Úrskurðarnefnd velferðarmála

Beiðni um endurupptöku máls nr. 529/2010

Miðvikudaginn 15. maí 2019

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með beiðni, dags. 7. febrúar 2019, óskaði B lögmaður f.h. A, eftir því að örorkulífeyrisgreiðslur til kæranda frá X 2008 til og með X 2018 yrðu leiðréttar.   

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 26. mars 2010, samþykkti Tryggingastofnun ríkisins umsókn kæranda um örorkulífeyri og tilkynnti honum um að réttur hans til örorkulífeyris tæki mið af búsetutíma hans á Íslandi. Með bréfi, dags. 14. nóvember 2010, andmælti kærandi þeirri ákvörðun stofnunarinnar að skerða lífeyrinn í hlutfalli við búsetu hans í C og fór fram á fullar bætur. Með bréfi, dags. 22. desember 2010, synjaði Tryggingastofnun þeirri beiðni kæranda. Með kæru, dags. 1. febrúar 2011, kærði kærandi ákvörðun Tryggingastofnunar til úrskurðarnefndar almannatrygginga. Með úrskurði nr. 529/2010, dags. 19. ágúst 2011, staðfesti úrskurðarnefndin ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að greiðsluhlutfall örorkulífeyris til kæranda skyldi vera 68%.

Með erindi til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 7. febrúar 2019, var óskað eftir að kæranda yrði greidd fjárhæð sem næmi óskertum örorkulífeyri frá X 2008 til X 2018. Með bréfi, dags. 22. febrúar 2019, áframsendi Tryggingastofnun ríkisins erindið til úrskurðarnefndar velferðarmála. Í bréfinu frá Tryggingastofnun er vísað til fyrrgreinds úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 529/2010. Úrskurðarnefnd velferðarmála hefur tekið við því hlutverki úrskurðarnefndar almannatrygginga að úrskurða um tiltekin ágreiningsefni samkvæmt lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar, sbr. 13. gr. laganna og lög nr. 85/2015 um úrskurðarnefnd velferðarmála.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að honum verði greidd sú fjárhæð sem felur í sér fullan og óskertan örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá fyrstu greiðslu Tryggingastofnunar í X 2008 til og með X 2018. Til vara krefst kærandi þess að Tryggingastofnun greiði honum 68% hlutfall af fullum örorkulífeyri og tengdum greiðslum vegna áranna 2008 til 2016. Byggt er á því að stofnunin hafi í raun greitt kæranda lægra hlutfall á þessum árum.

Í beiðni kæranda um leiðréttingu segir að samkvæmt 1. gr. 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 skuli öllum sem þess þurfi tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna örorku og örbirgðar. Framangreint ákvæði standi þannig vörð um afkomu og mannlega reisn þess aðila sem íslenska ríkið veiti stöðu innan íslensks réttar. Íslenskir ríkisborgarar, í skilningi 66. gr. stjórnarskrárinnar, verði ekki sviptir þeirri stöðu nema fyrir lög eða eigin samþykki.

Framangreind 76. gr. stjórnarskrárinnar sé lögfesting á grundvallarreglu réttarríkisins um mannlega reisn og rétt manneskjunnar til að komast af. Á þann hátt sé ákvæðið hluti algildra og ófrávíkjanlegra mannréttinda sem feli í sér rétt til mannsæmandi afkomu og lífs og til að vera ekki sýnd ómannúðleg eða vanvirðandi meðferð. Framangreind regla birtist í ákvæðum þeirra mannréttindasáttmála sem íslenska ríkið hafi skuldbundið sig að þjóðarétti til að virða. Í 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem jafnframt hafi stöðu innan íslensks réttar á grundvelli laga nr. 62/1994, birtist rétturinn til þess að þurfa ekki að þola ómannúðlega og vanvirðandi meðferð og hún eigi sér hliðstæðu í 68. gr. stjórnarskrárinnar.

Þá komi rétturinn til mannsæmandi afkomu fram í 11. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi. Kærandi bendi á að í framangreindri 11. gr. samningsins, sem Ísland hafi fullgilt 22. ágúst 1976, sbr. auglýsingu nr. C-10/1976 í Stjórnartíðindum, sé kveðið á um að viðunandi lífsafkoma eigi ekki aðeins við um einstaklinginn sem slíkan, heldur einnig möguleika hans til að brauðfæða fjölskyldu sína. Ákvæðið standi þannig vörð um friðhelgi fjölskyldunnar og afkomu, sem jafnframt sé vernduð í íslenskri stjórnskipan af 71. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Varðandi tengingu framangreindra ákvæði við 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar vísi kærandi til athugasemda við 14. gr. laga nr. 97/1995, sem hafi lögfest framangreind ákvæði í núverandi mynd. Athugasemdin sé svohljóðandi.

„Í 1. mgr. 14. gr. er boðið að þeir sem þess þurfi eigi að njóta réttar til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis og sambærilegra atvika eftir því sem nánar sé ákveðið í lögum. Ákvæði þetta svarar að nokkru til núgildandi reglu í 70. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt er fyrir um rétt þess sem getur ekki séð fyrir sér og sínum og aðrir eru ekki framfærsluskyldir við til styrks úr almennum sjóðum.“

Um skyldu almannavalds í formi almannatryggingakerfis, í tilliti til framangreindrar 76. gr. og tilvísaðra mannréttindaákvæða, vísi kærandi til 12. og 13. gr. félagsmálasáttmála Evrópu, sem fullgiltur hafi verið af íslenska ríkinu 15. janúar 1976 og birtur með auglýsingu nr. C-3/1976 í Stjórnartíðindum. Í 12. gr. komi fram að samningsaðilar skuldbindi sig til þess að viðhalda almannatryggingakerfi. Samkvæmt 13. gr. skuldbindi samningsaðilar sig til þess að tryggja sérhverjum manni, sem hafi ónæg fjárráð og sem ekki geti aflað þeirra af eigin rammleik, greiðslur úr almannatryggingakerfi sem uppfylli skilyrði um viðunandi afkomu.

Kærandi telji með vísan til framangreinds að íslenska ríkinu og Tryggingastofnun fyrir þess hönd beri að greiða honum bætur sem íslenski löggjafinn og framkvæmdarvaldið hafi talið fullnægjandi í framangreindum skilningi með setningu laga og reglna.

Kærandi telji að þær skerðingar sem gerðar séu vegna búsetu geti ekki staðist framangreind mannréttinda- og stjórnskipunarákvæði, nema til komi greiðsla annars staðar frá sem tryggi að kærandi hljóti framangreind grunnréttindi til félagslegrar aðstoðar og afkomu.

Kærandi telji að þegar uppi séu aðstæður þar sem borgari flytji til annars lands áður en hann verði öryrki, sem greiði ekki örorkubætur á grundvelli búsetutímans þar í landi, þá virkist framangreind stjórnarskrár- og mannréttindaákvæði eftir að borgarinn flytji aftur til Íslands. Í slíkum aðstæðum sé andstætt stjórnskipunarlögum að skerða bætur á grundvelli búsetu.

Kærandi bendi á að það helgist af þeim grunn- og eðlisrökum að örorkubætur og tengdar greiðslur séu í eðli sínu neyðaraðstoð til borgara sem hafi veikst og geti þess vegna ekki framfleytt sér og sínum af eigin rammleik. Að gera fjártillögu í formi skattgreiðslna eða búsetuára að skilyrði neyðaraðstoðar sé þannig ómannúðleg meðferð og setji borgarann og fjölskyldu hans í vanvirðandi aðstæður örbirgðar og skorts. Aðstæður sem framangreind mannréttindaákvæði séu sett til að koma í veg fyrir.

Þá telji kærandi búsetuskilyrði ekki uppfylla skilyrði stjórnarfars um réttmæti og málefnaleika. Kærandi bendi í þeim efnum á að uppi geti verið þær aðstæður að annar tveggja borgara hafi lagt umtalsvert til skattkerfis og þannig almannatryggingakerfis en þó búið erlendis um tíma þannig að hann fái greiddar skertar bætur vegna búsetuskilyrðis. Á meðan hafi hinn tveggja lítið eða ekkert lagt til ofangreinds kerfis en búið á Íslandi alla tíð. Sá hljóti á grundvelli búsetuskilyrðis fullar bætur en fyrrnefndi borgarinn ekki.

Kærandi bendi á að hann hafi lagt fé til íslenska skattkerfisins, bæði fyrir flutninga til C og á eftir. Þá sé fyrirliggjandi að greiddar séu greiðslur til öryrkja sem aldrei hafi verið í þeirri aðstöðu að geta unnið og þannig lagt til framangreinds kerfis. Kærandi telji búsetuskilyrðin í lögum um almannatryggingar því ómálefnaleg og óréttmæt. Þau brjóti í raun gegn jafnræðisreglu íslenskrar stjórnskipunar, sem nú sé lögfest í 65. gr. stjórnarskrárinnar og 14. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Kærandi telji með vísan til framangreinds og atvika að öðru leyti að honum sé mismunað á grundvelli stöðu í skilningi framangreindra mannréttindaákvæða.

Að framangreindu virtu, og því að örorkubætur verði í eðli sínu að teljast neyðaraðstoð íslenska ríkisins til þeirra borgara sem vegna veikinda geti ekki séð sér og sínum farborða, telji kærandi að hann eigi á grundvelli 72. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. 1 viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu réttmætar væntingar til að hljóta óskertar bætur.

Kærandi telji að framangreindar væntingar séu eðlilegar og réttmætar þegar horft sé til þeirra jákvæðu skyldna sem 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, 1. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og framangreindar þjóðréttarskuldbindingar leggi á herðar íslenska ríkinu.

Varðandi þjóðréttarskuldbindingar og réttarframkvæmd þá bendi kærandi á að Evrópuráðið hafi í ákvörðunum sínum nr. XX-2 fyrir tímabilið 2008 til 2012 og XXI-2 fyrir tímabilið 2012-2015, bent á að búsetuskerðingar íslenskra stjórnvalda á örorkubótum þegar ekki sé í gildi milliríkjasamningar sem tryggi mótframlag annars ríkis, séu andstæðar 12. gr. félagsmálasáttmála Evrópu. Þá hafi Mannréttindadómstóll Evrópu í máli réttarins nr. 17371/90, Gaygusuz gegn Austurríki, sbr. málsgrein 41, bent á að þegar um neyðaraðstoð sé að ræða þá falli hún undir eignaréttindahugtak 1. gr. 1. viðauka við mannréttindasáttmála Evrópu og að mismunun í tilliti réttar til slíkrar aðstoðar geti fallið undir 14. gr. sáttmálans.

Hvað varði innlendar reglur þá bendi kærandi á að lagaákvæðin í 58. og 68. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar og framkvæmdarákvæðin í reglugerð nr. 463/1999, sbr. reglugerð nr. 1158/2007, kveði á um hvernig skuli fara með milliríkjasamninga og skörun bóta. Kærandi telji að ákvæðin verði að skýra til samræmis við framangreind mannréttindaákvæði þannig að skerðingar bóta komi aðeins til þegar réttur til bóta frá öðru ríki sé til staðar á sama tíma og réttur til bóta frá íslenska ríkinu. Kærandi telji þetta felast í orðskýringu á orðinu skörun bóta í fyrirsögn 58. gr. laganna samhliða inntaki framangreindra ákvæða.

Hvað varði tímasetningu framsettrar beiðni um leiðréttingu bendi kærandi á að nýlega, og í kjölfar álits umboðsmanns Alþingis nr. 8955/2016 frá 20. júní 2018, hafi byrjað umræða í þjóðfélaginu um óskýrleika og réttmæti ákvæða laga um almannatryggingar um tiltekinn búsetutíma til fullra bóta. Kærandi hafi sett fram kröfu sína og beiðni um leiðréttingu innan X frá X.

Kærandi hafi á fyrri stigum lagt fyrir Tryggingastofnun kröfu um leiðréttingu á greiðslum sem hafi verið hafnað af stofnuninni með bréfi, dags. 22. desember 2010. Kærandi hafi kært þá höfnun til úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. úrskurð í máli nr. 529/2010. Kærandi hafi í málinu gert kröfu um leiðréttingu á greiðslum frá fyrstu greiðslu bóta í september 2008. Í framangreindum úrskurði hafi komið fram að búsetuhlutfall kæranda hér á landi væri 68% á grundvelli þess að hann hefði á 40 ára viðmiðunartímabilinu búið á landinu í 27,23 ár. Það hlutfall sé 27,23/40 ár = 68,075%. Úrskurðarorð úrskurðarnefndar almannatrygginga hafi verið á þá leið að ákvörðun Tryggingastofnunar um 68% greiðsluhlutfall örorkulífeyris til kæranda vegna búsetuhlutfalls væri staðfest.

III.  Niðurstaða

Meginkrafa kæranda í málinu lýtur að því að örorkulífeyrisgreiðslur til hans verði leiðréttar þannig að hann fái greiddan fullan örorkulífeyri vegna tímabilsins X 2008 til og með X 2018. Kærandi byggir kröfuna á því að óheimilt hafi verið að skerða greiðslur til hans vegna búsetu hans erlendis. Með úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 529/2010 var ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að greiðsluhlutfall örorkulífeyris til kæranda skyldi vera 68% staðfest með hliðsjón af búsetutíma hans á Íslandi. Af framangreindri kröfu kæranda verður ráðið að hann telji að úrskurður úrskurðarnefndar almannatrygginga hafi verið rangur. Ljóst er að Tryggingastofnun ríkisins er skylt að fara eftir þeirri niðurstöðu sem fram kemur í úrskurðinum. Með hliðsjón af framangreindu telur úrskurðarnefnd velferðarmála að í kröfu kæranda um leiðréttingu felist beiðni um endurupptöku framangreinds úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga.

Samkvæmt 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun stjórnvalds hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik eða íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.

Beiðni kæranda um leiðréttingu er byggð á því að ákvæði laga nr. 100/2007 um almannatryggingar um skerðingar á bótum vegna búsetu erlendis brjóti í bága við stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, lög nr. 62/1994 um mannréttindasáttmála Evrópu og ýmsa þjóðréttarsamninga sem íslenska ríkið hefur fullgilt. Þá vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis í máli nr. 8955/2016, dags. 20. júní 2018.

Að mati úrskurðarnendar velferðarmála verður ekki ráðið af gögnum málsins að niðurstaða úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga hafi ráðist af ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 37/1993. Þá verður ekki séð að kærandi eigi rétt á endurupptöku málsins á grundvelli annarra ólögfestra reglna stjórnsýsluréttar. Hæstiréttur hefur nú þegar komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði laga um almannatryggingar nr. 100/2007, sem kveða á um að réttur til greiðslna ávinnist eftir tímalengd búsetu, brjóti ekki í bága við stjórnarskrána, sbr. dóm nr. 61/2013 frá 13. júní 2013. Þá komst umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu, í áliti nr. 8955/2016 sem kærandi vísar til, að í tilviki viðkomandi einstaklings bæri að reikna öll framtíðarár frá fyrsta örorkumati til 67 ára aldurs til búsetu á Íslandi. Af gögnum máls kæranda verður ráðið að þeirri útreikningsaðferð hafi einmitt verið beitt í hans tilviki.

Með hliðsjón af framangreindu er beiðni kæranda um endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 529/2010 synjað.

Í beiðni um leiðréttingu krefst kærandi þess til vara að Tryggingastofnun greiði honum 68% hlutfall af fullum örorkulífeyri og tengdum greiðslum vegna áranna 2008 til 2016. Byggt er á því að stofnunin hafi í raun greitt kæranda lægra hlutfall á þessum árum. Um framangreint var ekki fjallað í úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 529/2010 og Tryggingastofnun virðist ekki hafa tekið afstöðu til þessa álitaefnis. Þessum hluta beiðni kæranda er því vísað til Tryggingastofnunar ríkisins til afgreiðslu.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Beiðni A, um endurupptöku úrskurðar úrskurðarnefndar almannatrygginga nr. 529/2010 er synjað. Beiðni kæranda um greiðslu 68% greiðsluhlutfalls vegna áranna 2008 til 2016 er vísað til Tryggingastofnunar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir