Mál nr. 6/2014
Kærunefnd barnaverndarmála
Hafnarhúsinu v/Tryggvagötu, 150 Reykjavík
Miðvikudaginn 10. september 2014 tók kærunefnd barnaverndarmála fyrir mál A og B gegn velferðarnefnd C, nr. 6/2014.
Kveðinn var upp svofelldur
Ú R S K U R Ð U R:
Með tölvupósti 8. maí 2014 kærðu A og B, til kærunefndar barnaverndarmála ákvörðun velferðarnefndar C frá 4. apríl 2014 varðandi fósturlaun til þeirra vegna D. Drengurinn, sem er barnabarn A, hefur verið í varanlegu fóstri hjá kærendum frá 1. desember 2013 en hafði áður verið hjá þeim í tímabundnu fóstri.
Í gögnum málsins kemur fram að á fundi velferðarnefndar C 6. nóvember 2013 hafi verið tekin fyrir beiðni kærenda um greiðslu fósturlauna vegna drengsins en velferðarnefndin er sameiginleg barnaverndarnefnd fyrir E og fleiri sveitarfélög í umdæminu. Með bókun nefndarinnar var samþykkt að greiða þrefaldan barnalífeyri að frátöldum greiðslum sem komi frá Tryggingastofnun ríkisins. Með tölvupósti 9. desember sama ár óskaði kærandi A eftir endurskoðun á fyrri ákvörðun nefndarinnar vegna breyttra forsendna. Á fundi nefndarinnar sama dag var bókað að málinu væri frestað þar til niðurstaða Tryggingastofnunar ríkisins lægi fyrir varðandi umönnunargreiðslur.
Málið var aftur tekið fyrir 4. apríl 2014 og var þá bókað að kærendur óskuðu eftir að fá greidd fósturlaun sem nemi sjöföldum barnalífeyri að fjárhæð 182.560 krónur á mánuði með drengnum sem bættist við framfærslulífeyri sem nemi þreföldum barnalífeyri. Bókað var á fundinum að árið 2014 fái kærendur auknar greiðslur, þ.e. fósturlaun, en heimild sé til þess að veita slíkt samkvæmt reglugerð um greiðslur vegna barna í fóstri. Nefnin leggi til að þau fái fósturlaun sem nemi þreföldum barnalífeyri. Þau fái einfaldan barnalífeyri vegna umönnunar barnsins. Ef sú niðurstaða verði hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga að þau eigi rétt á umönnunarbótum þá falli þessi barnalífeyrir niður. Þau fái jafnframt tvöfaldan barnalífeyri sem verði endurskoðaður að ári á meðan verið er að vinna með erfiðleika barnsins.
Í kæru er óskað eftir því að kærunefnd barnaverndarmála taki fyrir „úrskurð“ velferðarnefndar Árnesþings frá 4. apríl 2014. Óskað er eftir úrskurði kærunefndarinnar um réttmæti hins kærða „úrskurðar“. Kærendur benda á að tíðkast hafi af hálfu barnaverndarnefnda að ákvarða fósturforeldrum barna sem vistuð eru utan heimilis hjá óskyldum aðilum minnst þrefalt hærri fjárhæð, auk þess sem greiðslur eigi að vera tvískiptar, annars vegar fósturlaun og hins vegar framfærsla.
Jafnframt er af hálfu kærenda óskað eftir því að skoðað verði hvort heimild sé fyrir því í lögum að taka til meðferðar fyrri úrskurð velferðarnefndarinnar frá mars 2012. Samkvæmt 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal kæru ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að stjórnvaldsákvörðun var tilkynnt aðila. Með vísan til þess er ekki heimilt að taka þann úrskurð til meðferðar.
Kæran nær því aðeins til þeirrar ákvörðunar sem tekin var af hálfu velferðarnefndarinnar 4. apríl 2014. Skilja verður kæruna þannig að kærendur krefjist þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að tekin verði réttmæt ákvörðun um greiðslur til þeirra og framfærslueyris með drengnum til kærenda.
