17. mars 2021

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur og Anna Rut Kristjánsdóttir lögfræðingur.

Með beiðni, móttekinni 29. janúar 2021, óskaði Tryggingastofnun ríkisins eftir frestun réttaráhrifa úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 328/2020 þar sem afgreiðsla Tryggingastofnunnar á umsókn A, um örorkulífeyri var felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 1. apríl 2020, var kæranda tilkynnt að hún uppfyllti læknisfræðileg skilyrði fyrir örorkulífeyrisgreiðslum frá 1. febrúar 2020 til 31. janúar 2023. Í bréfinu var kæranda tilkynnt um að réttur til bóta miðaðist við búsetu á Íslandi og vegna búsetuskerðingar yrðu bætur til kæranda 6,79%.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 30. júní 2020. Að lokinni gagnaöflun úrskurðaði úrskurðarnefndin í málinu 20. janúar 2021. Afgreiðsla Tryggingastofnunnar ríkisins á umsókn kæranda um örorkulífeyri var felld úr gildi og málinu vísað aftur til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar. Tryggingastofnun óskaði eftir frestun réttaráhrifa úrskurðarins með beiðni, móttekinni 29. janúar 2021. Með bréfi, dags. 24. febrúar 2021, var kæranda gefinn kostur á að skila inn athugasemdum vegna beiðninnar. Athugasemdir bárust með bréfi, dags. 16. mars 2021.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að frestun réttaráhrifa úrskurðarins verði hafnað.

Í athugasemdum kæranda segir að samkvæmt erindi Tryggingastofnunar byggi stofnunin á 5. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Stofnunin lýsi því þó yfir að stofnunin ætli sér ekki að setja málið í þann farveg sem lagaákvæðið mæli fyrir um.

Engin heimild sé til þess að fresta réttaráhrifum við þær aðstæður sem séu uppi. Auk þess ætli Tryggingastofnun ekki að bera úrskurðinn undir dóm og óska eftir flýtimeðferð fyrir dómstólum. Þannig vanti tvö skilyrði upp á að hægt sé að fallast á frestun réttaráhrifa.

Samkvæmt ákvæði 5. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar sé frestun réttaráhrifa alltaf bundin því skilyrði að málsaðili beri málið undir dómstóla og óski eftir flýtimeðferð. Engin heimild sé til þess að víkja frá þessu skilyrði. Venjuleg túlkun á ákvæðinu leiði til þess að mál verði að höfða strax í kjölfar frestunar. Þar sem reglan sé undantekning skuli hún túlkuð þröngt og því sé enn brýnna að öll skilyrði séu til staðar og ekki vikið frá þeim. Ekki sé hægt að teygja skilyrði ákvæðisins eða rýmka gildissvið þess stjórnvaldi í hag en borgara í óhag.

Engin heimild sé til þess að líta svo á að „samsvarandi mál“ sé nú þegar til meðferðar hjá dómstólum. Það mál sæti ekki flýtimeðferð og óljóst sé hvenær leyst verði úr því. Samkvæmt dagskrá Landsréttar og venjulegum málsmeðferðartíma dómstólsins sé ljóst að í því máli, sem vísað sé til, verði ekki dæmt fyrr en næsta vetur, mögulega á næsta ári. Þá sé engin trygging fyrir því að sá dómur muni nægja til þess að leysa það álitaefni sem hafi verið til umfjöllunar í úrskurði í máli nr. 328/2020.

Það mál sem sé til meðferðar dómstóla teljist ekki „sambærilegt mál“ í skilningi 5. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar. Í ákvæðinu komi skýrt fram að þegar mál sé „höfðað vegna úrskurðar nefndarinnar“ sé nefndinni heimilt að fresta afgreiðslu sambærilegra mála. Fyrrgreint mál sem sé hjá dómstólum sé ekki höfðað vegna úrskurðar nefndarinnar og geti því ekki uppfyllt skilyrði ákvæðisins.

Að lokum beri að geta þess að samkvæmt 5. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar geti frestun réttaráhrifa átt við „þar til dómur gengur í málinu“. Það liggi nú þegar fyrir dómur í málinu.

Tryggingastofnun hafi ekki bent á nein málefnaleg eða lögmæt sjónarmið fyrir því að fresta réttaráhrifum. Það sé ekki málefnaleg ástæða fyrir frestun að stofnun þurfi að leggja í vinnu við að leiðrétta skerðingar á borgurum. Með réttu ætti stofnunin að hefja leiðréttingar sem fyrst. Í versta falli þyrfti að endurkrefja borgara síðar.

Hér beri að hafa í huga hvaða réttaráhrif það séu sem frestist. Réttaráhrifin séu þau að greiðslur, sem stofnunin hafi haldið frá borgurum með ólögmætum hætti, verði ekki leiðréttar. Margir mánuðir og jafnvel ár geti liðið þar til leiðrétting náist fram. Á meðan verði borgararnir, sem í hlut eigi, af lífsnauðsynlegum greiðslum. Í þessu samhengi verði að líta til þess að þær greiðslur sem stofnunin hafi haldið frá borgurum og vilji halda enn lengur, séu framfærslugreiðslur til þeirra sem hafi allra lægstu tekjurnar. Um sé að ræða skerðingar á greiðslum sem borgararnir þurfi verulega mikið á að halda til þess að framfæra sig og sínar fjölskyldur. Það sé raunar með ólíkindum að Tryggingastofnun krefjist þess að nefndin fresti lífsnauðsynlegri framfærslu til borgara og það án þess að lagaskilyrði séu uppfyllt.

Einstaklingarnir hafi því alltaf mun ríkari hagsmuni af því að fá greiðslurnar sem fyrst frekar en að bíða. Jafnvel þótt til leiðréttingar komi síðar verði endurgreiðslur ávallt minna íþyngjandi en sú leið að greiða alls engar bætur í marga mánuði eða ár.

Þannig sé engin málefnaleg ástæða til þess að fresta réttaráhrifum borgurunum í óhag, sérstaklega í ljósi þess að það dómsmál sem vísað sé til beri með sér að borgararnir eigi þann rétt sem Tryggingastofnun vilji fresta.

Hér megi einnig hafa til samanburðar önnur tilvik þar sem frestanir á greiðslum komi til álita. Samkvæmt lögum um almannatryggingar sé það almennt ekki gert nema þegar borgaranum sé um að kenna vegna skorts á nauðsynlegum upplýsingum sem rekja megi til umsækjanda.

Í lögum um úrskurðarnefnd velferðarmála nr. 85/2015 sé ekki gert ráð fyrir frestun réttaráhrifa. Sýnir það enn betur hversu mikil undantekning það sé að fresta réttaráhrifum. Raunar sé rétt að túlka heimildina um frestun í ljósi þess að mikil áhersla sé lögð á hraða málsmeðferð í þessum málaflokki. Í frumvarpi, sem hafi orðið að lögum um nefndina, segi að ein aðalástæðan fyrir lögunum sé að flýta málsmeðferð. Því hafi verið ákveðið að stofna úrskurðarnefnd velferðarmála í stað nefnda sem hafi samanstaðið af nefndarmönnum sem höfðu starfið að aukastarfi. Þannig segi meðal annars í lögskýringargögnum með frumvarpinu:

„Þetta ásamt því að nefndirnar hafa ekki haft nægilega marga starfsmenn hefur leitt til þess að afgreiðslutími kærumála hefur lengst smám saman hjá þeim nefndum þar sem málafjöldinn er mestur og hefur umboðsmaður Alþingis margsinnis gert athugasemdir við að úrskurðir hafi ekki verið kveðnir upp innan lögbundinna fresta. Úrskurðir varða oft mikilsverða hagsmuni kærenda, í sumum tilvikum lífsafkomu þeirra, og er því brýnt að úr þessu verði bætt.

