Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 248/2018

Miðvikudaginn 31. október 2018

A

gegn

Tryggingastofnun ríkisins

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Rakel Þorsteinsdóttir lögfræðingur, Eggert Óskarsson lögfræðingur og Jón Baldursson læknir.

Með kæru, dags. 10. júlí 2018, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. júní 2018 um að synja kæranda um greiðslu örorkulífeyris.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um örorkulífeyri og tengdar greiðslur frá Tryggingastofnun ríkisins með umsókn, dags. 6. maí 2018. Með örorkumati Tryggingastofnunar, dags. 12. júní 2018, var kærandi talinn uppfylla læknisfræðileg skilyrði örorkulífeyris frá 1. júní 2018 varanlega. Með bréfi, dags. 29. júní 2018, var kæranda synjað um greiðslu örorkulífeyris með þeim rökum að samkvæmt innsendu læknisvottorði lægi fyrir að veikindi hafi verið til staðar fyrir flutning til Íslands frá B X. Fram kemur að mögulegur réttur til greiðslna geti skapast frá X ef samfelld búseta verði á tímabilinu. Kærandi óskaði eftir læknisfræðilegum gögnum og rökstuðningi fyrir ákvörðun stofnunarinnar með bréfum sem móttekin voru hjá Tryggingastofnun 4. júlí 2018. Kæranda voru send gögn en frekari rökstuðningur barst ekki frá Tryggingastofnun.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 11. júlí 2018. Með bréfi, dagsettu sama dag, óskaði úrskurðarnefnd eftir greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins ásamt gögnum málsins. Með bréfi, dags. 28. ágúst 2018, barst greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 30. ágúst 2018. Athugasemdir bárust frá kæranda með bréfi, dags. 5. september 2018, og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dagsettu sama dag. Viðbótargreinargerð barst frá Tryggingastofnun með bréfi, dags. 14. september 2018, og var hún send kæranda til kynningar með bréfi, dags. 17. september 2018. Með bréfi, dags. 18. september 2018, bárust athugasemdir frá kæranda og voru þær sendar Tryggingastofnun ríkisins til kynningar með bréfi, dags. 19. september 2018. Frekari athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi krefst þess að úrskurðarnefnd velferðarmála staðfesti með úrskurði sínum að hann uppfylli skilyrði laga til töku örorkulífeyris.

Í kæru segir að synjun Tryggingastofnunar ríkisins um að veita honum örorkulífeyri sé byggð á því að kærandi hafi haft skerta starfsorku þegar hann fluttist til landsins X. Tekið skuli fram að kæranda hafi ekki verið veitt sérstakt færi á að tjá sig um þennan þátt málsins áður en ákvörðun var tekin í því. Andmælaréttur hans hafi því verið virtur að vettugi, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og fram komi í gögnum málsins hafi kærandi haft nokkra sjúkdóma frá X, svo sem [...]. Þrátt fyrir þessa sjúkdóma hafi hann alltaf verið vinnufær.

Á árinu X hafi kærandi gengist undir [...]. Hann hafi verið tvo mánuði frá störfum og hafi síðan náð fullri starfsgetu fimm mánuðum síðar. Frá X allt þar til kærandi fluttist til Íslands í X hafi hann unnið fullt starf. Kærandi hafi því verið að fullu vinnufær þegar hann fluttist til landsins og þá hafði hann verið að starfa við [...]. Við komuna til landsins hafi kærandi sótt um ýmis störf við [...] sem hann hafi ekki fengið, aðallega þar sem hann hafi ekki þótt vera á eftirsóknarverðum aldri.

X hafi heilsu kæranda farið að hraka hratt vegna stoðkerfisvandamála. Kærandi vísar til fyrirliggjandi læknisvottorða um mat á heilsufari sínu á X 2018. Í málinu sé ekki deilt um það að heilsufar kæranda sé nú bágborið. Skömmu eftir að kærandi kom til landsins hafi hann farið í eftirlit hjá C [lækni]. Í tilefni af afgreiðslu Tryggingastofnunar á málinu hafi kærandi óskað eftir því að C gerði grein fyrir heilsufari kæranda við komuna til hans og hvort kærandi hafi þá verið vinnufær að hans mati.

Í ljósi efnis og innra samhengis 1. mgr. 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar megi vera ljóst að með hugtakinu „óskert starfsorka“ sé verið að vísa til þess að einstaklingur sé ekki öryrki og geti unnið við komuna til landsins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 1049/1994. Hér nægi ekki að vísa til þess að einstaklingur sé haldinn einhverjum kvillum, ef þeir hafi ekki áhrif á starfsgetu hans. Væri fallist á það nyti enginn tryggingaverndar við komu til landsins þar sem allir hafi einhverja kvilla. Með slíkri túlkun yrði ákvæðið þýðingarlaust, en það geti ekki hafa verið tilgangur löggjafans með setningu þess.

Í athugasemdum kæranda frá 5. september 2018 segir að greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins svari í engu þeim álitaefnum sem gerð sé grein fyrir í kæru. Hvorki sé vikið að túlkun á lagaheimild ákvörðunarinnar né sönnunarfærslu um að skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt.

Það lagaákvæði sem ákvörðun Tryggingastofnunar sé byggð á sé í 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar og sé svohljóðandi:

„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. I. kafla, eru 18 ára eða eldri en hafa ekki náð ellilífeyrisaldri, sbr. 17. gr. og:

a. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,

b. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“

Synjun Tryggingastofnunar sé byggð á því að kærandi hafi ekki uppfyllt það skilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laganna um að hafa óskerta starfsorku þegar hann tók búsetu á Íslandi. Þetta skilyrði feli annars vegar í sér lagatúlkun á skilyrði ákvæðisins og hins vegar sönnunarfærslu um að skilyrði þess séu uppfyllt.

Varðandi túlkun á skilyrði lagaákvæðisins sé rétt að hafa í huga að hugtakið örorka í skilningi ákvæðisins vísi ekki til læknisfræðilegrar örorku heldur þess að hafa skerta starfsorku. Sú aðferðafræði Tryggingastofnunar að láta við það sitja að benda einvörðungu á tiltekna sjúkdóma sem kærandi hafi haft sé því andstæð ákvæðinu. Það eitt og sér sanni ekki að kærandi hafi ekki haft starfsorku þegar hann fluttist til landsins til að vinna fullan vinnudag. Tryggingastofnun nálgist því viðfangsefnið ranglega eins og verið sé að fjalla um læknisfræðilega örorku.

Varðandi sönnunarfærslu í málinu hafi kærandi gert það sem í hans valdi standi. Kærandi hafi óskað eftir því við C lækni að hann gerði grein fyrir heilsufari kæranda. Í læknabréfi C komi skýrt fram að hann hafi talið kæranda vinnufæran og að starfsgeta kæranda hefði ekki verið skert á þeim tíma. Engin gagnaöflun hafi verið reynd af hálfu Tryggingastofnunar um starfsgetu kæranda á þeim tíma sem hann fluttist til landsins. Því verði að byggja á hinu framlagða læknisvottorði sem styðjist við rannsókn C skömmu eftir komu kæranda til landsins.

Í athugasemdum kæranda frá 18. september 2018 segir að þrátt fyrir að lagt hafi verið fram skýrt og ótvírætt læknisvottorð í málinu þar sem tekið sé af skarið um að starfsgeta kæranda hafi ekki verið skert á þeim tíma er hann fluttist til landsins telji „lögfræðideild færnisviðs“ Tryggingastofnunar að læknisvottorðið gefi ekki tilefni til að telja að kærandi hafi haft óskerta starfsgetu við flutning til landsins í X.

Þessari niðurstöðu sé vísað á bug sem ósannaðri og einnig sé því vísað á bug að lögfræðingar færnisviðs hafi læknisfræðilega færni og menntun til að hnekkja þessu læknisfræðilega mati. Það sé einnig með ólíkindum að lögfræðingar færnisviðs átti sig ekki á því að málið lúti að sönnun um hvort kærandi hafi haft óskerta starfsorku við komuna til landsins en ekki fullyrðingum um einhverja læknisfræðilega örorku hans. Kjarni málsins sé sá að fullyrðing Tryggingastofnunar án nokkurs rökstuðnings eða sönnunar um að læknir hafi rangt fyrir sér í læknisvottorði sínu sé að engu hafandi og haggi því ekki sönnunargildi vottorðsins.

Sú spurning vakni hversu ríka kröfu sé hægt að gera til umsækjanda um sönnun um heilbrigðisástand hans á árinu áður. Meginreglan sé sú að fylgja beri sömu sönnunarreglum í stjórnsýslunni og í einkamálaréttarfari með þeim tilbrigðum sem leiði af leiðbeiningarskyldu og rannsóknarskyldu stjórnvalda, sbr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá sé á því byggt í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum sé óheimilt að gera svo ríkar sönnunarkröfur að ómögulegt sé að uppfylla þær. Kærandi hafi gert allt sem í hans valdi standi til að upplýsa málið og Tryggingastofnun hafi ekki bent á nein gögn sem stofnunin telji að kæranda beri að leggja fram.

III.  Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins

Í greinargerð Tryggingastofnunar ríkisins segir að kærandi hafi sótt um örorkulífeyri með umsókn, dags. 6. maí 2018. Einnig hafi borist spurningalisti, dags. 6. maí 2018, og læknisvottorð D, dags. 8. maí 2018. Þann 17. júlí 2018 hafi síðan borist læknisvottorð C, dags. 25. maí 2018.

Við yfirferð á umsókn kæranda hafi komið í ljós að upplýsingar í þeim gögnum sem borist hefðu hafi borið með sér að um langvarandi heilsuvanda hans væri að ræða sem hefði verið til staðar þegar hann flutti hingað til lands frá B þann X. Ekki hafi því talist vera fyrir hendi skilyrði fyrir því að víkja frá almennu skilyrði um búsetu á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin fyrir umsókn á grundvelli þess að starfsorka hefði verið óskert er hann tók hér búsetu. 

Hvað varði tilvitnun í kæru í álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1049/1994 þá verði ekki séð að álit umboðsmanns, sem hafi staðfest að ákvörðun Tryggingastofnunar um synjun á örorkumati vegna þess að starfsorka hefði verið skert við flutning til Íslands væri í samræmi við lög og gæfi ekki tilefni til athugasemda af hálfu umboðsmanns, styðji kröfur kæranda í þessu máli.

Kærandi hafi þann 4. júlí 2018 óskað eftir afriti af gögnum og nánari rökstuðningi fyrir ákvörðun um að synja umsókn hans um örorkulífeyri. Honum hafi verið send afrit af gögnum en ekki hafi verið sent bréf vegna nánari rökstuðnings. Beðist sé velvirðingar á því en bent skuli á að fullur rökstuðningur fyrir ákvörðuninni hafi komið fram í bréfi til hans, dags. 29. júní 2018, með því að þar komi fram að tímabundin synjun hafi byggst á því að starfsorka hans hefði ekki verið óskert við flutning til landsins.

Tryggingastofnun telji að kæranda hafi verið réttilega synjað um örorku að svo stöddu á meðan skilyrði um búsetu í 3 ár væri ekki uppfyllt.

Í viðbótargreinargerð Tryggingastofnunar segir að læknisvottorð sem hafi fylgt kæru gefi ekki tilefni til að telja að kærandi hafi verið með óskerta starfsorku við flutning til landsins í X þótt því sé þar lýst yfir að hann hafi verið vinnufær. Í gögnum sem hafi fylgt með umsókn um örorkulífeyri hafi komið fram upplýsingar um að heilsuvandi kæranda hafi verið langvarandi og ljóst sé að umsókn um örorkumat byggi á heilsuvanda sem hafi verið til staðar við flutning til landsins.  

Fullyrðing kæranda um að þrátt fyrir að heilsuvandi hafi verið til staðar hafi hann verið með óskerta starfsorku við flutning til landsins og heilsuvandi hans hafi aukist eftir flutning til landsins, sé ekki í samræmi við fyrirliggjandi gögn.

IV.  Niðurstaða

Mál þetta varðar ákvörðun Tryggingastofnunar frá 29. júní 2018 um að synja kæranda um örorkulífeyri.

Um rétt til örorkulífeyris er fjallað í 18. gr. laga nr. 100/2007 um almannatryggingar. Í 1. mgr. ákvæðisins segir svo:

„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir sem hafa verið búsettir á Íslandi, sbr. II. kafla, eru á aldrinum 18 til 67 ára og:

1. hafa verið búsettir á Íslandi a.m.k. þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert er þeir tóku hér búsetu,
2. eru metnir til a.m.k. 75% örorku til langframa vegna afleiðinga læknisfræðilega viðurkenndra sjúkdóma eða fötlunar.“

Samkvæmt framangreindu ákvæði er það eitt af skilyrðum greiðslu örorkulífeyris að umsækjendur hafi verið búsettir á Íslandi að minnsta kosti þrjú síðustu árin áður en umsókn er lögð fram eða í sex mánuði ef starfsorka var óskert þegar þeir tóku búsetu á landinu. Óumdeilt er að kærandi flutti til Íslands frá B X. Ljóst er því að kærandi uppfyllir ekki búsetuskilyrði a-liðar 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar nema starfsorka hans hafi verið óskert þegar hann flutti til landsins. Ágreiningur málsins lýtur að því hvort starfsorka kæranda hafi verið óskert í skilningi framangreinds ákvæðis X.

Með örorkumati, dags. 12. júní 2018, var kærandi talinn uppfylla læknisfræðileg skilyrði um örorkulífeyri. Með umsókn kæranda um örorkulífeyri fylgdi læknisvottorð D, dags. X 2018, en samkvæmt því eru sjúkdómsgreiningar hans eftirfarandi: [...]. Í vottorðinu kemur fram það mat læknisins að kærandi sé óvinnufær. Um heilsuvanda og færniskerðingu segir:

„[...].“

Í lýsingu á læknisskoðun X2018 segir svo í vottorðinu:

„[...].

Í athugasemdum segir svo í vottorðinu:

„Var sjálfstætt starfandi [...] í B. Síðast að vinna í X. Þau hjónin fluttu í X heim til Íslands. Verið að sækja um vinnu allan tímann en ekki fengið. Verið á framfæri E. Telur nú að hann myndi ekki ráða við starf þó hann fengi það vegna [...].“

Við örorkumatið lá fyrir spurningalisti með svörum kæranda vegna færniskerðingar sem hann skilaði til Tryggingastofnunar ríkisins í tengslum við umsókn sína. Um stutta lýsingu á heilsuvanda segir svo:

„[...].“

Þá kemur fram að kærandi hafi starfað við [...] á árunum X til Xog síðan [...] á árunum X til X.

Með kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála fylgdi læknabréf C, dags. 10. júlí 2018, þar sem fram kemur að kærandi hafi komið til hans X. Hann hafi þá verið nýfluttur til landsins frá B. Þá segir að kærandi hafi á þeim tíma verið vinnufær. Hann hafi verið að starfa við [...] og farið reglulega í [...]. Hann hafi fundið fyrir þreytu og eymslum í vöðvum. Fram kemur að læknirinn hafi ekki talið starfsgetu hans skerta á þeim tíma.

Einnig liggur fyrir í gögnum málsins læknisvottorð C, dags. 25. maí 2018, sem barst Tryggingastofnun 17. júlí 2018, þar sem fram kemur það mat læknisins að kærandi hafi verið óvinnufær frá X.

Tryggingastofnun ríkisins byggir niðurstöðu sína á því að fyrir liggi að heilsuvandi kæranda hafi verið langvarandi og umsókn um örorkumat byggi á heilsuvanda sem hafi verið til staðar við flutning til landsins. Kærandi byggir aftur á móti á því að þrátt fyrir að hann hafi verið haldinn ýmsum kvillum fyrir flutning til landsins þá hafi hann verið með fulla starforku. Fram kemur í kæru að kærandi hafi unnið fullt starf frá febrúar X til X.

Úrskurðarnefnd velferðarmála fellst á að heilsuvandi kæranda fyrir flutning til landsins hafi verið til þess fallinn að skerða starfsorku hans. Aftur á móti hefur kærandi byggt á því að hann hafi verið með fulla starfsorku við flutning til landsins og hefur lagt fram læknabréf því til stuðnings. Þar sem í a-lið 1. mgr. 18. gr. laga um almannatryggingar er skýrlega vísað til óskertrar starfsorku telur úrskurðarnefnd velferðarmála að framangreind gögn og upplýsingar frá kæranda gefi tilefni til að rannsaka málið frekar, til að mynda afla gagna um atvinnuþátttöku og heilsufar kæranda síðustu árin í B.

Með hliðsjón af framangreindu er ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 29. júní 2018 um að synja kæranda um örorkulífeyri felld úr gildi. Málinu er vísað aftur til Tryggingastofnunar til nýrrar meðferðar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um að synja A, um örorkulífeyri er felld úr gildi. Málinu er aftur vísað til stofnunarinnar til nýrrar meðferðar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Rakel Þorsteinsdóttir