Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 570/2022

Föstudaginn 17. mars 2023

A og

B

gegn

Reykjavíkurborg

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Eva Dís Pálmadóttir lögfræðingur.

Með kæru, dags. 6. desember 2022, kærðu A, og B, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. október 2022, um að afturkalla samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærendur sóttu um félagslegt leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg með umsókn, dags. 21. desember 2016. Kærendum var úthlutað félagslegu leiguhúsnæði í júlí 2019 sem svokölluðu áfangahúsnæði og skrifuðu þeir í kjölfarið undir samning um eftirfylgd í áfangahúsnæði, samkomulag um félagslega ráðgjöf og húsaleigusamning. Með úrskurði úrskurðarnefndar velferðarmála 10. febrúar 2022, í enduruppteknu máli nr. 368/2019, var komist að þeirri niðurstöðu að Reykjavíkurborg hafi ekki verið heimilt að setja það skilyrði í samning um eftirfylgd að kærendur skyldu taka á móti starfsmanni þjónustumiðstöðvar á heimili sínu tvisvar sinnum í mánuði með vísan til 3. gr. a húsaleigulaga nr. 36/1994. Ákvörðun Reykjavíkurborgar frá 12. júlí 2019 um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis var því felld úr gildi.

Í kjölfar úrskurðar nefndarinnar var kærendum tilkynnt að velferðarsvið hygðist taka nýja ákvörðun byggða á húsnæðisumsókn þeirra frá 21. desember 2016. Eftir gagnaöflun og bréfaskriftir var kærendum tilkynnt með bréfi velferðarsviðs, dags. 2. september 2022, að ákvörðun um samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði væri afturkölluð. Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti þá synjun á fundi 12. október 2022.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 6. desember 2022. Með bréfi, dags. 7. desember 2022, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Reykjavíkurborgar vegna kærunnar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Reykjavíkurborgar barst 6. janúar 2023 og var hún kynnt kærendum með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 10. janúar 2023. Þann 19. janúar 2023 var að beiðni kærenda veittur frestur til 17. febrúar 2023 til að skila inn athugasemdum vegna greinargerðar Reykjavíkurborgar. Viðbótargögn bárust frá kærendum 25. janúar og 15. febrúar 2023. Með erindi 17. febrúar 2023 óskuðu kærendur eftir tveggja vikna fresti vegna gagnaöflunar. Umbeðinn frestur var veittur. Viðbótargögn bárust frá kærendum 17. og 19. febrúar 2023. Með erindi úrskurðarnefndar, dags. 20. febrúar 2023, var óskað eftir tilteknum upplýsingum frá Reykjavíkurborg vegna málsins og barst svar daginn eftir. Þá bárust athugasemdir og viðbótargögn frá kærendum 15. og 16. mars 2023.

II.  Sjónarmið kærenda

Í kæru til úrskurðarnefndar velferðarmála kemur fram að kærð sé ákvörðun um afturköllun á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði þrátt fyrir uppsögn á samningi um eftirfylgd, úthlutun í áfangahúsnæði í almennt félagslegt leiguhúsnæði án rökstuðnings og tilvitnanir í heilbrigðisupplýsingar í tilnefningu án samráðs eða vitundar umsækjenda. Tekið er fram að í húsaleigusamningi segi að eftirfylgdarsamningur sé hluti af samningi og gangi ákvæði eftirfylgdarsamnings framar húsaleigusamningnum sem málefnaleg skilyrði, með heimild í 3. mgr. 2. gr. og 3. gr. a. húsaleigulaga. Kærendur hafi sannarlega sagt upp eftirfylgdarsamningi samkvæmt 7. gr. en þar komi fram að uppsögn á samningi samsvari uppsögn á húsaleigusamningi. Einnig komi fram í samningi sem fylgi með eftirfylgdarsamningi að fagaðila, félagsráðgjafa, hafi borið að vera í samskiptum við Félagsbústaði hf. sem virðist ekki hafa verið gert fyrr en hugsanlega í febrúar 2020. Að auki bendi kærendur á að þrátt fyrir að samningi hafi lokið þar sem hann hafi verið tímabundinn til 31. janúar 2020 hafi húsaleiga verið rukkuð út mars og húsnæðið hafi staðið tómt.