Í gildandi ákvæðum 19 sérlaga á sviði velferðarráðuneytisins er kveðið á um rétt almennings til að skjóta stjórnsýsluákvörðunum og í nokkrum tilvikum ágreiningi milli einstaklinga til sjálfstæðrar úrskurðar- eða kærunefndar og fá niðurstöðu innan tiltekins frests og er þar yfirleitt miðað við þrjá mánuði. Eins og rakið hefur verið hér að framan hefur ekki reynst unnt að uppfylla ákvæði fyrrgreindra laga um endurskoðun stjórnvaldsákvarðana, annars vegar vegna þess að ekki hefur verið veitt fjármagn til nauðsynlegrar og sívaxandi starfsemi nefndanna og hins vegar vegna þess að núverandi fyrirkomulag, þar sem gert er ráð fyrir að seta í nefndunum sé aukastarf, er löngu úrelt og óframkvæmanlegt hvað varðar þær nefndir þar sem málafjöldi er meiri en 40–50 á ári. Markmið þeirra breytinga sem hér eru lagðar til er að tryggja að unnt verði að uppfylla ákvæði laga um þessa mikilvægu og umfangsmiklu starfsemi, jafnt hvað varðar sjálfstæði nefndanna, málshraða og vandaða málsmeðferð.“

Málshraði við úrlausn mála sem varði mikilsverða hagsmuni, eins og lífsafkomu, sé því megintilgangurinn að baki því að úrskurðarnefnd velferðarmála hafi verið sett á fót. Auk alls annars, sem að framan hafi verið rakið, sé það því einnig í andstöðu við tilgang nefndarinnar að fresta réttaráhrifum úrskurða.

Þá megi að lokum ráða það af lögum um almannatryggingar að frestun réttaráhrifa sé úrræði sem sé fyrst og fremst ætlað borgurunum en ekki Tryggingastofnun. Eins og áður segi geti stjórnvald ekki haft lögvarða hagsmuni af úrlausn máls. Stofnuninni beri einfaldlega að fara að úrskurðum nefndarinnar en ekki „berjast fyrir“ annarri niðurstöðu. Það hafi engin áhrif á stofnunina sem slíka hvort túlka beri lagaákvæði með einum hætti eða öðrum.

Borgari hafi aftur á móti mikla hagsmuni af niðurstöðu, enda hafi niðurstaða nefndarinnar um réttindi og skyldur bein áhrif á líf hans. Í flestum tilvikum séu þau áhrif gríðarlega mikil. Því sé eðlilegra að líta svo á að borgarinn geti haft hagsmuni af frestun réttaráhrifa.

Hið umdeilda ákvæði 5. mgr. 13. gr. beri þannig að lesa í samhengi með ákvæðunum sem á undan komi, þ.e. 3. og 4. mgr. 13. greinar. Í þeim ákvæðum sé kveðið á um að úrskurðir geti verið aðfararhæfir hjá borgurum. Þá sé tekið fram að kæra til nefndarinnar fresti almennt ekki ekki réttaráhrifum ákvörðunar en stjórnsýslukæra fresti þó aðför á grundvelli ákvörðunar Tryggingastofnunar um endurkröfu ofgreiddra bóta. Eðlilegt sé að túlka 5. mgr. 13. gr. sem framhald af þessum ákvæðum.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Tryggingastofnun óskar eftir að úrskurðarnefndin fresti réttaráhrifum úrskurðar í máli nr. 328/2020 á grundvelli 5. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í fyrrgreindum úrskurði hafi úrskurðarnefnd velferðarmála komist að þeirri niðurstöðu að 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 ætti sér ekki næga stoð í 6. mgr. 9. gr. laga nr. 99/2007 um félagslega aðstoð, sbr. 14. gr. laganna og 70. gr. laga um almannatryggingar, og að Tryggingastofnun hefði því verið óheimilt að skerða sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu til kæranda vegna búsetu hennar erlendis.

Úrskurðarnefndin vísi í niðurstöðu sinni meðal annars til dóms Héraðsdóms Reykjavíkur frá 19. júní 2020 í máli nr. E-2516/2016. Þeim dómi hafi verið áfrýjað til Landsréttar af hálfu Tryggingastofnunar og um samsvarandi ágreiningsefni sé að ræða og hafi verið til umfjöllunar í fyrrgreindum úrskurði. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem Tryggingastofnun hafi aflað sér, sé gagnaöflun lokið og málinu hafi verið frestað til úthlutunar dómara. Málið hafi fengið númerið 536/2020 hjá Landsrétti.

Þar sem samsvarandi mál sé enn til meðferðar hjá Landsrétti fari Tryggingastofnun fram á að úrskurðarnefndin fresti réttaráhrifum umrædds úrskurðar á meðan beðið sé eftir dómi í málinu. Nauðsynlegt þyki að fá endanlega úr því skorið fyrir dómstólum hvort stofnuninni hafi verið heimilt að greiða sérstaka uppbót á lífeyri vegna framfærslu eingöngu í samræmi við búsetu hér á landi, sbr. 1. mgr. 17. gr. og 4. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar, áður en hafist verði handa við að endurskoða rétt lífeyrisþega til þeirra greiðslna.

Þá líti Tryggingastofnun svo á að ekki þurfi að bera málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði, verði fallist á frestun réttaráhrifa, þar sem samsvarandi mál sé nú þegar til meðferðar hjá dómstólum. Óskað sé eftir að úrskurðarnefndin taki afstöðu til þeirrar túlkunar stofnunarinnar í úrskurði sínum og taki fram hvort nefndin telji nauðsynlegt að bera málið undir dómstóla að nýju.

IV.  Niðurstaða

Tryggingastofnun óskar eftir því að úrskurðarnefnd velferðarmála fresti réttaráhrifum úrskurðar í máli nr. 328/2020.

Í 5. mgr. 13. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar kemur fram að úrskurðarnefnd velferðarmála geti ákveðið, að kröfu málsaðila, að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún ástæðu til þess. Krafa þess efnis skal gerð eigi síðar en 10 dögum frá birtingu úrskurðar. Skal frestun réttaráhrifa vera bundin því skilyrði að málsaðili beri málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði og óski þá eftir að það hljóti flýtimeðferð. Frestun réttaráhrifa úrskurðar fellur úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga.

Framangreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 60/1999. Í frumvarpi til laganna hljóðaði ákvæðið svo:

„Að kröfu tryggingaráðs getur nefndin ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún ástæðu til þess. Krafa þess efnis skal gerð eigi síðar en 10 dögum frá birtingu úrskurðar. Skal frestun á réttaráhrifum úrskurðar vera bundin því skilyrði að tryggingaráð beri málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði og óski þá eftir að það hljóti flýtimeðferð. Frestun réttaráhrifa úrskurðar fellur úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga frestsins. Sé mál höfðað vegna úrskurðar nefndarinnar er henni heimilt að fresta afgreiðslu sambærilegra mála, sem til meðferðar eru hjá nefndinni, þar til dómur gengur.“

Um ákvæðið segir í athugasemdunum með frumvarpinu:

„ Að lokum gerir frumvarpið ráð fyrir að í 7. gr. b verði heimild fyrir tryggingaráð til þess að óska eftir frestun á réttaráhrifum. Svipað ákvæði er að finna í lögum um úrskurðarnefnd um upplýsingamál, svo og í lögum um yfirskattanefnd. Telji tryggingaráð að úrskurður úrskurðarnefndar, sem hafi í för með sér verulegar breytingar á fyrri framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins, sé augljóslega andstæður lögum getur ráðið óskað eftir því að nefndin fresti réttaráhrifum úrskurðarins. Verði nefndin við því verður framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins óbreytt allt þar til dómur liggur fyrir. Þá kemur í ljós hvort breyta þarf framkvæmdinni allt eftir því hvort úrskurði úrskurðarnefndar hefur verið hnekkt eða ekki.“

Í meðferð heilbrigðis- og trygginganefndar þingsins var orðalagi ákvæðisins breytt og hljóðaði svo eftir breytinguna:

„Að kröfu málsaðila getur nefndin ákveðið að fresta réttaráhrifum úrskurðar telji hún ástæðu til þess. Krafa þess efnis skal gerð eigi síðar en 10 dögum frá birtingu úrskurðar. Skal frestun á réttaráhrifum úrskurðar vera bundin því skilyrði að málsaðili beri málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði og óski þá eftir að það hljóti flýtimeðferð. Frestun réttaráhrifa úrskurðar fellur úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga. Sé mál höfðað vegna úrskurðar nefndarinnar er henni heimilt að fresta afgreiðslu sambærilegra mála, sem eru til meðferðar hjá henni, þar til dómur gengur í málinu.“

Í nefndaráliti meirihluta þingnefndar er eftirfarandi skýring gefin á breytingunni:

„Í öðru lagi er lagt til að c-lið 2. gr. verði breytt þannig að báðir málsaðilar eigi sama rétt til að krefjast frestunar á réttaráhrifum úrskurðar nefndarinnar ef þeir hyggjast bera málið undir dómstóla. Þá er lagt til að bætt verði við ákvæði sem ætlað er að tryggja að tryggingaráð geti ávallt borið úrskurði nefndarinnar undir dómstóla.“

Með hliðsjón af framangreindum lögskýringargögnum telur úrskurðarnefndin ljóst að hugtakið „málsaðili“ í 5. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar nái bæði yfir kæranda og Tryggingastofnun. Því telur úrskurðarnefndin að Tryggingastofnun sé heimilt að óska eftir frestun réttaráhrifa úrskurða nefndarinnar. Þá telur úrskurðarnefndin að ráða megi af lögskýringargögnunum að frestun réttaráhrifa geti komið til skoðunar þegar úrskurður hefur í för með sér verulegar breytingar á fyrri framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins.   

Kærandi krefst þess að beiðni Tryggingastofnunar um frestun réttaráhrifa verði hafnað. Kærandi gerir meðal annars athugasemdir við að Tryggingastofnun ætli ekki að bera úrskurðinn undir dómstóla og greinir frá því að borgararnir verði af lífsnauðsynlegum greiðslum í marga mánuði eða jafnvel ár, verði réttaráhrifum frestað. Fram kemur einnig að heimild til frestunar réttaráhrifa sé undantekningarheimild og túlka verði hana í ljósi þess að mikil áhersla sé lögð á hraða málsmeðferð í þessum málaflokki.

Fyrir liggur að Tryggingastofnun hefur ávallt greitt sérstaka uppbót til framfærslu í samræmi við búsetu á Íslandi, þ.e. frá því að þessar greiðslur komu til framkvæmda 1. september 2008 með reglugerð nr. 878/2008. Sú niðurstaða úrskurðarnefndarinnar, að ákvæði 3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 1200/2018 um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu hér á landi eigi sér ekki næga stoð í lögum og að Tryggingastofnun sé því óheimilt að skerða sérstaka uppbót til framfærslu vegna búsetu erlendis, hefur í för með sér verulegar breytingar á fyrri framkvæmd stofnunarinnar. Þá liggur fyrir að úrskurðarnefnd almannatrygginga, forveri úrskurðarnefndar velferðarmála, gerði ekki athugasemd við framkvæmd Tryggingastofnunar. Í úrskurði nefndarinnar í máli nr. 300/2013 komst nefndin að þeirri niðurstöðu að 3. mgr. 15. gr. þágildandi reglugerðar nr. 1052/2009 um að fjárhæð sérstakrar uppbótar greiðist í samræmi við búsetu á Íslandi hefði nægjanlega stoð í lögum nr. 99/2007 um félagslega aðstoð og lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Með hliðsjón af framangreindu er það mat úrskurðarnefndar velferðarmála að rétt sé að fresta réttaráhrifum úrskurðar í máli nr. 328/2020.

Í beiðni Tryggingastofnunar kemur fram að stofnunin líti svo á að ekki þurfi að bera málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði þar sem samsvarandi mál sé nú þegar til meðferðar hjá dómstólum. Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst ekki á það, enda kemur skýrt fram í 5. mgr. 13. gr. laga um almannatryggingar að frestun á réttaráhrifum skuli vera bundin því skilyrði að málsaðili beri málið undir dómstóla innan 30 daga frá frestunarúrskurði.

Að framangreindu virtu er beiðni Tryggingastofnunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar í máli nr. 328/2020 samþykkt. Tryggingastofnun skal bera málið undir dómstóla innan 30 daga frá úrskurði þessum og óska eftir að það hljóti flýtimeðferð. Frestun réttaráhrifa úrskurðarins fellur úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga frá dagsetningu úrskurðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Beiðni Tryggingastofnunar ríkisins um frestun réttaráhrifa úrskurðar í máli nr. 328/2020 er samþykkt. Tryggingastofnun skal bera málið undir dómstóla innan 30 daga frá úrskurði þessum og óska eftir að það hljóti flýtimeðferð. Frestun réttaráhrifa úrskurðarins fellur úr gildi ef mál er ekki höfðað innan 30 daga frá dagsetningu úrskurðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir