11. júlí 2019

Nr. 87/2019 - Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 87/2019

Fimmtudaginn 11. júlí 2019

A

gegn

Akraneskaupstað

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Kári Gunndórsson lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 26. febrúar 2019, kærði B réttindagæslumaður, f.h. A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, um synjun á beiðni um að hækka viðmið endurgreiðslu vegna fæðiskostnaðar til kæranda.

I. Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi lagði fram kæru hjá úrskurðarnefnd velferðarmála þann 26. febrúar 2019. Með bréfi, dags. 12. mars 2019, óskaði úrskurðarnefnd velferðarmála eftir greinargerð Akraneskaupstaðar vegna kærunnar. Greinargerð, dags. 6. maí 2019, barst með tölvupósti, dags. 23. maí 2019, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 24. maí 2019. Athugasemdir bárust ekki.

II. Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun velferðar- og mannréttindaráðs Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, verði tekin til endurskoðunar. Krefst hann enn fremur að fyrirkomulagið taki mið af markmiðum laga nr. 38/2018.

Í kæru kemur meðal annars fram að verklag hafi verið við líði undanfarin ár að íbúar í húsnæðisúrræðum hjá Akraneskaupstað, þar sem séu séríbúðir, hafi fengið endurgreiddan kostnað sem hafi hlotist til þegar starfsfólk hafi borðað með þeim. Sé sá kostnaður tilkominn vegna þess að íbúar hafi þurft að kaupa hráefni eða tilbúinn mat fyrir þann starfsmann sveitarfélagsins sem aðstoði þá hverju sinni. Aðstoðin sé einstaklingsbundin og aðstæður á þann veg að starfsfólk sveitarfélagsins borði með þeim einstaklingi sem það aðstoði, annaðhvort í íbúð viðkomandi eða á öðrum vettvangi. Hafi aðrar útfærslur verið reyndar, en ekki gefist vel.

Engar meginreglur séu í gildi í dag um hvernig eigi að haga endurgreiðslum og tryggja að þær séu í samræmi við kostnað sem íbúar leggja út. Í reglugerð nr. 1054/2010 um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu hafi verið í gildi málsgrein í 12. gr.:

„Beri einstaklingur kostnað af fæði starfsmanns skal þjónustuaðili endurgreiða þann kostnað. Miðað skal við kostnað sem er greiddur vegna fæðis aðstoðarfólks, þ.e. fæðispeningar samkvæmt kjarasamningum.“

Ofangreind grein hafi verið felld á brott með tilkomu laga nr. 38/2018, án þess að frekari reglur eða önnur viðmið hafi verið ákveðin eða fest í gildi. Við eftirgrennslan hvernig sveitarfélagið ætti að bera sig að kveðst Akraneskaupstaður hafa leitað til þáverandi velferðarráðuneytis eftir leiðbeiningum. Þau svör hafi fengist að málið yrði tekið formlega upp innan ráðuneytisins og skýrari viðmið yrðu fest í reglu, en sú vinna gæti tekið ótilgreindan tíma. Vonir hafi staðið til að reglurnar yrðu afrakstur reglugerðarvinnu ráðuneytisins við gildistöku laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Ekki síst að teknu tilliti til tilmæla umboðsmanns Alþingis í niðurstöðu hans í máli nr. 9160/2016 varðandi lögmætisreglu stjórnsýsluréttar um skýrleika lagaheimilda, samræmingu á inntaki þjónustu og afmörkun réttinda í tengslum við framkvæmd þágildandi laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992, en svo hafi hins vegar ekki orðið. Endurgreiðslur sveitarfélagsins miðist af þeim sökum enn þann dag í dag við fyrrnefnda brottfellda reglugerð samkvæmt samþykkt á fundi velferðar- og mannréttindaráðs þann 31. janúar 2018, sem hafi verið staðfest aftur á fundi ráðsins 5. desember síðastliðinn. Er þar um að ræða endurgreiðslu sem miðist við eina máltíð á dag og taki mið af fæðispeningum starfsmanns samkvæmt kjarasamningi, að upphæð 370 krónur fyrir hverja máltíð.

Rétt sé að benda á að réttindagæslumaður kæranda hafi sent lögfræðingi í velferðarráðuneytinu fyrirspurn, dags. 5. nóvember 2018, þar sem leitað hafi verið svara um hvenær von væri á meginreglum varðandi fyrirkomulag á þátttöku og hlutdeild sveitarfélaga í fæðiskostnaði starfsfólks sem sé að veita einstaklingsbundna aðstoð, það er þegar starfsfólk borði hjá og með fötluðu fólki sem sé ekki með NPA samning. Starfsmaður ráðuneytisins hafi vísað erindinu áfram til meðferðar hjá Sambandi íslenskra sveitarfélaga. Ekki hafi verið tekin afstaða að svo stöddu hvort sú tiltekna meðferð verði send umboðsmanni Alþingis til athugunar, með það í huga hvort ráðuneytið hafi þar ekki sinnt yfirstjórnunarhlutverki sínu til að afmarka með skýrum hætti rétt fatlaðs fólks sem nýtur einstaklingsbundinnar aðstoðar, heldur framselt það vald til aðila sem sé ekki falið það hlutverk samkvæmt lögum.

Einnig megi geta þess, með tilliti til jafnræðis og hagræðis í tengslum við ákvörðun sveitarfélagsins, að samkvæmt upplýsingum sem persónulegur talsmaður kæranda hafi aflaðinnheimti það að andvirði 1.058 krónur á hverja heimsenda máltíð og taki sérstaklega fram að um hráefniskostnað sé að ræða. Megi engu að síður ætla að sveitarfélagið fái bæði matvöru ódýrari og að betri nýting fáist á því hráefni sem verið sé að nota.

Álit réttindagæslumanns sé í fyrsta lagi vafi um hvort skilyrðum lögmætisreglu sé fullnægt og í öðru lagi að fyrirkomulagið leiði til mismununar og óhagræðis fyrir kæranda. Það sé byggt á samningi innan vinnuréttar sem eigi ekki við í þessu tilviki. Ef litið sé til gildandi laga og reglugerða fáist ekki séð að skilyrðum lögmætisreglunnar sé fullnægt við ákvörðun, dags. 5. desember 2018, og að heimild sé fyrir því í lögum að stjórnvald geti tekið íþyngjandi ákvörðun án heimildar í lögum. Vandséð sé hvar tiltekin [2. mgr.] 12. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 eigi sér skýra stoð í lögum. Samkvæmt 5. gr. laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir sé það á ábyrgð sveitarfélagsins að bera kostnað á framkvæmd þjónustunnar „nema annað sé tekið fram eða leiði af öðrum lögum“. Búseta og stoðþjónusta sem kærandi hafi nýtt byggi alfarið á fyrrgreindum þjónustulögum. Þar sé aukinheldur hvergi vísað til reglugerðar [nr. 1054/2010] við framkvæmd þeirra. Umrædd reglugerð sé „sett með heimild í 10. gr. laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992“ sem hafi fallið úr gildi 1. október síðastliðinn við gildistöku laga nr. 38/2018, sbr. 41. gr. laganna. Í þeim skilningi megi ætla að reglugerðin hafi sömuleiðis verið felld brott með tilkomu laga nr. 38/2018.

Til hliðsjónar sé nauðsynlegt að líta til markmiða gildandi laga um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir nr. 38/2018, eins og þau séu skilgreind í markmiðsgrein þeirra. Markmið laganna „er að fatlað fólk eigi kost á bestu þjónustu sem unnt er að veita á hverjum tíma til að koma til móts við sértækar stuðningsþarfir þess“. Segir þar að þjónustan skuli „miða við að fatlað fólk fái nauðsynlegan stuðning til þess að geta notið fullra mannréttinda til jafns við aðra og skapa því skilyrði til sjálfstæðs lífs á eigin forsendum“ og við framkvæmd hennar skuli „virðing borin fyrir mannlegri reisn þess, sjálfræði og sjálfstæði.“ Enn fremur skuli stjórnvöld tryggja að fatlað fólk hafi áhrif á ákvarðanir er varði málefni þess og skuli ákvarðanatakan „byggjast á viðeigandi aðlögun þar sem aðgerða er þörf svo [það] fái notið réttinda sinna“. Ákvörðun sveitarfélagsins í þessu tiltekna máli sé ekki til þess fallin að ná því markmiði að kærandi geti lifað sjálfstæðu lífi á eigin forsendum, án mismununar og íþyngjandi óhagræðis, sbr. 1. gr. laga nr. 38/2018. Það sé því krafa að fyrri ákvörðun verði endurskoðuð með tilliti til þeirra markmiða sem lagt sé til við framkvæmd þjónustunnar.

III. Sjónarmið Akraneskaupstaðar

Í greinargerð Akraneskaupstaðar kemur meðal annars fram að það vinnulag hafi verið við lýði í búsetuþjónustu sveitarfélagsins að notendur slíkrar þjónustu hafi fengið endurgreiddan hráefniskostnað/fæðiskostnað hafi starfsmenn aðstoðað notendur við matargerð og borðað með þeim. Endurgreiðslan hafi tekið mið af ákvæði 12. gr. reglugerðar um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu nr. 1054/2010. Þar hafi verið kveðið á um:

Miðist endurgreiðslan að jafnaði við eina máltíð á dag þar sem starfsmenn borði með notendum.

Breyting hafi verið gerð á reglugerð við þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu nr. 1054/2010 á árinu 2016 þar sem meðal annars ákvæði 12. gr. hafi verið fellt á brott. Félagsmálaráðuneytið hafi ekki sett annað viðmið í stað þess sem fyrr hafi verið. Það hafi því ekki verið lagt til nýtt viðmið um endurgreiðslu Akraneskaupstaðar en fjárhæðir hafi verið uppfærðar til samræmis við breytingar á greiðslum og uppbótum í kjarasamningi.

Á fundi velferðar- og mannréttindaráðs þann 7. nóvember 2018 hafi verið tekið fyrir erindi talsmanns kæranda um að hækkað yrði viðmið um endurgreiðslur til hans vegna hráefniskostnaðar/fæðiskostnaðar starfsmanna. Endurgreiðslan hafi árið 2016 tekið mið af áðurnefndu ákvæði 12. gr. reglugerðar um þjónustu við fatlað fólk. Á fundinum hafi verið gerð eftirfarandi bókun:

„Velferðar- og mannréttindaráð synjar beiðni talsmanns um að hækka viðmið um endurgreiðslu til A vegna hráefniskostnaðar/fæðiskostnaðar starfsmanna. Velferðar- og mannréttindaráð byggir synjun sína á því að ekki liggur fyrir annað viðmið um endurgreiðslu.“

Staðan í dag sé sú að ekki hafi enn verið gefið út nýtt viðmið. Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar hafi hins vegar kallað eftir upplýsingum um hvernig greiðslu fæðiskostnaðar sé viðhaft hjá félagsþjónustum á landsvísu. Samkvæmt upplýsingum frá starfsmanni hjá fyrrnefndri stofnun liggi ekki enn fyrir hvort og þá hvenær stofnunin muni gefa út nýtt viðmið varðandi fæðispeninga.

Á fundi velferðar- og mannréttindaráðs þann 8. maí 2019 hafi verið gerð eftirfarandi bókun:

„Velferðar- og mannréttindaráð leggur ekki til breytingar á endurgreiðslu til notenda búsetuþjónustu vegna fæðiskostnaðar aðstoði starfsmenn notendur við matargerð og borði með þeim, þar sem nýtt viðmið liggur ekki fyrir frá Félagsmálaráðuneytinu (Gæða- og eftirlitsstofnun félagsþjónustu og barnaverndar) þar um.“

IV. Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, um synjun á beiðni um að hækka viðmið endurgreiðslu vegna fæðiskostnaðar til kæranda.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, verði tekin til endurskoðunar. Krefst hann enn fremur að fyrirkomulagið taki mið af markmiðum laga nr. 38/2018. Telur kærandi að ákvörðunina skorti lagastoð þar sem reglugerð nr. 1054/2010, sem var sett á grundvelli laga nr. 59/1992, hafi verið felld úr gildi við gildistöku laga nr. 38/2018, sbr. 41. gr. laganna.

Lögmætisreglan er meginregla á sviði stjórnsýsluréttar og sækir stoð sína í 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Samkvæmt henni verða ákvarðanir stjórnvalda annars vegar eiga sér stoð í lögum og hins vegar mega ákvarðanir stjórnvalda ekki fara í bága við lög. Ágreiningur er um hvort ákvörðun Akraneskaupstaðar skorti lagastoð.

Ljóst er að viðmiðið sem Akraneskaupstaður byggir ákvörðun sína á er 12. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 sem átti stoð í lögum nr. 59/1992 og kveður á um eftirfarandi í 2. mgr.:

Með reglugerð nr. 369/2016 um breytingu á reglugerð um þjónustu við fatlað fólk á heimili sínu nr. 1054/2010 voru ákvæði 3.-6. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar felld brott en ekki umrætt ákvæði.

Álitaefni er hvað verður um reglugerðir þegar lög eru felld úr gildi, þeim breytt eða ný lög sett. Meginreglan er sú að að slík fyrirmæli halda gildi sínu að svo miklu leyti sem þau geta samrýmst breyttum eða nýjum lögum. Samkvæmt gögnum máls liggur fyrir að ekki hefur verið sett ný reglugerð á grundvelli laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Ákvæði 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 var sett með stoð í 10. gr. laga um málefni fatlaðs fólks nr. 59/1992 . Ákvæðið er almennt og samsvarandi ákvæði er að finna í 9. gr. laga nr. 38/2018 um þjónustu við fatlað fólk með langvarandi stuðningsþarfir. Það er því mat úrskurðarnefndar velferðarmála að með lögum nr. 38/2018 hafi ákvæði 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 1054/2010 ekki fallið brott, enda sæki ákvæðið fullnægjandi stoð í nýju lögunum, sbr. 9. gr. laga nr. 38/2018. Því er ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, sem byggir á umræddu reglugerðarákvæði, staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Akraneskaupstaðar, dags. 5. desember 2018, um synjun um að hækka viðmið vegna endurgreiðslu fæðiskostnaðar, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Kári Gunndórsson