Nr. 14/2021 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 22. janúar 2021 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 14/2021
í stjórnsýslumáli nr. KNU20100006
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 5. október 2020 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi), ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. september 2020, um að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar, sbr. 70. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.
Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt dvalarleyfi skv. umsókn. Til vara er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að málinu verði vísað aftur til Útlendingastofnunar til flýtimeðferðar.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldusameiningar við [...] þann 10. apríl 2019, en henni var samkvæmt gögnum málsins veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða á Íslandi þann 21. mars 2019. Með ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 11. september 2020, var umsókninni synjað. Kæranda var tilkynnt um ákvörðunina þann 23. september 2020 og þann 5. október 2020 kærði kærandi ákvörðunina til kærunefndar útlendingamála. Þann 26. október 2020 barst greinargerð kæranda. Þann 29. október 2020. barst kærunefnd frumrit hjúskaparvottorðs auk fylgiskjals frá kæranda. Sama dag óskaði kærunefnd eftir því að framkvæmd yrði rannsókn á skjölunum en skýrsla lögreglu barst kærunefnd þann 19. nóvember 2020 Með tölvupósti kærunefndar til umboðsmanns kæranda, dags. 23. nóvember 2020, var kæranda kynnt efni þeirrar skjalarannsóknarskýrslu og honum veittur frestur til andmæla, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Athugasemdir kæranda bárust kærunefnd þann 30. nóvember 2020.
Í greinargerð óskar kærandi eftir frestun réttaráhrifa á ákvörðun Útlendingastofnunar, sbr. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 1. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga er meginreglan sú að stjórnsýslukæra frestar ekki réttaráhrifum ákvörðunar. Æðra stjórnvaldi er þó heimilt fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. 29. gr. laganna. Með vísan til þess að kærandi er ekki staddur hér á landi og hefur aldrei verið með dvalarleyfi hér á landi fær kærunefnd ekki séð að kærandi hafi hagsmuni af því að fá réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar frestað.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar er vísað til og fjallað um 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga. Kærandi hafi til stuðnings umsókn lagt fram hin ýmsu gögn en þar sem enn hafi vantað gögn hafi Útlendingastofnun óskað eftir frekari gögnum, m.a. sakavottorði frá [...] og frumriti af hjúskaparvottorði þar sem einungis hefði verið lagt fram afrit af slíku vottorði með umsókn. Þann 4. júlí 2019 hafi umboðsmaður kæranda skilað inn öðru afriti af hjúskaparvottorði. Þann 3. september 2019 hafi umboðsmaður kæranda mætt í viðtal hjá Útlendingastofnun þar sem farið hafi verið yfir hvaða gögn þyrfti til að hægt væri að skoða umsókn um fjölskyldusameiningu. Hafi umboðsmaður hans talið það vera ómögulegt að afla fyrrgreinds sakavottorðs þar sem kærandi dveldi ekki lengur þar. Hafi Útlendingastofnun kvaðst ætla að reyna að afla upplýsinga um stöðu kæranda í [...] með aðstoð Alþjóðadeildar lögreglunnar.
Þann 16. september 2019 hafi umboðsmaður skilað sakavottorði frá [...], sem Útlendingastofnun hafi talið útrunnið, og frumriti af hjúskaparvottorði. Þann 26. september 2019 hafi umrætt hjúskaparvottorð ásamt skráningarvottorði barna kæranda verið sent í áreiðanleikakönnun hjá lögreglunni á Suðurnesjum. Þann 28. október 2019 hafi stofnuninni borist skjalarannsóknarskýrsla lögreglu. Samkvæmt henni væri hjúskaparvottorðið grunnfalsað, þ.e. að öllu leyti falsað. Þá hefði lögregla haft samband við tengiliði sína í [...] sem hafi farið á tiltekna staði til að kanna hvort skjöl sem ættu að liggja hjúskaparvottorði til grundvallar væru til staðar en svo hafi ekki reynst vera. Þá hafi lögregla einnig sent tengiliði sína á skráningarskrifstofur [...], þaðan sem kærandi hefði aflað afriti af hjúskaparvottorðinu, og hafi tengiliðurinn lýst mikilli spillingu og óreiðu á skráningargögnum á staðnum. Hafi tengiliðurinn vísað til þess að skráningarskrifstofan sé þekkt fyrir að gefa út skjöl á fölsuðum eða ófullnægjandi upplýsingum. Loks hafi lögreglan talið enga fölsun vera að sjá á skráningarvottorði barnanna en hins vegar væri erfitt að sjá hvaða gögn lægju til grundvallar skráningunni. Þann 13. febrúar 2020 hafi Útlendingastofnun sent öll gögn í máli kæranda í áreiðanleikakönnun til lögreglunnar á Suðurnesjum. Þann 22. júní 2020 hafi stofnuninni borist skjalarannsóknarskýrsla lögreglu en þar hafi verið gerðar ýmsar athugasemdir við trúverðugleika gagna, m.a. stimplar á skjölum þótt grunsamlegir og QR-kóðar, sem hefðu átt að vísa á vefsvæði yfirvalda í [...], ekki virkað.
Vísaði Útlendingastofnun til þess að kærandi og umboðsmaður hans hefðu í gegnum allt umsóknarferlið verið ítrekað beðin um að leggja fram gögn sem stutt gætu umsókn um fjölskyldusameiningu. Þau hefðu hins vegar ekki lagt fram nein trúverðug gögn sem styddu umsókn þeirra um fjölskyldusameiningu á grundvelli hjúskapar eða sambúðar. Var umsókn kæranda því synjað.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð byggir kærandi á því að hin kærða ákvörðun sé að því marki brennd að óskað hafi verið eftir áliti frá lögreglunni á Suðurnesjum og það lagt til grundvallar ákvörðun að því virðist án þess að sjálfstætt mat hafi farið fram hjá stjórnvaldinu. Kærandi geti ekki að því gert að skráning sé ófullnægjandi í [...] en því hafi ekki verið haldið fram að öll vottorð sem stafi frá skráningarskrifstofu [...] séu fölsuð heldur aðeins að sum þeirra kunni að vera það. Þá sé samkvæmt hinni kærðu ákvörðun ýmsar athugasemdir gerðar við trúverðugleika gagnanna en því sé þó ekki haldið fram að þau séu fölsuð. Að mati kæranda sé ótækt að beita sömu mælikvörðum og notaðir séu um skráningar hér á landi um skjöl sem stafi frá heimaríki kæranda. Þó mótmælir kærandi því að QR-kóðar skjalanna virki ekki og vísi sérstaklega til þess að hægt sé að skrá sig inn á heimasíður [...] og finna þar þau skjöl sem vísað sé til. Þó að starfsmönnum Útlendingastofnunar hafi verið ómögulegt að opna framangreind skjöl þá sé staðreyndin sú að hægt sé að nálgast þau með leiðum sem kærandi sé tilbúinn að leiðbeina kærunefnd um. Í hinni kærðu ákvörðun sé ranglega vísað til þess að lagt hafi verið fram útrunnið sakavottorð en umrætt vottorð hafi að geyma sakaskrá kæranda allan þann tíma sem hann hafi dvalið í [...]. Sá reitur í sakaskrá sem sé merktur „expiry“ vísi til þess dags sem kærandi hafi farið frá viðkomandi landi. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun ekki tekin afstaða til þess hvort kærandi eigi rétt á fjölskyldusameiningu á grundvelli 71. gr. laga um útlendinga vegna barna sinna sem hann eigi með maka sínum, og séu á Íslandi, en þau skjöl sem sýni fram á faðerni hans hafi ekki verið dregin í efa.
Kærandi byggir á því að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verði að gera til rannsóknar á þeim atvikum er leiða til niðurstöðurnar. Við úrlausn málsins hafi Útlendingastofnun borið að leggja mat á það hvort viðhlítandi upplýsingar og gögn lægju fyrir þannig að unnt væri að meta rétt kæranda til dvalarleyfis hér á landi. Byggir kærandi á því að rannsóknarskylda Útlendingastofnunar sé ekki uppfyllt í málinu enda hafi verið látið duga að vísa í ákvæði laga um útlendinga án þess að leggja sérstakt mat á þá hagsmuni sem séu í húfi. Þá virðist sem ákvörðunarvald hafi verið framselt til lögreglunnar á Suðurnesjum í slíkum mæli að rétt hefði verið að veita sérstakan andmælarétt og kærurétt hvað rannsóknarskýrsluna varðar.
Loks vísar kærandi til þess hann hafi nú aflað frekari gagna til að sýna fram á hjúskap og fjölskyldutengsl við maka sinn. Þá skorar kærandi á kærunefnd að óska eftir skýringum á tölvukerfi [...] en kærandi eða lögmaður hans geti leiðbeint nefndinni um hvernig megi skoða skráningarskjöl kæranda á vefnum með sambærilegum hætti og á vefsíðunni island.is.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt 1. mgr. 52. gr. laga um útlendinga tekur Útlendingastofnun ákvörðun um veitingu dvalarleyfis. Samkvæmt 2. mgr. 52. gr. laganna skulu fylgja með umsókn öll þau gögn og vottorð sem stofnunin gerir kröfu um til staðfestingar á að umsækjandi uppfylli skilyrði sem lög, reglugerðir og önnur stjórnvaldsfyrirmæli kveða á um. Samkvæmt 3. mgr. ákvæðisins setur ráðherra reglugerð um nánari framkvæmd ákvæðisins, m.a. hvaða gögn og vottorð umsækjandi skuli leggja fram, hvaða kröfur skuli gerðar til framlagðra gagna, hver skuli leggja mat á gildi skjala og um undanþágu frá kröfu um gögn.
Í lögum um útlendinga er gert ráð fyrir því að útlendingum sem dæmdir hafa verið til refsingar erlendis sé synjað um útgáfu dvalarleyfis. Þannig er það skilyrði þess að útlendingi sé veitt dvalarleyfi í samræmi við ákvæði VI.-IX. kafla laganna að ekki liggi fyrir atvik sem valdið geta því að honum verði meinuð landganga hér á landi eða dvöl samkvæmt öðrum ákvæðum laganna, sbr. d-lið 1. mgr. 55. gr. laga um útlendinga. Með vísan til þessa og þeirra ákvæða XII. kafla laganna sem kveða meðal annars á um brottvísun útlendinga sem hafa afplánað refsingu erlendis eða verið dæmdir þar til refsingar á síðustu fimm árum er því málefnalegt að við meðferð umsóknar um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar sé litið til sakaferils umsækjanda í þeim ríkjum sem hann hafi dvalist á síðastliðnum fimm árum.
Í 10. gr. reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum, hefur ráðherra útfært nánar reglur um fylgigögn með umsókn um dvalarleyfi. Í 1. mgr. 10. gr. segir að Útlendingastofnun geti krafist þeirra gagna sem nauðsynleg eru við vinnslu umsóknar, m.a. fæðingarvottorðs, hjúskaparstöðuvottorðs, forsjár- eða umgengnisgagna, heilbrigðisvottorðs, dánarvottorðs, og staðfestingu á dvalarstað hér landi. Þá geti stofnunin krafist ljósmynda, greinargerða, gagna um framfærslu og sakavottorðs í þeim tilvikum sem stofnunin meti það nauðsynlegt. Í 2. mgr. 10. gr. er mælt fyrir um að með umsókn um dvalarleyfi skuli umsækjandi leggja fram yfirlýsingu sína um að hann hafi hreinan sakaferil í samræmi við ákvæði útlendingalaga. Í 3. mgr. 10. gr. segir m.a. að umsækjandi afli sjálfur nauðsynlegra fylgigagna með dvalarleyfisumsókn. Þá skuli fylgigögn vera á því formi sem stofnunin geri kröfu um og staðfest með þeim hætti sem stofnunin telji nauðsynlegan. Í 5. mgr. 10. gr. er m.a. kveðið á um að Útlendingastofnun geti veitt undanþágu frá framlagningu gagna þegar lög krefjist ekki framlagningar og málefnalegar ástæður mæli með því, t.d. ef umsækjanda er ómögulegt að afla þeirra, svo sem vegna stríðsástands í heimaríki.
Samkvæmt 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga er heimilt að veita útlendingi dvalarleyfi hér á landi hyggist hann flytjast hingað til lands til að búa með maka sínum eða sambúðarmaka. Skilyrði þess er að makinn hafi rétt til fjölskyldusameiningar samkvæmt VIII. kafla laga um útlendinga og að hann sé annaðhvort í hjúskap eða sambúð, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 70. gr. laganna.
Líkt og greinir í hinni kærðu ákvörðun og rakið hefur verið í II. kafla úrskurðarins voru tiltekin gögn sem kærandi lagði fram við meðferð umsóknar um dvalarleyfi send í áreiðanleikakönnun til lögreglunnar á Suðurnesjum. Í skjalarannsóknarskýrslu lögreglunnar á Suðurnesjum, dags. 21. október 2019, voru tekin til skoðunar tvö skjöl, hjónavígsluvottorð og skráningarvottorð barna. Í skýrslunni kom fram það mat lögreglu að hjónavígsluvottorðið væri grunnfalsað, þ.e. að öllu leyti falsað. Ekki hefðu fundist skjöl í gögnum [...] yfirvalda sem ættu að vera til staðar og liggja ættu hjónavígsluvottorðinu til grundvallar. Þó væri til skráning um hjónavígsluna, m.a. í [...], en hún væri óábyggileg og í ljósi aðstæðna á útgáfustað og í ljósi þess að [...] finnist ekki. Hvað varðar skráningarvottorð barna væri enga fölsun að sjá í skjalinu. Væri ekkert hægt að segja til um hvaða gögn lægju til grundvallar skráningunni. Væri æskilegra að afla fæðingarvottorða fyrir börnin til að meta tengsl fólksins.
Þann 13. febrúar 2020 óskaði Útlendingastofnun eftir því að lögreglan á Suðurnesjum tæki til skoðunar sjö skjöl; sakavottorð frá [...], hjónavígsluskráningarvottorð frá [...], [...] ásamt þýðingu, skráningarvottorð um börn frá [...] ásamt þýðingu og sakavottorð frá [...]. Í skjalarannsóknarskýrslu lögreglunnar, dags. 13. júní 2020, kom fram að sakavottorðið frá [...] væri ótraust en ekki ótrúverðugt. Þá væri sakavottorðið frá [...] útrunnið en skjalið væri ófalsað. Hvað varðar skráningarvottorð barna væri enga fölsun að sjá í skjalinu en ekki væri hægt að segja til um hvaða gögn lægju til grundvallar skráningunni. Væri æskilegra að afla fæðingarvottorða fyrir börnin til að meta tengsl fólksins. Um hjónavígsluskráningarvottorðið frá [...] kom fram að skjalið væri ótraust og þær upplýsingar sem það geymdi væru óábyggilegar í ljósi óábyggilegrar skráningar þeirra upplýsinga sem ættu að liggja vottorðinu til grundvallar. Enn fremur væru stimplar á skjalinu grunsamlegir. Hvað varðar [...] væri ekki að sjá að átt hafi verið við skjalið en vísað var til rannsóknar á skjölum sama fólks (sbr. skjalarannsóknarskýrslu frá 21. október 2019). Við þá rannsókn hafi komið fram að [...] sé mikilvægasti vitnisburðurinn um hjónavígslu og eigi að vera til staðar í fjórum eintökum, hjá útgefanda ([...]), ráðhúsi á viðkomandi svæði og svo hjá hvoru hjónaefna. Leitað hafi verið til norrænna tengiliða sem farið hafi á skrifstofu útgefanda og einnig í viðkomandi ráðhús. Á hvorugum staðnum hafi fundist [...] um þessa hjónavígslu og rýri það verulega trúverðugleika skjalsins.
Þann 29. október 2020 bárust kærunefnd frumgögn frá kæranda, þ.e. hjónavígsluskráningarvottorð og fylgiskjal þess. Þann sama dag óskaði kærunefnd eftir því að lögreglan framkvæmdi rannsókn á skjölunum en skjalarannsóknarskýrsla lögreglu barst kærunefnd þann 19. nóvember 2020. Þar kemur fram það mat lögreglu að fylgiskjalið sé allsérstakt að formi og efni til. Þetta sé vottorð um vottorð, ætlað að styrkja trúverðugleika hjónavígsluskráningarvottorðsins. Það sé sami aðili sem undirriti bæði vottorðin og að forminu til sé skjalið ekki vandað og textinn ekki heldur. Á skjölunum báðum sé blautstimpill merktur „[...]“ og neðst á fylgiskjalinu sé heimilisfangið „[...]“. Leit að staðarheitunum [...] og [...] á vefnum hafi ekki skilað niðurstöðu. [...] og [...] virðist þó vera þekkt staðarheiti í [...]. Var það mat lögreglu að slíkar villur og ósamræmi rýrði traust á skjölunum. Hvað varðar hjónavígsluskráningarvottorðið væri skjalið ótraust. Skjalið ætti sér samsvörun á vef stjórnvalda í [...]. Þær upplýsingar sem skjalið hefði að geyma verði að teljast óábyggilegar í ljósi fyrri rannsókna skjala sömu aðila og ábyggilegrar skráningar upplýsinga sem ættu að liggja vottorðinu til grundvallar.
Með tölvupósti kærunefndar til umboðsmanns kæranda, dags. 23. nóvember 2020, var kæranda kynnt efni skýrslunnar og honum veittur frestur til andmæla, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í athugasemdum kæranda, dags. 30. nóvember 2020, kemur fram að kærandi leitist nú við að afla gagna sem fært geti sönnur á hjónaband sitt. Í því skyni hafi kærandi haft samband við sendiráð [...] í Noregi til þess að varpa skýrara ljósi á atvik málsins. Kærandi byggir á því að mikilvægir hagsmunir hans séu undir enda vilji þau ekki vera aðskilin. Fari kærandi því fram á frekari frest til þess að afla gagna sem að myndu hafa úrslitaáhrif í máli hans. Vísar kærandi til þess að ekki sé samræmi í stjórnsýsluframkvæmd í [...] þegar komi að útgáfu ýmissa vottorða. Jafnframt snúi greining lögreglu einkum að pappírnum sem slíkum. Þá sé misjafnt hvernig orð á [...] séu stöfuð með rómverskum stöfum og samræmis ekki endilega gætt og því séu þeir þættir ekki endilega til þess fallnir að grafa undan áreiðanleika framlagðra gagna. Vísar kærandi til þess að [...] gefi ekki lengur út téð vottorð heldur annað embætti innan stjórnsýslu [...]. Frekari gögn hafa ekki borist frá kæranda.
Að mati kærunefndar hagga skýringar kæranda við meðferð málsins hjá kærunefnd ekki framangreindri niðurstöðu sérfræðinga á sviði skjalarannsókna hjá lögreglunni á Suðurnesjum, en samkvæmt fyrrgreindum skjalarannsóknarskýrslum hefur kærandi lagt fram hjónavígsluskráningarvottorð sem metin hafa verið grunnfölsuð og ótraust. Kærandi hefur því ekki lagt fram trúverðug gögn sem sýna fram á að hann og [...] séu í hjúskap. Að framansögðu virtu uppfyllir kærandi ekki skilyrði 1. mgr. 70. gr. laga um útlendinga um dvalarleyfi á grundvelli hjúskapar. Verður ákvörðun Útlendingastofnunar því staðfest.
Í greinargerð gerir kærandi athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar, þ. á m. að ákvörðunarvald hafi verið framselt til lögreglunnar á Suðurnesjum í slíkum mæli að rétt hefði verið að veita sérstakan andmælarétt og kærurétt hvað rannsóknarskýrsluna varðar. Við meðferð málsins óskaði kærunefnd eftir upplýsingum frá Útlendingastofnun hvort kæranda hefði verið kynnt efni skjalarannsóknarskýrslna lögreglunnar á Suðurnesjum, dags. 21. október 2019 og 13 júní 2020. Í svari Útlendingastofnunar, dags. 1. desember 2020, segir að teymið sem sjái um fjölskyldusameiningar flóttamanna hafi verið í reglulegum samskiptum við þáverandi umboðsmann kæranda sem og í samskiptum símleiðis við þann starfsmann Rauða Kross Íslands sem sjái um fjölskyldusameiningar, varðandi umsóknina og þ.a.l. niðurstöður rannsóknarskýrslnanna. Hafi þáverandi umboðsmaður kæranda komið nokkrum sinnum á skrifstofu Útlendingastofnunar til að ræða við starfsmenn teymisins um umsóknarferlið, seinast þann 6. maí 2020, en þeir fundir hafi ekki verið teknir upp.
Með vísan til framangreindra upplýsinga leggur kærunefnd til grundvallar að kæranda hafi verið kynnt efni framangreindra skýrslna. Í samræmi við góða og vandaða stjórnsýsluhætti hefði Útlendingastofnun þó átt að skrásetja slíkt sérstaklega í gögn málsins þegar kæranda eða þáverandi umboðsmanni hans var kynnt efni skýrslnanna, enda var efni þeirra kæranda í óhag, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá hefði Útlendingastofnun átt að vísa til þeirra samskipta í hinni kærðu ákvörðun, sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga. Að mati kærunefndar hefur framangreint þó ekki áhrif á niðurstöðu málsins. Þá hefur kærandi við meðferð málsins hjá kærunefnd getað komið sínum sjónarmiðum á framfæri auk þess sem hann hefur lagt fram frekari gögn sem kærunefnd hefur lagt sjálfstætt mat á.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Tómas Hrafn Sveinsson
Gunnar Páll Baldvinsson Sandra Hlíf Ocares