Kærendur taka fram að Reykjavíkurborg hafi svarað því til í einu bréfi að sveitarfélagið hafi ekki forræði yfir Félagsbústöðum hf. Allt þetta ferli og afgreiðsla hafi valdið kærendum vanlíðan, skertu aðgengi að heilbrigðisþjónustu, miska og skaða. Kærendur óski þess að úrskurðarnefnd velferðarmála skoði ákvörðun Reykjavíkurborgar sem og endanlega ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarsviðs og fundargerð. Einnig hvar sé að finna félagslegt leiguhúsnæði hjá sveitarfélaginu þar sem fram kemur í bréfi að velferðarsvið hafi ekki forræði yfir Félagsbústöðum hf. Jafnframt hvort sveitarfélagið uppfylli skyldu sína um að vera með félagslegt kaupleiguhúsnæði og kaupleiguhúsnæði eins og segi í húsnæðiskafla laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Velferðarsvið hafi svarað því til að ekki sé til bráðabirgðahúsnæði nema hugsanlega gistiskýli. Kærendur telji að gróflega hafi verið á þeim brotið og því sé ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarsviðs skotið til nefndarinnar.

III. Sjónarmið Reykjavíkurborgar

Í greinargerð Reykjavíkurborgar kemur fram að kærendur í málinu séu 75% öryrkjar og séu í staðfestri samvist. Af kærunni megi ætla að kærendur séu ósáttir við ýmis atriði sem talin séu upp í rökstuðningi frá 19. október 2022. Á undanförnum mánuðum hafi einungis verið tekin ein stjórnvaldsákvörðun í máli kærenda og varði hún það að skilyrði 3. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði sé ekki lengur uppfyllt og því sé ákvörðun velferðarsviðs um samþykkt á biðlista afturkölluð, sbr. 24. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Því varði greinargerðin einungis þá ákvörðun. Áður hafi verið fjallað um mál kærenda fyrir úrskurðarnefnd velferðarmála í tengslum við úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis með eftirfylgdarsamningi og vísist í mál nr. 368/2019 hjá úrskurðarnefnd velferðarmála varðandi það.

Þann 28. febrúar 2022 hafi kærendum verið tilkynnt að í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 368/2019, dags. 10. febrúar 2022, hygðist velferðarsvið taka nýja ákvörðun byggða á húsnæðisumsókn kærenda frá 21. desember 2016. Þar hafi kærendum verið tilkynnt að samkvæmt 3. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði væri það skilyrði fyrir samþykkt umsóknar inn á biðlista og þar með úthlutun húsnæðis að umsækjandi væri ekki í vanskilum með leigugreiðslur við Félagsbústaði hf. og að umsókn yrði því aðeins samþykkt ef umsækjandi hefði gert full skil á vangoldnum leigugreiðslum eða um skuldina hefði verið samið. Samkvæmt upplýsingum frá Félagsbústöðum hafi kærendur verið með óuppgerða skuld að fjárhæð 606.181 kr. eftir að búið hafi verið að fella niður 62.500 kr. af höfuðstól, 37.500 kr. í innheimtukostnað, auk allra dráttarvaxta en samtals hefðu 209.911 kr. verið felldar niður af kröfunni. Kærendum hafi meðal annars verið leiðbeint að velferðarsvið væri reiðubúið að veita aðstoð við uppgjör eins og unnt væri samkvæmt reglum um fjárhagsaðstoð frá Reykjavíkurborg kæmi formleg ósk um það frá kærendum.

Með bréfi velferðarsviðs, dags. 20. maí 2022, hafi verið tilkynnt að við endurmat á því hvort skilyrðum 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði væri fullnægt, sbr. 29. gr. reglnanna, hafi komið í ljós að skilyrði 3. mgr. 4. gr. væri ekki uppfyllt. Kærendum hafi verið veitt færi á að skýra framangreint og andmæli hafi borist með bréfi, dags. 29. júlí 2022. Andmæli kærenda hafi snúið að því að þeir hefðu ekki verið beðnir um að skila lyklum að viðkomandi leiguhúsnæði og að þeir hafi verið í góðri trú um að lyklum hafi verið skilað fyrir þeirra hönd. Einnig hafi verið vikið að því að ekki hafi verið gætt að meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Með bréfi velferðarsviðs, dags. 2. september 2022, hafi kærendum verið tilkynnt um endurmat á umsókn um almennt félagslegt leiguhúsnæði og um afturköllun samþykktar á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði. Andmæli kærenda hafi ekki verið tekin til greina og að mati velferðarsviðs hafi skilyrði 3. mgr. 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði ekki lengur verið uppfyllt. Því hafi ákvörðun velferðarsviðs um samþykkt á biðlista verið afturkölluð, sbr. 24. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði.

Kærendur hafi skotið þeirri ákvörðun til áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar sem hafi tekið málið fyrir á fundi þann 12. október 2022 og afgreitt það með eftirfarandi bókun:

„Áfrýjunarnefnd velferðarráðs staðfesti synjun um endurskoðun á ákvörðun um afturköllun samþykktar á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði hjá Reykjavíkurborg.“

Kærendur hafi óskað eftir rökstuðningi með tölvupósti þann 13. október 2022 og rökstuðningur hafi verið veittur með bréfi, dags. 19. október 2022.

Um félagslegt leiguhúsnæði í Reykjavík gildi reglur sem hafi tekið gildi þann 1. júní 2019 og verið samþykktar á fundi velferðarráðs þann 13. mars 2019 og á fundi borgarráðs þann 2. maí 2019, með síðari breytingum. Í 4. gr. framangreindra reglna séu sett fram tiltekin skilyrði fyrir því að umsókn um almennt félagslegt leiguhúsnæði verði samþykkt á biðlista. Í 3. mgr. 4. gr. reglnanna komi eftirfarandi fram:

„Umsókn umsækjanda sem er í vanskilum við Félagsbústaði hf. verður því aðeins samþykkt hafi umsækjandi gert full skil á skuldunum eða um þær hafi verið samið. Sama gildir um umsókn um milliflutning. Umsækjanda skal leiðbeint um þau úrræði sem honum standa til boða vegna fjárhagserfiðleika.“

Fram komi í 24. gr. framangreindra reglna að réttur Reykjavíkurborgar til afturköllunar ákvörðunar um samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði sé bundinn við þau tilvik þegar umsækjandi uppfylli ekki lengur skilyrði reglna. Þegar um almennt félagslegt leiguhúsnæði sé að ræða þurfi skilyrði 4. gr. reglnanna að vera uppfyllt.

Í kjölfar úrskurðar úrskurðarnefndar velferðarmála í máli nr. 368/2019 hafi umsókn kærenda um félagslegt leiguhúsnæði verið endurmetin með tilliti til skilyrða 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði. Kærendur hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 4. gr. reglnanna þar sem þeir hafi verið í vanskilum með leigugreiðslur við Félagsbústaði hf. Kærendum hafi ítrekað verið boðið að gera full skil á vangoldnum leigugreiðslum eða að semja um skuldina, sbr. bréf velferðarsviðs, dags. 28. febrúar 2022, og fund þeirra með Félagsbústöðum hf. í júní 2020, sbr. greinargerð Félagsbústaða hf., dags. 13. maí 2022. Þann 2. september 2022 hafi Reykjavíkurborg sent bréf til Öryrkjabandalagsins, sem hafi verið með umboð fyrir hönd kærenda, þar sem tilkynnt hafi verið ákvörðun velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um að samþykkt þeirra á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði væri afturkölluð. Í bréfinu hafi meðal annars komið fram að með símtali þann 5. febrúar 2020 hafi kærendur verið beðnir um að skila lyklum til Félagsbústaða hf. og í framhaldi hafi þeir sent tölvupóst þann 9. mars 2020 til Félagsbústaða hf. um að lyklunum hafi ekki verið skilað fyrir þeirra hönd líkt og vísað hafi verið til í greinargerð Félagsbústaða hf. til Öryrkjabandalagsins, dags. 13. maí 2022. Velferðarsvið hafi því talið upplýst að kærendur hefðu ekki verið í góðri trú um að lyklum hefði verið skilað fyrir þeirra hönd eins og þeir hafi vísað til í andmælum sínum. Andmæli kærenda hafi því ekki verið tekin til greina.

Hvað varði tilvísun kærenda til 1. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga telji Reykjavíkurborg rétt að vísa til þess að í ákvæðinu sé kveðið á um að sveitarfélög skuli, eftir því sem kostur sé, tryggja framboð af því húsnæði sem þar sé tilgreint. Reykjavíkurborg telji sig hafa uppfyllt framangreinda lagagrein, til dæmis með reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði og með stofnframlögum til byggingar/kaupa á almennum íbúðum, sbr. lög nr. 52/2016 um almennar íbúðir.

Með hliðsjón af öllu framangreindu hafi það verið mat áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar að ekki bæri að veita kærendum undanþágu frá skilyrði 3. mgr. 4. gr. reglna um félagslegt leiguhúsnæði og því hafi ákvörðun um afturköllun samþykktar á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði verið staðfest.

Með hliðsjón af öllu því sem að framan greini sé ljóst að ákvörðun áfrýjunarnefndar velferðarráðs Reykjavíkurborgar hafi hvorki brotið gegn fyrrgreindum reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði, sbr. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga, né öðrum ákvæðum laga nr. 40/1991, með síðari breytingum.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. október 2022, um að afturkalla samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði á þeirri forsendu að skilyrði 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði væri ekki uppfyllt.

Markmið félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 40/1991 um félagsþjónustu sveitarfélaga. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. laganna skal þess gætt við framkvæmd félagsþjónustunnar að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar. Þá skuli sköpuð skilyrði til að einstaklingurinn geti tekið virkan þátt í samfélaginu á eigin forsendum. Félagsleg þjónusta skuli í heild sinni miða að valdeflingu og miðast við einstaklingsbundnar þarfir og aðstæður. Með félagsþjónustu er átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf, meðal annars í tengslum við húsnæðismál, sbr. 1. mgr. 2. gr.

Í XII. kafla laga nr. 40/1991 er kveðið á um húsnæðismál. Þar segir í 1. mgr. 45. gr. að sveitarstjórnir skuli, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna. Samkvæmt 46. gr. laganna skulu félagsmálanefndir sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.

Lög nr. 40/1991 veita þannig sveitarfélögum ákveðið svigrúm til útfærslu á húsnæðismálum einstaklinga. Í samræmi við það og ákvæði stjórnarskrárinnar um sjálfstjórn sveitarfélaga er mat á þeirri útfærslu að meginstefnu til lagt í hendur hverrar sveitarstjórnar. Verður ekki við því mati hróflað af hálfu úrskurðarnefndar velferðarmála, enda byggist það á lögmætum sjónarmiðum og sé í samræmi við lög að öðru leyti.

Í reglum Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði er kveðið á um útfærslu á þjónustu sem sveitarfélögum er skylt að veita, sbr. XII. kafla laga nr. 40/1991. Í 2. mgr. 2. gr. reglnanna kemur fram að almennt félagslegt leiguhúsnæði sé ætlað þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki séu á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum félagslegra aðstæðna, þungrar framfærslubyrðar og lágra launa. Í 4. gr. reglnanna kemur fram að umsækjandi þurfi að uppfylla öll skilyrði greinarinnar til að umsókn verði samþykkt á biðlista.

Í 24. gr. framangreindra reglna er kveðið á um afturköllun stjórnvaldsákvörðunar um samþykkt á biðlista. Þar segir í 1. mgr. að réttur Reykjavíkurborgar til afturköllunar ákvörðunar um samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði sé bundinn við þau tilvik þegar umsækjandi uppfylli ekki lengur skilyrði reglnanna, eftir atvikum skilyrði 4. gr., 7. gr., 11. gr. og 14. gr.

Í 3. mgr. 4. gr. segir að umsókn umsækjanda sem sé í vanskilum við Félagsbústaði hf. verði því aðeins samþykkt hafi umsækjandi gert full skil á skuldunum eða um þær hafi verið samið. Sama gildi um umsókn um milliflutning. Umsækjanda skuli leiðbeint um þau úrræði sem honum standi til boða vegna fjárhagserfiðleika.

Samkvæmt gögnum málsins eru kærendur í vanskilum við Félagsbústaði hf. vegna leigugreiðslna á því húsnæði sem þeir fengu úthlutað í júlí 2019. Nánar tiltekið eru vanskilin vegna október, nóvember og desember 2019 sem og janúar 2020. Af kæru og gögnum málsins má ráða að ágreiningur sé um lok leigusamningsins og tilurð vanskilanna. Úrskurðarnefndin bendir á að um leigusamninga gilda húsaleigulög nr. 36/1994 og unnt er að bera ágreining um framkvæmd leigusamnings undir kærunefnd húsamála.

Í gögnum málsins liggur fyrir umsókn frá kærendum, dags. 19. maí 2020, um lán frá Reykjavíkurborg vegna skuldar hjá Félagsbústöðum hf. Úrskurðarnefndin aflaði upplýsinga frá Reykjavíkurborg um afgreiðslu þeirrar umsóknar og fékk þau svör að kærendur hefðu óskað eftir því að draga umsóknina til baka. Með bréfi Reykjavíkurborgar, dags. 24. júní 2020, var kærendum send staðfesting á að búið væri að ógilda umsóknina.

Þá liggur fyrir að kærendum var tilkynnt með bréfi, dags. 28. febrúar 2022, að velferðarsvið Reykjavíkurborgar væri reiðubúið að veita aðstoð við að gera upp eða semja um húsaleiguskuldina við Félagsbústaði hf. eins og unnt væri samkvæmt reglum sveitarfélagsins um fjárhagsaðstoð. Sú afstaða var ítrekuð í bréfi, dags. 20. maí 2022.

Með vísan til þess að kærendur hafa hvorki gert upp né samið um vanskil sín við Félagsbústaði hf. er skilyrði 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegt leiguhúsnæði ekki uppfyllt. Það er því niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að Reykjavíkurborg hafi verið heimilt að afturkalla samþykkt á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði.

Hin kærða ákvörðun er staðfest.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Reykjavíkurborgar, dags. 12. október 2022, um að afturkalla samþykkt A, og B, á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði, er staðfest.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

                                                                          Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir