6. mars 2018

Nr 105/2018 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 6. mars 2018 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 105/2018

í stjórnsýslumáli nr. KNU18020013

Kæra […]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 6. febrúar 2018 kærði einstaklingur er kveðst heita […], vera fæddur […] og vera ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 17. janúar 2018, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um alþjóðlega vernd á Íslandi og endursenda hann til Danmerkur.

Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar hér á landi með vísan til 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, sbr. 1. og 2. mgr. 42. gr., og 2. mgr. 36. gr. laganna. Til vara krefst kærandi þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi þann 24. ágúst 2017. Við leit að fingraförum kæranda í Eurodac gagnagrunninum þann sama dag kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Danmörku. Þann 1. september 2017 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Danmörku, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 14. september 2017 barst svar frá dönskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 5. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 17. október 2017 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Danmerkur. Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 673/2017, dags. 12. desember 2017, var ákvörðun Útlendingastofnunar felld úr gildi og stofnuninni gert að taka mál kæranda til meðferðar á ný. Útlendingastofnun ákvað þann 17. janúar 2018 að taka ekki umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endurstendur til Danmerkur. Kærandi kærði ákvörðunina þann 6. febrúar 2018 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 19. febrúar 2018 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Danmerkur. Lagt var til grundvallar að Danmörk virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Danmerkur ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Kærandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Danmerkur, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Við meðferð máls kæranda hjá Útlendingastofnun kvað hann sig vera við slæma andlega heilsu. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. september 2017 tjáði kærandi að hann þyrfti nauðsynlega að komast til læknis, hann væri mjög stressaður, svæfi ekki og ætti mjög erfitt. Í síðara viðtali hjá Útlendingastofnun þann 26. september 2017 ítrekaði hann bága andlega heilsu sína. Þá bætti hann við að honum sé ókleift að sofa og að hann geti ekki slakað á og hvílst. Hann sé órólegur og eirðarlaus og þá bregði honum óeðlilega við minnstu hljóð. Læknisfræðileg gögn sem kærandi hafi fært fram bendi til þess að hann […]. Niðurstaða Útlendingastofnunar var að kærandi væri einstaklingur í sérstaklega viðkvæmri stöðu skv. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga en stofnunin taldi að ekki væru uppi slíkar sérstakar ástæður í málinu að taka bæri mál hans til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi yfirgefið heimaríki sitt, […], vegna áreitis og hótana stjúpföður síns. Kærandi segir að hann hafi snúist til [...] trúar og hafi stjúpfaðir hans í kjölfarið hótað honum að tjá yfirvöldum í […]frá því en slíkt sé sérlega hættulegt þar í landi. Þá hafi stjúpfaðir kæranda meinað honum að giftast kærustu sinni og bannað honum að iðka trú sína. Hann hafi því neyðst til þess að flýja af ótta við að verða tekinn af lífi eða fangelsaður og pyntaður af […]stjórnvöldum. Hann hafi flúið til Danmerkur en dvalist þar einungis í sex daga þar sem hann kvaðst hafa séð [...] sem hann kannaðist við og tengdust stjúpföður hans. Óttaðist hann að þeir myndu láta stjúpföður hans vita af veru sinni í Danmörku. Því hafi hann ákveðið að flýja til Íslands. Kærandi óttist að vera sendur aftur til Danmerkur. Hann eigi þar bróður en kærandi kveðst ekki hafa sett sig í samband við hann af ótta við að bróðir sinn hefði frétt að hann hafi […]. Bróðir hans myndi gera honum illt eða tilkynna hann þannig að aðrir myndu beita hann ofbeldi. Þá hafi kærandi ástæðuríkan ótta um líf sitt sem geri það að verkum að andleg heilsa hans sé sérstaklega slæm.

Kærandi byggir aðalkröfu sína, um að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði tekin til efnismeðferðar, aðallega á því að ekki megi senda hann til Danmerkur vegna meginreglu þjóðaréttar um bann við endursendingu einstaklinga þangað sem líf þeirra eða frelsi kunni að vera í hættu (non-refoulement), sbr. 42. gr. laga um útlendinga. Kærandi byggir á því að hann eigi á hættu að verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, annars vegar með beinum hætti í Danmörku og hins vegar með óbeinum hætti vegna væntanlegrar endursendingar hans frá Danmörku til […], en skv. 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga sé óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki sé tryggt að hann verði ekki sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðu til að óttast ofsóknir.

Þá vísar kærandi að auki til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en þar sé áréttað að taka skuli umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingur hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar aðstæður mæli annars með því. Meginregla laganna sé að allar umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar nema ef rétt þykir að beita undantekningarreglum laganna en í samræmi við almennar lögskýringarreglur skuli undantekningarreglur túlkaðar þröngt.

Kærandi telji að verði ekki fallist á að endursending hans til Danmerkur brjóti í bága við 42. gr. laga um útlendinga skuli taka mál hans til efnislegrar meðferðar vegna sérstakra ástæðna í skilningi 2. mgr. 36. gr. laganna. Vísar kærandi í því sambandi til athugasemda að baki ákvæðinu. Telur kærandi að athugasemdir þessar leiði í ljós vilja löggjafans til að víkka út gildissvið 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og sé það í samræmi við meginreglu laganna að umsóknir um alþjóðlega vernd skuli teknar til efnismeðferðar.

Þá bendir kærandi á að hann þjáist af […] vegna þeirra atburða sem hann hafi þurft að upplifa í heimaríki sínu. Jafnframt óttist hann mögulegar refsingar í heimaríki og í Danmörku af hendi […] þar og hafi endursending hans vakið með honum ástæðuríkan ótta um að verða ofsóttur bæði í Danmörku og í heimaríki sínu. Kærandi telji að hans bíði fangelsisdómur og pyntingar í heimaríki fyrir að hafa […]. Þannig sé það ljóst að hans bíði ómannúðlegar og vanvirðandi aðstæður verði honum gert að snúa aftur til Danmerkur.Kærandi gerir þá varakröfu að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans verði felld úr gildi með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Lagagrundvöllur

Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-liðum ákvæðisins eigi við. Samkvæmt c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef heimilt sé að krefja annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda.

Fyrir liggur í máli þessu að dönsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 5. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, en Ísland skuldbatt sig til að fylgja reglugerðinni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um alþjóðlega vernd sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla Dyflinnarreglugerðarinnar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn um alþjóðlega vernd. Samþykki Danmerkur er m.a. byggt á því að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd þar í landi. Eru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga uppfyllt.

Í 2. mgr. 36. gr. kemur fram að ef svo standi á sem greini í 1. mgr. skuli þó taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar ef útlendingurinn hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða ef sérstakar ástæður mæli annars með því. Ef meira en 12 mánuðir hafa liðið frá því að umsókn um alþjóðlega vernd barst fyrst íslenskum stjórnvöldum og tafir á afgreiðslu hennar eru ekki á ábyrgð umsækjanda sjálfs skal taka hana til efnismeðferðar.

Þá er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga tekið fram að ef beiting 1. mgr. myndi leiða til þess að brotið væri gegn 42. gr., t.d. vegna aðstæðna í því landi sem senda á umsækjanda til, skuli taka umsókn til efnismeðferðar. Í 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er kveðið á um að ekki sé heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá segir í 2. mgr. ákvæðisins að 1. mgr. eigi einnig við um sendingu útlendings til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.

Við mat á því hvort senda eigi umsækjanda um alþjóðlega vernd til ríkis, sem hefur samþykkt að taka við honum á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar, ber stjórnvöldum að leggja sjálfstætt mat á hvort aðstæður þar brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sem kveður á um að enginn maður skuli sæta pyndingum eða ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að sú meðferð, sem einstaklingur eigi von á, verði að ná tilteknu lágmarks alvarleikastigi til þess að falla undir 3. gr. sáttmálans. Við það mat verði að horfa til allra aðstæðna í fyrirliggjandi máli, svo sem lengdar og eðlis meðferðar, andlegra og líkamlegra áhrifa hennar og í einhverjum tilvikum kyns, aldurs og heilsufars viðkomandi. Þá ber stjórnvöldum að leggja mat á hvort málsmeðferð vegna umsókna um alþjóðlega vernd tryggi umsækjendum raunhæfa leið til að ná fram rétti sínum, sbr. 13. gr. sáttmálans. Í samræmi við framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu skal mat á meðferð umsókna um alþjóðlega vernd og móttöku og aðbúnaði umsækjenda í viðtökuríki taka mið af einstaklingsbundnum aðstæðum í hverju máli.

Nánar um túlkun á 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 veitir stjórnvöldum ríkt svigrúm til mats á því hvað felist í sérstökum ástæðum í skilningi ákvæðisins, á hvaða sjónarmiðum skuli byggt við þetta mat og hvert skuli vera vægi þeirra. Stjórnvöld eru þó ávallt bundin af réttmætisreglu stjórnsýsluréttar en af henni leiðir að sjónarmiðin skulu vera málefnaleg. Þá gerir jafnræðisreglan þá kröfu að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.

Þegar afmarka skal nánar á hvaða málefnalegu sjónarmiðum skuli byggt og vægi þeirra við framangreint mat verður að líta til lagagrundvallar málsins, en í því sambandi er áréttað að heimild ráðherra í 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt til að setja í reglugerð ákvæði um framkvæmd 2. mgr. 36. gr. laganna.

Að mati kærunefndar bendir forsaga ákvæðisins til þess að 1. málsl. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skuli að mestu leyti framkvæma með sambærilegum hætti og 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga nr. 96/2002 enda var orðalag niðurlags 1. málsl. óbreytt frá eldri lögum. Samkvæmt framkvæmd á grundvelli eldri laga fengu sjónarmið sem varða skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins nokkuð mikið vægi. Við mat sjónarmiða sem tengdust stöðu einstakra umsækjenda var gengið út frá því að ástand og aðstæður í viðtökuríki og fyrri reynsla kæranda þyrftu að vera bæði sérstakar og af ákveðnu alvarleikastigi sem segja má að hafi verið talsvert hátt svo til greina kæmi að beita þágildandi 2. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga.

Tilteknar breytingar á framsetningu 36. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016 hafa þó leitt til þess að nefndin hefur talið að veita bæri sjónarmiðum sem tengjast stöðu einstakra umsækjenda aukið vægi í þessu heildarmati. Frá gildistöku laga um útlendinga nr. 80/2016 hefur kærunefnd litið til innra samræmis 36. gr. laga um útlendinga og þeirra breytinga sem voru gerðar á framsetningu 1. mgr. 36. gr. laganna, með hliðsjón af áðurgildandi 1. mgr. 46. gr. a eldri laga um útlendinga svo og þeirra breytinga sem fólust í framsetningu þeirrar reglu sem nú er í 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Þá hefur kærunefnd litið til þeirra lögskýringargagna sem tengdust breytingu á ákvæðinu í meðförum þingsins, n.t.t. nefndaráliti meirihluta þingnefndar og ræðu framsögumanns meirihlutans, en í því sambandi er áréttað að kærunefnd hefur hvorki litið til orðalags ákvæðis 2. mgr. 36. gr. eins og það hljóðaði í upphaflegri mynd frumvarps til laga um útlendinga né athugasemda sem fylgdu ákvæðinu í ljósi þeirra breytinga sem urðu á því ákvæði frumvarpsins í meðförum þingsins. Með vísan til lögskýringargagna hefur kærunefnd litið svo á að það hvort einstaklingur teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu sé eitt af þeim sjónarmiðum sem líta verður til við mat á því hvort sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu. Við það mat skuli jafnframt bæði litið til aðstæðna einstaklings og aðstæðna og ástands í viðtökuríki. Kærunefnd hefur þó jafnframt lagt nokkra áherslu á forsögu ákvæðisins og litið til þess að ekki hafi verið um að ræða grundvallarbreytingu frá framkvæmd á grundvelli eldri laga um útlendinga að því er varðar vægi hinna kerfislægu sjónarmiða. Í framkvæmd nefndarinnar frá gildistöku laga nr. 80/2016 hefur þetta leitt til þess að málum sem tekin hafa verið til meðferðar á grundvelli sérstakra ástæðna hefur fjölgað lítillega. Þó má segja að skilvirkni umsóknarferlisins og mikilvægi samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins hafi áfram vegið þungt í mati nefndarinnar.

Frá gildistöku laga nr. 81/2017 telur kærunefnd rétt að líta til þeirra gagna sem urðu til við meðferð laganna á Alþingi er varða túlkun á 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Hér er um að ræða athugasemdir við frumvarpið, álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar og framsöguræðu nefndarmanns sem kynnti álitið við 2. umræðu frumvarpsins. Þrátt fyrir að þau lögskýringargögn tengist ekki beint setningu laga um útlendinga nr. 80/2016 eru þau samt sem áður sett fram í tilefni breytinga á inntaki 2. mgr. 36. gr. laganna og því nægilega tengd efni málsgreinarinnar til að hafa áhrif á túlkun hennar.

Í athugasemdum við frumvarpið sem varð að lögum nr. 81/2017 var áréttaður „sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga, líkt og fram kom í athugasemdum við 2. mgr. 36. gr. frumvarps þess sem varð að gildandi lögum um útlendinga.“

Kærunefnd telur að líta verði til þess að álit meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar gefur skýrlega til kynna vægi tiltekinna sjónarmiða sem líta eigi til við beitingu ákvæðis 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í því áliti kemur eftirfarandi fram:

Fyrir nefndinni var rætt um texta í greinargerð með frumvarpinu þar sem áréttaður er sá vilji löggjafans að ávallt skuli taka til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi er í sérstaklega viðkvæmri stöðu, sbr. 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga. Bent var á að lögskýringargögn væru ekki skýr um þetta atriði og varhugavert geti verið að nýtt þing árétti vilja fyrri þinga án þess að því fylgi breytingar á lögum. Meirihlutinn bendir á að með þessu er áréttað, líkt og fram kom í frumvarpi því er varð að lögum um útlendinga, nr. 80/2016, að taka skuli til efnislegrar meðferðar umsóknir um alþjóðlega vernd ef umsækjandi hefur slík sérstök tengsl við landið að nærtækt sé að hann fái vernd hér á landi eða ef sérstakar ástæður mæla með því að taka skuli mál til efnismeðferðar. Getur þetta átt við í tilfellum útlendinga sem eiga ættingja á Íslandi en ekki í því landi sem þeir yrðu sendir aftur til. Þetta getur einnig átt við í öðrum tilfellum þar sem tengsl eru ríkari en við viðtökuland, svo sem vegna fyrri dvalar. Með sérstökum aðstæðum er vísað til þess að einstaklingar geta verið í viðkvæmri stöðu sem leiði til þess að þeir muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga.

Í framsöguræðu við 2. umræðu voru þessi sjónarmið árréttuð og hnykkt á með þeim ummælum að ekki ætti „að vera neinn vafi á því hvað átt sé við með sérstakri stöðu.“

Að mati kærunefndar lýsa þessi lögskýringargögn því með nægilega skýrum hætti bæði þeim sjónarmiðum sem löggjafinn telur að stjórnvöldum beri að beita við mat samkvæmt ákvæðinu og að nokkru leyti vægi sjónarmiðanna. Nefndin telur sjónarmiðin málefnaleg og að þau rúmist innan þess mats sem texti ákvæðisins felur stjórnvöldum, sérstaklega í ljósi þess að reglugerðarheimild skv. 4. mgr. 36. gr. laga um útlendinga hefur ekki verið nýtt. Að mati kærunefndar gefa ummæli í þessum lögskýringargögnum með nægilega skýrum hætti til kynna að viðkvæm staða umsækjanda skuli hafa aukið vægi andspænis sjónarmiðum sem tengjast m.a. skilvirkni við meðferð umsókna og mikilvægis samvinnu aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins. Í ljósi mismunar á orðalagi og inntaki athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 81/2017 og umfjöllun meirihluta allsherjar- og menntamálanefndar um þetta atriði er það þó mat kærunefndar að ekki sé skýrt af lögskýringargögnum að ávallt beri að taka umsóknir frá einstaklingum í sérstaklega viðkvæmri stöðu til efnismeðferðar, þótt ótvírætt sé að það sjónarmið skuli hafa aukið vægi andspænis öðrum sjónarmiðum, sé miðað við þá framkvæmd sem tíðkast hefur fram að þessu. Aftur á móti telur kærunefnd að þegar viðkvæm staða umsækjenda verður að mati stjórnvalda talin leiða til þess að hann muni eiga erfitt uppdráttar í viðtökulandi svo sem vegna heilsufars, aldurs, þungunar eða mismununar sem viðkomandi einstaklingur verður fyrir sökum kynhneigðar, kynþáttar eða kyns, eða fyrri reynslu einstaklinga, t.d. fórnarlömb mansals, ofbeldis og pyndinga, skuli það sjónarmið hafa mikið vægi við matið. Í þeim tilvikum beri að líta svo á að sérstakar ástæður séu fyrir hendi í málinu og að það skuli almennt tekið til efnismeðferðar.

Greining á sérþörfum sbr. 25. gr. og 6. tölul. 3. gr. laga um útlendinga

Kærandi, sem er ungur karlmaður, greindi frá því við meðferð málsins hjá Útlendingastofnun að líkamleg heilsa hans væri góð en að andlegt heilsufar hans væri ekki gott. Kvaðst hann þjást af mikilli streitu, eiga erfitt með svefn auk þess að eiga erfitt með að slaka á og hvílast almennt. Hann telji sig vera ofsahræddan, eirðarlausan og að sér bregði við minnstu hljóð. Þá nefndi kærandi að hann hitti geðlækni og sálfræðing vikulega sem reyni að hjálpa honum. Aðspurður um hvort hann hafi haft aðgang að heilbrigðiskerfinu í Danmörku svaraði kærandi að ekki hafi reynt á það sökum þess hve stutt hann hefði dvalist þar. Í gögnum frá Göngudeild sóttvarna, dags. 6. september til 4. október 2017, kemur m.a. fram að kærandi sé […], auk þess að vera haldinn svefntruflunum. Kærandi var metinn í sérstaklega viðkvæmri stöðu sem áhrif hefði á mál hans hjá Útlendingastofnun. Kærunefnd telur ekki forsendur til að breyta mati Útlendingastofnunar og telst kærandi því vera í sérstaklega viðkvæmri stöðu að því er varðar meðferð máls hans hér á landi.

Aðstæður og málsmeðferð í Danmörku

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Danmörku, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

Denmark 2016 Human Rights Report (United States Department of State, 3. mars 2017),
Amnesty International Report 2016/17 - Denmark (Amnesty International, 22. febrúar 2017),
Freedom in the World 2017 – Denmark (Freedom House, 1. september 2017),
Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council of Europe Following his visit to Denmark from 19 to 21 November 2013 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 24. mars 2014),
Dublin II – national asylum procedure in Denmark (Danish Refugee Council, 2011),
Country Factsheet Denmark (European Union Agency for Fundamental Rights, september 2010),
Upplýsingar af heimasíðu sem danska útlendingastofnunin heldur úti: www.nyidanmark.dk, (Udlændingestyrelsen og Styrelsen for International Rekruttering og Integrations) og
Upplýsingar af heimasíðu sem dönsk heilbrigðisyfirvöld halda úti: www.sundhedstyrelsen.dk, (Sundhedsstyrelsen).

Í framangreindum gögnum kemur fram að danska útlendingastofnunin (d. Udlændingestyrelsen) taki ákvarðanir er varða umsóknir um alþjóðlega vernd í Danmörku og eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess almennt kost að bera synjun dönsku útlendingastofnunarinnar undir sérstaka kærunefnd útlendingamála (d. Flygtningenævnet). Danska útlendingastofnunin skoðar sérstaklega hvert mál fyrir sig með tilliti til þeirra upplýsinga sem umsækjandinn veitir ásamt þeim almennu upplýsingum sem liggja fyrir um aðstæður í heimaríki hans. Almennt kemur umsækjandi, sem hefur kært synjun á umsókn um alþjóðlega vernd, fyrir hina dönsku kærunefnd útlendingamála og skýrir mál sitt munnlega fyrir nefndinni. Hafi umsækjandi um alþjóðlega vernd í Danmörku fengið lokaniðurstöðu í máli sínu getur hann lagt fram nýja umsókn um alþjóðlega vernd telji hann nýjar ástæður eða breyttar aðstæður vera fyrir hendi í máli hans sem ekki voru fyrir hendi þegar mál hans var áður til meðferðar. Þá eiga umsækjendur um alþjóðlega vernd þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun, skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á alþjóðlegri vernd og brottvísun til heimaríkis hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem muni brjóta í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Dönsk yfirvöld tryggja umsækjendum ekki endurgjaldslausa lögfræðiaðstoð við meðferð máls á fyrsta stjórnsýslustigi. Hins vegar eiga umsækjendur rétt á lögfræðiaðstoð sér að kostnaðarlausu við meðferð máls á kærustigi. Þá veita frjáls félagasamtök að nafni Dansk Flygtningehjælp lögfræðiráðgjöf til umsækjenda um alþjóðlega vernd þeim að kostnaðarlausu.

Umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á að vera í Danmörku á meðan mál þeirra er til meðferðar fyrir dönskum stjórnvöldum. Af framangreindum gögnum um Danmörku má ráða að umsækjendur fá gistingu í móttökumiðstöðvum þar til ákvörðun um brottvísun kemur til framkvæmdar eða umsækjandi yfirgefur Danmörku sjálfviljugur. Jafnframt eiga umsækjendur rétt á dagpeningum til grunnframfærslu eða mat án endurgjalds í móttökumiðstöðvum auk þess að eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda.

Athugun kærunefndar á aðstæðum umsækjenda um alþjóðlega vernd í Danmörku hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda þangað brjóti í bága við 1. eða 2. mgr. 42. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Danmörku bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Enn fremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu umsækjenda um alþjóðlega vernd til Danmerkur á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Einstaklingsbundnar aðstæður kæranda

Samkvæmt svari danskra stjórnvalda um viðtöku kæranda er mál kæranda enn til meðferðar í Danmörku, en dönsk stjórnvöld samþykktu að taka við kæranda á grundvelli 5. mgr. 20. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi á því enn kost á að leggja fram málsástæður og gögn í máli sínu sem styðji við umsókn hans um alþjóðlega vernd þar í landi og eftir atvikum í því ríki sem endanlega ber ábyrgð á efnismeðferð umsóknar hans.

Ljóst er að kærandi er ungur karlmaður og hefur hann greint frá því að hann lifi við slæmt andlegt heilsufar. Í gögnum málsins kemur fram að hann sé […]. Í fyrrgreindum skýrslum um aðstæður í Danmörku kemur fram að umsækjendur um alþjóðlega vernd eiga rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda. Jafnframt stendur umsækjendum ýmis heilbrigðisþjónusta til boða í móttökumiðstöðvum, svo sem viðtalsfundir með sálfræðingi eða lækni. Telur kærunefnd ekki forsendur til annars, í ljósi þeirra upplýsinga sem liggja fyrir um aðstæður í Danmörku, en að leggja til grundvallar við úrlausn málsins að kærandi geti leitað sér heilbrigðisþjónustu við hæfi þar í landi. Af framangreindum gögnum um aðstæður í Danmörku verður jafnframt ráðið að verði kærandi fyrir hótunum aðila þar í landi geti hann leitað ásjár danskra yfirvalda vegna þeirra. Því er það mat kærunefndar að fyrirliggjandi gögn beri ekki með sér að kærandi muni eiga erfitt uppdráttar í Danmörku vegna stöðu umsóknar hans þar og heilsufars. Í ljósi aðstæðna í Danmörku og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, m.a. sérstaklega viðkvæmrar stöðu kæranda, er það því mat kærunefndar að ekki séu fyrir hendi slíkar sérstakar ástæður sem mæli með því að mál hans verði tekið til efnismeðferðar hér á landi, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 4. september 2017 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Þá telur kærunefnd ljóst að síðari málsliður 2. mgr. 36. gr. eigi ekki við í máli kæranda þar sem ekki eru liðnir 12 mánuðir frá því að kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi, en hann lagði fram umsókn sína þann 24. ágúst 2017.

Kærandi vísar í greinargerð sinni til úrskurða kærunefndar nr. 550/2017, 552/2017 og 553/2017 máli sínu til stuðnings en með úrskurðunum felldi kærunefnd úr gildi ákvarðanir Útlendingastofnunar þar sem aðstæður í viðtökuríki voru ekki taldar viðunandi með tilliti til sérstakra aðstæðna umsækjenda í málunum. Er það mat kærunefndar að sérstakar aðstæður kæranda verða ekki lagðar að jöfnu við aðstæður einstaklinganna í framangreindum úrskurðum kærunefndar. Þar sem málin séu í grundvallaratriðum ósambærileg máli kæranda geti umræddir úrskurðir ekki haft fordæmisgildi í máli kæranda.

Reglur stjórnsýsluréttar og athugasemdir við ákvörðun Útlendingastofnunar

Líkt og fram hefur komið hefur kærandi krafist að ákvörðun Útlendingastofnunar í máli hans verði felld úr gildi og umsókn hans um alþjóðlega vernd tekin til efnismeðferðar að nýju með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Enginn frekari rökstuðningur er fyrir þeirri kröfu í greinargerð kæranda og óljóst hvaða atriði í hinni kærðu ákvörðun kærandi telji að Útlendingastofnun hafi ekki rannsakað með fullnægjandi hætti.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Mál telst nægilega rannsakað þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í því. Um frekari afmörkun á hversu ítarlega beri að rannsaka mál, ber m.a. að líta til þess hversu mikilvægt það er. Því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun er, þeim mun strangari kröfur verður að gera til rannsóknar á þeim atvikum sem leiða til niðurstöðunnar. Markmið rannsóknarreglunnar er að tryggja að stjórnvaldsákvarðanir verði bæði löglegar og réttar. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verður að afla þeirra upplýsinga sem nauðsynlegar eru svo hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á. Þá verður efni rökstuðnings ákvarðananna að endurspegla þessi sjónarmið enda segir m.a. í 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun byggir á, meginsjónarmiða sem ráðandi voru við mat og málsatvika sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.

Með úrskurði kærunefndar útlendingamála nr. 673/2017, dags. 12. desember 2017, var fyrri ákvörðun Útlendingastofnunar í máli kæranda, dags. 17. október 2017, felld úr gildi vegna annmarka við mat stofnunarinnar á sérstökum ástæðum í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Í úrskurðinum var auk þess gerð athugasemd við þann þátt ákvörðunarinnar sem snéri að mati Útlendingastofnunar á upplýsingum um viðtökuríki kæranda, Danmörku. Í rökstuðningi Útlendingastofnunar við framangreint mat, í fyrri ákvörðun í máli kæranda, byggði stofnunin á því að Danmörk sé aðili að Evrópusambandinu og því bundið af þeim tilskipunum og reglugerðum sem Evrópusambandið setur. Þá kom fram í ákvörðuninni að Danmörk sé bundið af móttökutilskipun Evrópusambandsins nr. 33/2013 og að Danmörk hafi innleitt hana í landslög. Þá voru meðal annars raktar kröfur sem aðildarríki tilskipunarinnar þurfi að uppfylla varðandi móttökuskilyrði fyrir umsækjendur um alþjóðlega vernd í forsendum fyrir niðurstöðu stofnunarinnar um að ekki væru sérstakar ástæður, skv. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, fyrir hendi í máli kæranda þannig að taka bæri málið til efnismeðferðar. Kærunefnd benti á að í 34. tölul. inngangsorða tilskipunarinnar segi að Danmörk taki ekki þátt í innleiðingu tilskipunarinnar, sbr. 22. bókun við sáttmálann um starfshætti Evrópusambandsins (SSESB) um stöðu Danmerkur. Í 1. gr. bókunarinnar komi fram að Danmörk taki ekki þátt í upptöku ESB-gerða sem snúi að V. kafla þriðja hluta SSESB en þar sé m.a. fjallað um landamæraeftirlit og útlendingamál. Af þessu væri ljóst að Danmörk sé ekki bundin af tilskipun Evrópusambandsins nr. 33/2013, sem Útlendingastofnun vísaði til í niðurstöðu sinni, og hafi ekki innleitt hana í landslög. Kærunefnd gerði alvarlegar athugasemdir við rökstuðning Útlendingastofnunar og taldi að ágallar hefðu verið á rannsókn og rökstuðningi stofnunarinnar að því er varðaði aðstæður í Danmörku.

Í hinni kærðu ákvörðun, dags. 17. janúar 2018, hefur Útlendingastofnun ekki farið eftir þessum ábendingum kærunefndar en við mat á niðurstöðu sinni um hvort uppi séu sérstakar ástæður í skilningi 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga byggir Útlendingastofnun á sömu forsendum og í fyrri ákvörðun sinni í máli kæranda. Þannig kemur m.a. fram í ákvörðun Útlendingastofnunar að Danmörk sé bundið af tilskipun og reglugerðum sem Evrópusambandið hefur gefið út, t.a.m. móttökutilskipuninni nr. 33/2013 sem dönsk stjórnvöld hafi innleitt í landsrétt. Þá er í ákvörðun Útlendingastofnunar vísað í nánar tilgreind ákvæði tilskipunarinnar. Kærunefnd útlendingamála ítrekar athugasemdir sínar við framangreindan rökstuðning Útlendingastofnunar. Þótt dönsk löggjöf tryggi umsækjendum um alþjóðlega vernd tiltekin réttindi, t.a.m. til heilbrigðisþjónustu sbr. 42. gr. a og b í dönsku lögunum um útlendinga (d. udlændingeloven), eru þau réttindi ekki tilkomin vegna skyldu Danmerkur til að innleiða tilskipun 33/2013. Kærunefnd telur að nýju að ágallar hafi verið á rannsókn og rökstuðningi Útlendingastofnunar er varðar aðstæður í Danmörku hvað þetta atriði varðar og gerir alvarlega athugasemd við að stofnunin byggi á röngum upplýsingum í forsendum fyrir niðurstöðu sinni þrátt fyrir skýrar ábendingar kærunefndar. Meginmarkmiðið með stjórnsýslukæru er að tryggja réttaröryggi borgaranna með því að gera þeim kleift að fá umfjöllun um mál sín á tveimur stjórnsýslustigum. Þrátt fyrir ágalla á þessum hluta málsins er það þó mat kærunefndar, eins og hér stendur á, að bætt hafi verið úr framangreindum ágöllum við rannsókn málsins á kærustigi. Kærunefnd hefur nú komist að sömu niðurstöðu í máli kæranda og Útlendingastofnun og telur því ljóst að framangreindir ágallar á málsmeðferð Útlendingastofnunar hafi ekki haft efnisleg áhrif á niðurstöðu máls kæranda og séu því ekki slíkir að fella beri ákvörðunina úr gildi af þeirri ástæðu.

Samantekt

Í máli þessu hafa dönsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um alþjóðlega vernd á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er það niðurstaða kærunefndar að rétt sé að synja því að taka til efnismeðferðar umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi og senda kæranda til Danmerkur með vísan til c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Ákvörðun Útlendingastofnunar er því staðfest.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir