Mál nr. 5/2002

Álit kærunefndar jafnréttismála

í máli nr. 5/2002:

A

gegn

Sveitarfélaginu Árborg

--------------------------------------------------------------

Á fundi kærunefndar jafnréttismála föstudaginn 21. mars 2003 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

I

Inngangur

Með bréfi dags. 4. júní 2002, sem barst kærunefnd jafnréttismála 5. júní 2001, framsendi félagsmálaráðuneytið kærunefnd jafnréttismála erindi kæranda, A, og óskaði eftir því að nefndin tæki það til meðferðar. 

Kærandi málsins hafði óskað eftir því að kannað yrði og afstaða tekin til þess hvort sú stjórnsýsluákvörðun, er bæjarstjórn Sveitarfélagsins Árborgar tók þann 24. janúar 2002, um skipulagsbreytingar, er fólu í sér niðurlagningu á stöðu hennar sem félagsmálastjóra sveitarfélagsins og uppsögn úr starfi, standist ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga um jafnan rétt kvenna og karla nr. 96/2000. 

Kæran var kynnt kærða með bréfi, dags. 2. júlí 2001 þar sem óskað var eftir afstöðu bæjarstjórnar Árborgar til erindisins.

Með bréfi B hdl. f.h. Sveitarfélagsins Árborgar, dags. 28. október 2002, bárust svör við framangreindu bréfi. 

Með bréfi, dags. 5. nóvember 2002, var kæranda kynnt umsögn Sveitarfélagsins Árborgar og óskað eftir frekari athugasemdum kæranda. Sú umsögn var veitt með bréfi, dags. 14. nóvember 2002. 

Kærunefndin aflaði frekari gagna frá Sveitarfélaginu Árborg og gaf kæranda kost á að tjá sig um þau. Með bréfi 14. febrúar 2003 sendi kærandi nefndinni athugasemdir varðandi gögnin.

Sjónarmið málsaðila þykja hafa komið nægilega fram í athugasemdum og greinargerðum til kærunefndar jafnréttismála. Var því ekki talin ástæða til að kalla málsaðila fyrir nefndina. 

II

Málavextir

Kærandi var ráðin félagsmálastjóri Selfoss þann 1. maí 1983. Í júní 1998 varð Sveitarfélagið Árborg til, við sameiningu fjögurra sveitarfélaga þ.á m. Selfoss, og hefur kærandi gegnt starfi félagsmálastjóra Árborgar frá þeim tíma. Í desember 1997 var gerð skipulagsbreyting í þá veru að sveitarfélaginu var skipt upp í fjögur svið og kærandi varð sviðsstjóri yfir félagsþjónustusviði og hélt áfram starfsheitinu félagsmálastjóri.

Kærunefnd jafnréttismála barst kæra dags. 30. desember 2000 frá kæranda þessa máls, þar sem kærður er launamunur sviðsstjóra hjá Sveitarfélaginu Árborg. Álit nefndarinnar í því máli lá fyrir 15. október 2001 og var á þá leið að kæranda skyldi bættur sá munur sem var á grunnlaunum hennar og fræðslustjóra frá þeim tíma er hann var ráðinn til starfa hjá kærða og að leiðréttur yrði munur sem verið hafði á greiðslum fyrir yfirvinnu og á bifreiðastyrk til þeirra eða að Sveitarfélagið Árborg fyndi aðra lausn sem kærandi gæti sætt sig við.

Á fundi bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar hinn 24. janúar 2002 voru samþykktar breytingar á skipuriti í stjórnsýslu sveitarfélagsins. Með bréfi 30. janúar 2002 tilkynnti Sveitarfélagið Árborg kæranda að staða hennar hefði verið lögð niður, með vísan til hins nýja skipurits og var henni þá boðin staða deildarstjóra fjölskyldudeildar. Með bréfi dags. 15. mars 2002 hafnaði kærandi að taka þeirri stöðu. 

III

Sjónarmið kæranda

Í bréfi kæranda, dags. 28. apríl 2002, kemur fram að hún telji það nokkuð augljóst að ákvörðun Sveitarfélagsins Árborgar hafi verið málamyndagjörningur, gerður í þeim tilgangi að segja undirritaðri upp í kjölfar úrskurðar kærunefndar jafnréttismála. Ákveðið hafi verið að ráða starfsfólk með fagmenntun viðkomandi sviðs á tveimur af þremur sviðum sveitarfélagsins, þ.e. viðskiptafræðing sem yfirmann fjármála- og stjórnsýslusviðs og rafmagnsverkfræðing sem yfirmann framkvæmda- og veitusviðs. Á hinn bóginn hafi verið ákveðið að ráða viðskiptafræðing sem yfirmann félags- og fræðslusviðs, en sú menntun sé ekki fagmenntun þeirra málaflokka sem þar er stýrt.

Kærandi kveðst efast um lögmæti þess að ákveða fyrirfram hverjir skuli gegna tveimur af þremur sviðsstjórastöðum, án undangenginnar auglýsingar, en auglýsa svo stöðu yfirmanns félags- og fræðslusviðs. Með því hafi jafnræðis ekki verið gætt. 

Kærandi telur að með því að auglýsa eftir viðskiptafræðingi hafi henni verið gert ókleift að sækja um umrædda stöðu, þrátt fyrir að menntun hennar og starfsreynsla myndi nýtast í viðkomandi starfi og að starfslýsing framkvæmdastjóra félags- og fræðslusviðs sé í flestum atriðum samhljóma núverandi starfslýsingu félagsmálastjóra.

Þá kveður kærandi þá tvo einstaklinga, er ráðnir voru í hinar stjórnunarstöðurnar, án undangenginnar auglýsingar, hafi setið í þeirri nefnd er gerði tillögu að þeim breytingum er gerðar voru á skipuriti sveitarfélagsins, ásamt bæjarstjóra Árborgar. 

Eftir að kæranda var tilkynnt um breytinguna, kveðst hún hafa móttekið uppsagnarbréf, þann 30. janúar 2002, en var jafnframt boðin staða deildarstjóra fjölskyldudeildar í hinu nýja skipuriti. Hún kveðst hafa hafnað þeirri stöðu á grundvelli þess að ekki væri um sambærilega stöðu að ræða, ennfremur að hæfni og fyrri starfsreynsla hennar væri of mikil fyrir umrædda deildarstjórastöðu.

Kærandi tekur fram að ekki hafi verið óskað umsagnar félagsmálanefndar um breytingu á skipuriti sveitarfélagins.

Hún bendir á þá þversögn í greinargerð til bæjarstjórnar vegna breytinganna að annars vegar er þar tiltekið að öll fjármálaleg umsýsla færist til fjármála- og stjórnsýslusviðs en hins vegar hafi komið fram að starf framkvæmdastjóra félags- og fræðslusviðs felist að stærstum hluta í fjármálalegri stjórn á sviðinu og því hafi verið nauðsynlegt að auglýsa eftir viðskiptafræðingi í starfið. Nýr framkvæmdastjóri hafi setið fundi félagsmálanefndar að staðaldri en komi lítið að öðrum málaflokkum sviðsins.

Þá bendir kærandi á að sú er ráðin var í stöðu framkvæmdastjóra félags- og fræðslusviðs hafi ekki haft þá viðskiptamenntun, er krafist var í auglýsingu, og hafi auk þess minni reynslu af störfum innan hinna málaflokkanna, samanborið við sína reynslu.

Kærandi vísar til 25. gr. laga nr. 96/2000 um að óheimilt sé að segja starfsmanni upp störfum sökum þess að hann hafi krafist leiðréttingar á grundvelli laganna.

IV

Sjónarmið kærða

Í bréfi Sveitarfélagsins Árborgar dags. 28. október 2002, var á því byggt að sú tillaga er samþykkt var á fundi bæjarstjórnar Árborgar þann 24. janúar 2002, hafi verið vandlega undirbúin og að breytingarnar á skipuritinu hafa verið víðtækar og tekið til allra þátta í starfsemi sveitarfélagsins.

Um helstu breytingar á skipuriti Sveitarfélagsins Árborgar segir m.a. í greinargerð með samþykkt bæjarstjórnar:

„Auk þeirra áhrifa sem lýst er í tillögunni eru meginbreytingar í starfseminni samkvæmt hinu nýja skipulagi fólgnar í því að öll fjármálaleg umsýsla sveitarfélagsins og fyrirtækja þess færist til fjármála- og stjórnsýslusviðs en allar verklegar framkvæmdir, tækni- og veitumál færast til framkvæmda- og veitusviðs. Jafnframt er eldri deildarskipting verkefnaábyrgðar þeirra málaflokka sem tilheyra þessu sviðum endurskipulögð. Hið nýja félags- og fræðslusvið yfirtekur og sameinar núverandi starfsemi fræðslu- og menningarsviðs annars vegar og félagsþjónustusviðs hins vegar samfara endurskipulagningu á deildarskiptingu þessara málaflokka. Í öllum tilfellum er gert ráð fyrir aukinni faglegri ábyrgð deilda og einnig fjárhagslegri í tengslum við upptöku rammafjárhagsáætlunargerðar. Staða bæjarritara í hinu nýja kerfi er skilgreind sem sérstök stoðdeild í skipuritinu.“

Um helstu markmið með breytingum á skipuriti sveitarfélagsins segir m.a. í greinargerð á bls. 1-2.

„Ljóst er að með þessum breytingum er hægt að auka skilvirkni í allri stjórnun. Skýr deildarskipting og aukið sjálfstæði og ábyrgð deilda skapa möguleika á að einstakar deildir geti unnið saman undir yfirumsjón eins framkvæmdastjóra að úrlausn verkefna sem skarast en lúta sama markmiði. Það fyrirkomulag sem í gildi hefur verið hefur oft reynst fela í sér hindranir fyrir slíka samvinnu og þannig komið í veg fyrir faglegt samráð og fjárhagslega hagkvæmni. Í kerfinu hefur falist á vissum sviðum stjórnunarlegur- og framkvæmdalegur tvíverknaður.

Ljóst er að með þeirri samþættingu fjölda rekstrarþátta sem hið nýja skipulag byggir á má ná fram umtalsverðri hagræðingu. Einfaldara skipulag og markvissari stjórnun er tekin upp. Í því felst betri nýting starfskrafta og fjármagns.“

Sveitarfélagið greinir frá því að í greinargerð segi m.a. að deildaskipting þeirra málaflokka, er falla undir félags- og fræðslusvið, hafi verið gerð skýrari en verið hefur, bæði faglega og fjárhagslega. Þá hafi verið stefnt að aukinni fjármálalegri yfirstjórn. Þá segir ennfremur:

„Auglýst verður eftir framkvæmdastjóra hins nýja félags- og fræðslusviðs og gerð krafa um viðskiptamenntun eða sambærilega menntun á háskólastigi og reynslu af stjórnun. Starfsskyldur framkvæmdastjórans felast að stærstum hluta í fjármálalegri stjórn á sviðinu en á því er ráðstafað til rekstrar um 70% af skatttekjum sveitarfélagsins. Að auki er samþættingarhlutverk þessa stjórnanda mikilvægt gagnvart deildum sviðsins auk eftirlits með verkefnaframkvæmd og skilvirkni.“

Í framangreindu bréfi greinir sveitarfélagið frá því að málsmeðferð við gerð samþykktar um breytingar á skipuriti sveitarfélagsins hafi verið að fullu og öllu leyti í samræmi við ákvæði laga þar að lútandi. Sveitarfélagið bendir á að niðurstöður athugunar þess á umræddum breytingum hafi leitt í ljós að hagræðing myndi af leiða og jafnframt yrði faglegur ávinningur af breytingum. Sveitarfélagið bendir á að bæjarstjórn Sveitarfélagsins Árborgar fari með ákvörðunarvald f.h. sveitarfélagsins og hafi bæjarstjórninni ekki verið skylt að senda tillögur að fyrirhuguðum breytingum á skipuriti til umsagnar nefnda sveitarfélagsins. Einnig er bent á brýna nauðsyn þess að skerpa faglega yfirsýn í starfsemi sveitarfélagsins og hafi það jafnframt verið ein meginforsenda breytinga. Þá hafi ennfremur verið ljóst að áhersla sveitarfélagsins við nefndar breytingar á fjármálalegri yfirsýn hafi skipt verulegu máli.

Viðurkennt er af hálfu sveitarfélagsins að starf kæranda hafi í reynd verið lagt niður og hafi hún þegið biðlaun í samræmi við réttarstöðu sína. Sveitarfélagið telur að uppsögnin hafi átt sér stað meira en ári eftir að kærandi setti fram leiðréttingakröfu á grundvelli laga nr. 96/2000. Samkvæmt því beri að líta svo á að niðurlagning á starfi hennar hafi farið fram meira en einu ári eftir að leiðréttingarkrafa var sett fram. Samkvæmt því verði sveitarfélagið í reynd ekki krafið um sönnun þess að niðurlagning starfs hafi ekki grundvallast á leiðréttingakröfu starfsmanns. 

Sveitarfélagið telur niðurlagningu starfsins hafa alfarið byggst á faglegum og málefnalegum sjónarmiðum og hafi á engan hátt tengst áliti kærunefndar jafnréttismála nr. 1/2001.

Kærði mótmælir því að breytingar á skipuriti sveitarfélagsins hafi brotið gegn ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, eða laga nr. 96/2000 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. 

V

Niðurstaða

Í 1. gr. laga nr. 96/2000 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla segir að markmið laganna sé að koma á og viðhalda jafnrétti og jöfnum tækifærum kvenna og karla og jafna þannig stöðu kynjanna á öllum sviðum samfélagsins. Jafnframt er kveðið á um að allir einstaklingar skuli eiga jafna möguleika á að njóta eigin atorku óháð kynferði. Markmiði laganna skal náð m.a. með því að bæta sérstaklega stöðu kvenna og auka möguleika þeirra í samfélaginu.

Í erindi kæranda til félagsmálaráðuneytisins, dags. 28. apríl 2002, sem framsent var kærunefnd jafnréttismála með bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 4. júní 2002 fór kærandi þess á leit að tekin yrði afstaða til þess hvort stjórnsýsluákvörðun bæjarstjórnar Sveitarfélagsins Árborgar um skipulagsbreytingar hjá sveitarfélaginu og niðurlagningu stöðu kæranda standist ákvæði sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og laga nr. 96/2000 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla. Fram kemur í tilvísuðu bréfi félagsmálaráðuneytisins að ráðuneytið hafi talið, eftir að hafa farið yfir gögn málsins, að málið heyrði undir kærunefnd jafnréttismála, sbr. 4. og 25. gr. laga nr. 96/2000. Jafnframt kom fram að kæranda hafi verið greint munnlega frá þessari afstöðu ráðuneytisins og að hún gerði ekki athugasemd við þá málsmeðferð. Með vísan til þessa og atvika málsins að öðru leyti tekur kærunefnd jafnréttismála afstöðu til máls þessa að því er varðar meint brot á lögum nr. 96/2000, sbr. 2. mgr. 4. gr. laganna. Að öðru leyti fellur málið utan valdsviðs nefndarinnar.

Í bréfi kæranda dags. 28. apríl 2002 var gerð grein fyrir þeim skipulagsbreytingum sem um ræðir, þ.e. að fækka stjórnsýslusviðum úr fjórum í þrjú. Lýsir kærandi þar athugasemdum sínum varðandi fyrirkomulag breytinganna, einkum þeirri ráðstöfun að auglýsa eftir viðskiptafræðingi í stöðu nýs framkvæmdastjóra félags- og fræðslusviðs. Taldi kærandi að þessar breytingar hefðu haft það að markmiði að leggja niður stöðu kæranda vegna kvörtunar hennar til kærunefndar jafnréttismála vegna mismunandi launakjara þáverandi sviðsstjóra hjá Sveitarfélaginu Árborg sbr. mál kærunefndar jafnréttismála nr. 1/2001. Í niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála í því máli beindi nefndin þeim tilmælum til Sveitarfélagsins Árborgar að kæranda yrði bættur sá munur sem verið hafði á grunnlaunum hennar og annars sviðsstjóra auk þess sem því var beint til sveitarfélagsins að leiðréttur yrði munur sem verið hafði á greiðslum fyrir yfirvinnu og á bifreiðastyrk.

Af hálfu kæranda er í þessu sambandi vísað til ákvæðis 25. gr. laga nr. 96/2000 en samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar er atvinnurekanda óheimilt að segja starfsmanni upp störfum sökum þess að hann hafi krafist leiðréttingar á grundvelli laganna.

Sveitarfélagið Árborg vísar hins vegar til greinargerðar með breytingum á samþykktum sveitarfélagsins. Þar kemur fram að helstu breytingar sem gerðar voru á skipuriti sveitarfélagsins hafi verið þær að öll fjármálaleg umsýsla sveitarfélagsins var felld undir fjármála- og stjórnsýslusvið, verklegar framkvæmdir undir framkvæmda- og veitusvið, en hið nýja félags- og fræðslusvið yfirtæki og sameinaði alla þáverandi starfsemi fræðslu- og menningarsviðs annars vegar og félagsþjónustusviðs hins vegar. Með þessum breytingum hafi verið talið að ná mætti fram umtalsverðri hagræðingu. Breytingarnar hafi því haft það að markmiði að auka skilvirkni og hagkvæmni í rekstri í starfsemi sveitarfélagsins, en verði ekki raktar til þeirra sjónarmiða sem kærandi byggir á. 

Samkvæmt 25. gr. laga nr. 96/2000 er atvinnurekanda óheimilt að segja starfsmanni upp störfum sökum þess að hann hafi krafist leiðréttingar á grundvelli laganna. Samkvæmt 24. gr. sömu laga er atvinnurekendum almennt óheimilt að mismuna umsækjendum um starf á grundvelli kynferðis, þar á meðal við stöðubreytingar.

Í máli þessu er um það deilt hvort Sveitarfélagið Árborg hafi með þeim ráðstöfunum, sem að framan er lýst og leiddu til niðurlagningar stöðu kæranda, brotið gegn ákvæðum 25. gr. laga nr. 96/2000, þ.e.a.s. að umræddar skipulagsbreytingar hafi átt rót að rekja til athugasemda sem kærandi hafði beint til kærunefndar jafnréttismála, sbr. mál kærunefndar jafnréttismála nr. 1/2001. 

Með vísan til ákvæða sveitarstjórnalaga nr. 45/1998, sbr. 78. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 verður að játa sveitarfélögum sjálfstæði til að ráða málefnum sínum sjálf, þar með talið að mæla fyrir um skipulag stjórnsýslu þess innan marka laganna. 

Fallast má á það með kæranda að nokkurs misræmis gæti hjá Sveitafélaginu Árborg að því er varðar markmið og fyrirkomulag umræddra breytinga. Það er aftur á móti álit kærunefndar jafnréttismála að nægjanlega sé fram komið að Sveitarfélagið Árborg hafi með þeim ráðstöfunum sem til hefur verið vísað, stefnt að því með málefnalegum hætti að gera þær breytingar á stjórnskipulagi sveitarfélagsins, sem sveitarstjórnin taldi nauðsynlegar. Verður því ekki fallist á það með kæranda að þær ráðstafanir hafi átt rót að rekja til þeirra kvartana til kærunefndar jafnréttismála sem að framan hefur verið vísað til, sbr. 25. gr. laga nr. 96/2000. 

Með vísan til framangreinds þykir Sveitarfélagið Árborg ekki hafa brotið gegn ákvæðum laga nr. 96/2000 um jafnan rétt kvenna og karla.

Andri Árnason

Erla S. Árnadóttir

Stefán Ólafsson