I. Helstu málavextir
D hefur verið í fóstri hjá kæranda, A, sem er móðuramma hans, og eiginmanni hennar, kæranda B, frá því í mars 2011, en þá ráðstafaði móðir drengsins, F, honum í fóstur til þeirra. Drengurinn var í tímabundnu fóstri hjá kærendum til 30. nóvember 2013, en þá samþykkti móðir hans að hann yrði fóstraður varanlega hjá kærendum til 18 ára aldurs og tók sú ráðstöfun gildi 1. desember 2013. Þegar fyrir lá að drengurinn yrði hjá kærendum í varanlegu fóstri ákvað velferðarnefndin að endurskoða greiðslur vegna fóstursins.
Velferðarnefnd Árnesþings synjaði beiðni kærenda um fósturlaun vegna drengsins á fundi nefndarinnar 16. nóvember 2011 á þeim forsendum að barnið væri ekki í vistun á vegum nefndarinnar. Kærendur óskuðu endurskoðunar velferðarnefndar á þessari ákvörðun með bréfi 5. janúar 2012. Á fundi velferðarnefndar 18. janúar 2012 var kæranda synjað um greiðslu vistgjalds eða fósturlauna vegna barnsins þar sem það væri ekki vistað eða fóstrað á vegum nefndarinnar. Eins og fram kemur í gögnum málsins gerði Barnaverndarstofa athugasemdir við þessa málsmeðferð velferðarnefndar C í bréfi 8. mars 2012. Stofan líti svo á að vistun drengsins hjá kærendum sé úrræði á grundvelli barnaverndarlaga og leiði af því að nefndin verði að taka til skoðunar kröfur vistunaraðila um greiðslur og afgreiða málið með sama hætti og vistunaraðilum sé almennt greitt fyrir vistanir á vegum velferðarnefndar. Á fundi velferðarnefndar C 28. mars 2012 var gerð svohljóðandi bókun:
„Nefndin samþykkir að A og B fái samtals fjögur meðlög á mánuði greitt fyrir vistun barnsins, þrjú meðlög koma frá nefndinni en eitt frá föður barnsins. Greitt er á tímabilinu 1. mars 2011 – 23. mars 2012.“
Velferðarnefnd C gekk frá tímabundnu fóstri drengsins hjá kærendum 8. maí 2012. Þann dag var gerð eftirfarandi bókun á fundi nefndarinnar vegna málsins:
„Nefndin leggur til að A og B fái greidd 4 meðlög með barnabarni sínu í fóstri. D, barnabarn A og B hefur verið meira eða minna heimilisfastur hjá þeim frá fæðingu og lítur á heimili þeirra sem sitt. Hann hefur ýmist verið búsettur hjá þeim einn eða ásamt móður. Þau hafa tekið hann til sín þegar ástand móður hefur verið slæmt án afskipta barnaverndaryfirvalda og í tvígang hefur hann verið vistaður hjá þeim á vegum barnaverndaryfirvalda en hann hefur í bæði skiptin verið kominn til móður áður en samningi um vistunina lauk. Nú er hann vistaður í þriðja sinn hjá þeim á vegum barnaverndaryfirvalda. Nefndin telur að þar sem D er í þekktum aðstæðum og hefur ekki þurft að aðlagast nýju umhverfi þá fái þau greidd fósturlaun sem nema fjórum meðlögum á mánuði.“
Kærendur voru ósáttir við framangreinda niðurstöðu velferðarnefndar, en kærðu hana ekki til kærunefndar barnaverndarmála.
Í greinargerð G, forstöðumanns Skóla- og velferðarþjónustu C, 1. apríl 2014 kemur fram að fósturforeldrar óski eftir að fá tífalt meðlag með drengnum. Hann hafi greinst með sykursýki 1 og fái þau ekki umönnunarbætur með honum vegna þess að þau séu fósturforeldrar. Þeirri niðurstöðu hafi verið áfrýjað til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Drengurinn hafi verið þeim erfiður í vetur og sérstaklega eftir áramót. Hann sé í miklum mótþróa og ef þau fari ekki eftir því sem hann vilji þá klagi hann í foreldra sína sem taki undir kröfur hans og vinni mjög gegn fósturforeldrunum. Drengurinn sé í tilvistarkreppu. Hann langi til að búa hjá móður sinni en aðstæður hjá henni leyfi það ekki. Hann sé ósáttur við ömmu og afa, kvarti mikið undan þeim við foreldra sína. Hann hafi talað um að afi hans sé leiðinlegur við hann. Þegar rætt sé við drenginn segist hann hvergi annars staðar vilja vera en hjá ömmu og afa fyrst hann geti ekki verið hjá mömmu sinni.
II. Afstaða kærenda
Í tölvupósti kærenda sem barst kærunefnd barnaverndarmála 2. september 2014 er meðal annars óskað eftir því að kærunefndin skoði vandlega nokkur atriði sem séu meðal gagna málsins. Einnig er bent á að ekki séu öll gögn sem fyrir liggi í máli þessu meðal gagna þess fyrir kærunefndinni og séu máli kærenda til stuðnings. Megi þar nefna greinargerð kæranda A sem hún hafi lagt fyrir fund barnaverndarnefndar þegar málið hafi verið tekið fyrir. Þar hafi hún hrakið með fullum rökum ýmsar hæpnar og rangar fullyrðingar í skýrslu barnaverndarstarfsmanns, sem lögð hafi verið fram til réttlætingar á ákvörðun um kyrrsetningu drengsins. Þar hafi verið farið alvarlega á skjön við sannleikann.
Kærandi A bendir á 5. gr. reglugerðar nr. 858/2013, en þar komi fram að greiða skuli fósturforeldrum sem visti barn yfir 12 ára aldri að lágmarki fimmfaldan barnalífeyri. Eins og lög kveði á um skuli reynslufóstur eða tímabundið fóstur aldrei vara lengri tíma en eitt ár, en gera skuli eins fljótt og kostur sé samning um varanlegt fóstur að því liðnu. Reglugerðin kveði svo á að greiðslur í varanlegu fóstri séu lægri en í tímabundnu fóstri.
Sú ákvörðun þeirra sem staðið hafi að gerð reglugerðarinnar á sínum tíma komi ekki til af engu, en vart eigi sér fordæmi að samningur um varanlegt fóstur sé gerður vegna barna eldri en þriggja til fjögurra ára. Börn eldri en tíu ára séu alla jafna í styrktu fóstri annaðhvort tímabundið eða til lögræðisaldurs. Kærandi A vekur athygli á að þrátt fyrir að í reglugerðinni standi skýrum stöfum að greiðsla skuli nema fimmföldum barnalífeyri vegna barna 12 ára og eldri, hafi barnaverndarnefndin hunsað ákvæðið þar sem enn hafi ekki verið gerður varanlegur fóstursamningur við fósturforeldra.
Bent er á að í greinargerð G félagsmálastjóra segi ítrekað að samningur við fósturforeldra hafi tekið gildi 1. desember 2013. Kærendur hafi ekki skrifað undir þann samning og hafi hann aldrei verið lagður fyrir þau og líti þau svo á að drengurinn sé ennþá hjá þeim í tímabundnu fóstri. Þá komi fram í greinargerð félagsmálastjórans og fylgigögnum að drengurinn hafi „þvælst“ milli ættingja. Túlkun orðsins að þvælast sé í huga kærenda afar neikvæð og í meira lagi sterkt til orða tekið í skrifum félagsmálastjóra. Staðreyndin sé sú að drengurinn hafi dvalið á heimili kærenda nánast frá fæðingu, ýmist ásamt móður sinni um eitthvert skeið eða án hennar. Allt til átta ára aldurs hafi hann verið heimilisfastur hjá móður sinni sem hafi búið hjá kærendum með drenginn en á því tímabili hafi hún flutt í tví- eða þrígang á brott í eigin húsnæði með hann. Hann hafi þó eftir sem áður verið meira eða minna hjá kærendum eða kærandi A hafi sofið flestar nætur á heimili móður drengsins þegar hann hafi verið hjá henni.
Í raun hafi kærandi A og drengurinn ekki skilist að frá fæðingu hans utan þess tíma sem barnaverndarnefnd E kyrrsetti hann hjá föður sínum á afar hæpnum forsendum. Sú gjörð og ákvörðun barnaverndarnefndar í framhaldi þess 1. september 2010 hafi haft afgerandi og alvarleg áhrif á líf og heilsu þeirra allra, með þeim hætti að ekki verði úr bætt. Þá liggi fyrir að ákvörðunin um kyrrsetningu hafi verið tekin í samráði við föður drengsins, án vitundar kærenda. Með því hafi verið brotið alvarlega á rétti drengsins og kærenda svo ekki sé talað um móður hans sem hafi haft fulla forsjá yfir honum á þeim tíma. Sá skaði sem kærendur hafi orðið fyrir fjárhagslega, líkamlega og andlega megi með fullum rökum rekja til aðgerða barnaverndaryfirvalda. Áður en til þeirra afskipta hafi komið hafi engin vandamál verið til staðar og drengurinn við góða heilsu, sæll og glaður. Undanskilja kærendur þá samskipti við föður sem hafi haft það takmark að klekkja á kærendum og hafi hann ljóst og leynt gert allt til að koma af stað ósamlyndi og leiðindum. Kærendur vekja athygli á að svokallaður „þvælingur“ sem félagsmálastjóri nefni, hafi ekki hafist fyrr en afskipti barnaverndarnefndar af móðurinni hófust. Fram að þeim tíma hafi kærendur séð um að drengurinn liði ekki fyrir veikindi foreldra sinna meira en hjá hafi verið komist með því að gæta þess ávallt að móðir hans væri við þokkalega heilsu og gæti sinnt honum.
Kærendur vekja einnig athygli á því að þegar drengurinn var að nýju alkominn heim eftir vistun hjá föður og móðurafa, hafi hann verið mjög illa farinn andlega. Læknir hans hafi greint hann með áfallastreituröskun og þunglyndi og hafi drengurinn verið settur á lyf um nokkurra mánaða skeið. Drengurinn hafi neitað að sækja skóla og verið afar illskeyttur og erfiður í skapi en reiði hans og vanlíðan hafi ekki síður beinst að innanstokksmunum og húsnæðinu í heild en kærendum og hafi verið kostnaðarsamt að bæta þann skaða.
Kærendur óska eftir því að kærunefndin skoði vel samskipti þeirra við félagsmálastjóra og barnaverndarnefnd E sem aftur og aftur hafi tekið fyrir erindi kærenda um endurskoðun greiðslna og ávallt hafnað. Tilmæli Barnaverndarstofu um að fara að lögum hafi verið hunsuð og svo virtist sem geðþóttaákvarðanir meirihluta nefndarinnar hafi ráðið ákvarðanatöku og bókunum þar að lútandi.
Kærendur óska eindregið eftir því að kærunefndin líti til þeirra aðstæðna sem þau búi við, en það andlega álag sem þau hafi mátt þola vegna aðgerða yfirvalda í E hafi dregið úr þeim mátt og orku. Á sama hátt hafi dregið úr kærendum það álag sem þau hafi tekið á sig frá fæðingu drengsins. Það hafi ekki verið þeirra val að drengurinn vistaðist hjá þeim en tengsl þeirra við hann hafi ráðið þar öllu.
Kærendur lýsa því að það sé ekki eins manns verk að annast drenginn en þau séu bæði komin yfir sextugt. Kærandi B hafi farið ári fyrr á eftirlaun til að geta annast hann með kæranda A. Að ala upp barn sem að auki þjáist af sykursýki, er haldinn þráhyggjuröskun og með athyglisbrest reyni meira á en hægt sé að ímynda sér. Það sé erfitt fyrir ungt fólk með fulla starfsorku en kærendur hafi ekki sömu tækifæri. Ýmis kostnaður sem ekki liggi alltaf í augum uppi bætist á tvær fullorðnar manneskjur, svo sem að búa í stærra og kostnaðarsamara húsnæði, auk þess sem drengurinn sé á þeim aldri að verulegur kostnaður fylgi uppeldi hans og hafi aukist með ári hverju.
Tækifæri kærenda til að afla tekna til að lifa mannsæmandi lífi séu ekki fyrir hendi, en fyrstu árin á meðan starfsorka og þol var eðlilegt hafi þeim ekki dottið í hug að óska eftir greiðslum. Þvert á móti hafi kærendur greitt allan kostnað sem fylgdi drengnum frá upphafi því foreldrarnir hafi hvorki haft getu né mátt til að standa undir því. Eitt meðlag fái kærandi A greitt frá föður í gegnum Tryggingastofnun, en að öðru leyti hafi allur kostnaður verið á herðum kærenda í ellefu ár, eða þar til E hafi lagt til sínar naumu greiðslur.
III. Forsendur og niðurstöður
Í máli þessu er ágreiningur um greiðslur fósturlauna til kærenda sem eru fósturforeldrar 14 ára gamals drengs. Drengurinn hefur verið í varanlegu fóstri hjá þeim frá 1. desember 2013, en hafði áður verið þar í tímabundnu fóstri. Annar kærenda, A, er móðuramma drengsins. Á fundi velferðarnefndar C 6. nóvember 2013 var tekin fyrir beiðni kærenda um greiðslu fósturlauna vegna drengsins. Ákveðið var með bókun að greiða þrefaldan barnalífeyri að frátöldum greiðslum sem komi frá Tryggingastofnun ríkisins. Með beiðni kæranda A 9. desember sama ár óskaði hún eftir endurskoðun á fyrri ákvörðun nefndarinnar vegna breyttra forsendna. Á fundi nefndarinnar sama dag var bókað að málinu væri frestað þar til niðurstaða Tryggingastofnunar ríkisins lægi fyrir varðandi umönnunargreiðslur.
Á fundi nefndarinnar 4. apríl 2014 var bókað að kærendur óskuðu eftir að fá greidd fósturlaun sem nemi sjöföldum barnalífeyri að fjárhæð 182.560 krónur á mánuði með drengnum sem bættist við framfærslulífeyri sem nemi þreföldum barnalífeyri. Bókað var á fundinum að árið 2014 fái kærendur auknar greiðslur, þ.e. fósturlaun, sem nemi þreföldum barnalífeyri. Þau fái einfaldan barnalífeyri vegna umönnunar barnsins. Ef sú niðurstaða verði hjá úrskurðarnefnd almannatrygginga að þau eigi rétt á umönnunarbótum þá falli þessi barnalífeyrir niður. Þau fái jafnframt tvöfaldan barnalífeyri sem verði endurskoðaður að ári á meðan verið er að vinna með erfiðleika barnsins. Kærendur krefjast þess í kærumáli þessu að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að tekin verði réttmæt ákvörðun um greiðslur til þeirra.
Í d-lið 68. gr. barnaverndarlaga nr. 80/2002 segir að við ráðstöfun barns í fóstur skuli barnaverndarnefnd og fósturforeldrar gera með sér skriflegan fóstursamning þar sem meðal annars skuli kveðið á um framfærslu barns og annan kostnað. Samkvæmt 1. mgr. 75. gr. sömu laga ber sveitarfélag sem ráðstafar barni í fóstur ábyrgð á að greiða fósturforeldrum framfærslueyri, fósturlaun og eftir atvikum annan útlagðan kostnað vegna barnsins sem leiðir af ákvæðum laganna. Í 2. mgr. 75. gr. laganna segir að um fjárhæðir samkvæmt 1. mgr. og um skiptingu kostnaðar vegna fósturs á grundvelli 4. mgr. 65. gr. fari samkvæmt reglugerð er ráðherra setji í samræmi við ákvæði 2. mgr. 88. gr.
Reglugerð nr. 858 frá 10. september 2013 fjallar um greiðslur vegna barna í fóstri en hún var sett samkvæmt heimild í 1. mgr. 75. gr. og 2. mgr. 88. gr. barnaverndarlaga og tók gildi 30. september 2013. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar segir að þegar barnaverndarnefnd ráðstafar barni í fóstur skuli ávallt greiða fósturforeldrum framfærslueyri til að mæta kostnaði vegna daglegrar framfærslu barns. Framfærslueyrir vegna barns í fóstri skuli nema þreföldum barnalífeyri. Í 5. gr. reglugerðarinnar er fjallað um greiðslu fósturlauna og í 4. mgr. hennar segir að barnaverndarnefnd geti í algjörum undantekningartilvikum ákveðið að greiða fósturlaun vegna barns í varanlegu fóstri þegar sýnt þyki að umönnun barnsins muni verða sérstaklega krefjandi. Slík fósturlaun séu tímabundin og skuli endurskoða þau eigi sjaldnar en árlega.
Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. sömu reglugerðar geta fósturforeldrar óskað eftir því að barnaverndarnefnd endurskoði fjárhæð fósturlauna ef þeir telja að umönnunarþörf barns hafi breyst frá því að fóstursamningur var gerður. Ef ekki næst samkomulag milli barnaverndarnefndar og fósturforeldra um endurskoðun fósturlauna skal barnaverndarnefnd úrskurða í málinu samkvæmt 3. mgr. sömu greinar. Sú ákvörðun barnaverndarnefndar er kæranleg til kærunefndar barnaverndarmála, sbr. sama reglugerðarákvæði.
Hin kærða ákvörðun var tekin með bókun velferðarnefndar C eins og hér að framan er lýst. Verður að telja að bókunin fullnægi ekki þeim fyrirmælum í 3. mgr. 9. gr. reglugerðarinnar um að kveðinn skuli upp úrskurður ef ekki næst samkomulag milli barnaverndarnefndar og fósturforeldra um endurskoðun fósturlauna. Samkvæmt 2. mgr. 49. gr. barnaverndarlaga skal úrskurður vera skriflegur og rökstuddur. Þar skal rekja málavexti og greina forsendur og niðurstöðu. Í 22. gr. stjórnsýslulaga segir hvert skuli vera efni rökstuðnings en í honum skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki sem ákvörðun byggist á mati skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ástæða sé til skuli í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.
Hin kærða ákvörðun, sem tekin var með bókun, er samkvæmt þessu ekki í samræmi við framangreind fyrirmæli reglugerðarinnar um að barnaverndarnefnd skuli úrskurða í málinu. Bókunin er auk þess ekki í samræmi við þær kröfur sem gerðar eru til forms og efnis úrskurðar samkvæmt lögum eins og þeim er lýst hér að framan. Ber með vísan til þess að fella ákvörðunina úr gildi og er málinu vísað til velferðarnefndar C til meðferðar að nýju samkvæmt heimild í 4. mgr. 51. gr. barnaverndarlaga, sbr. 4. mgr. 25. gr. laga nr. 80/2011.
Úrskurðarorð
Ákvörðun velferðarnefndar C frá 4. apríl 2014 um fósturlaun til kærenda, A og B, er felld úr gildi og er málinu vísað til nefndarinnar til meðferðar að nýju.
Sigríður Ingvarsdóttir, formaður
Guðfinna Eydal
Jón R. Kristinsson