Nr. 634/2023 Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Hinn 24. október 2023 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 634/2023
í stjórnsýslumáli nr. KNU23080016
Kæra [...]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Hinn 3. ágúst 2023 barst kærunefnd útlendingamála sjálfkrafa kæra, samkvæmt 3. málsl. 7. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016, á ákvörðun Útlendingastofnunar um að taka ekki til efnismeðferðar hér á landi umsókn [...], fd. [...], ríkisborgara Úkraínu (hér eftir kærandi) um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa honum frá landinu.
Kærandi krefst þess að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og að umsókn kæranda um alþjóðlega vernd verði afgreidd á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga. Kærandi krefst þess til vara að ákvörðun Útlendingastofnunar verði felld úr gildi og lagt verði fyrir stofnunina að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og til þrautarvara með vísan til 42. gr. laga um útlendinga, sbr. 3. mgr. 36. gr. sömu laga.
II. Málsmeðferð
Kærandi lagði fram umsókn um alþjóðlega vernd á Íslandi 8. maí 2023. Á grundvelli frásagnar kæranda um að hann hafi dvalið í Póllandi var, dags. 16. maí 2023, send beiðni um upplýsingar um stöðu kæranda til yfirvalda í Litháen, sbr. 34. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir Dyflinnarreglugerðin). Í svari frá pólskum yfirvöldum 17. maí 2023 kom fram að kærandi væri handhafi tímabundins dvalarleyfis í Póllandi með gildistíma frá 12. júlí 2022 til 6. júní 2025. Með vísan til þess var, dags. 17. maí 2023, beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um alþjóðlega vernd beint til yfirvalda í Litháen, sbr. 1. eða 3. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Í svari frá pólskum yfirvöldum, dags. 22. maí 2023, samþykktu þau viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi kom til viðtals hjá Útlendingastofnun 20. júní 2023, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað 25. júlí 2023 að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi ekki til efnismeðferðar og að honum skyldi vísað frá landinu. Ákvörðunin var birt fyrir kæranda 2. ágúst 2023 og barst greinargerð kæranda 16. ágúst 2023.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að pólsk stjórnvöld beri ábyrgð á meðferð umsóknar kæranda um alþjóðlega vernd á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Umsóknin yrði því ekki tekin til efnismeðferðar, sbr. c-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kæranda til Póllands ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að hann fengi hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsókn kæranda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kæranda var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldi hann fluttur til Póllands.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð kæranda kemur fram að hann hafi dvalið í Póllandi í tvö ár og lokið menntun þar í landi. Kærandi hafi tekið sér árs hlé frá námi og dvalið í Tyrklandi en síðan haldið aftur til Póllands. Kærandi hafi engin tengsl og eigi ekki fjölskyldumeðlimi í Póllandi. Þá hafi kærandi ekki fengið húsnæði eða mataraðstoð frá pólskum yfirvöldum og sé óviss um hvort hann hafi aðgang að félagslega kerfinu þar í landi. Hann hafi þó haft aðgengi að heilbrigðisþjónustu. Kærandi hafi upplifað fordóma í Póllandi og mætt neikvæðu viðhorfi á grundvelli þjóðernis síns. Hvað málsatvik varðar að öðru leyti vísar kærandi til gagna málsins
Kærandi byggir á 2. mgr. 44. gr. laga um útlendinga sem hafi verið virkjuð 4. mars 2022 og framlengd 1. febrúar 2023 vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu. Ákvörðun um virkjun 44. gr. laga um útlendinga sé í samræmi við ákvörðun Evrópusambandsins um að virkja sams konar úrræði með tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Kærandi vísar til þess að kærunefnd hafi sjálf bent á það, hvað varðar beitingu 44. gr. laga um útlendinga til samræmis við tilskipun Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC, að tilskipunin hafi ekki verið innleidd með lögum í íslenskan rétt og sé ekki hluti af skuldbindingum íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993 og hafi ekki lagagildi hér á landi. Hvað þetta varðar vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar útlendingamála nr. 415/2022 frá 11. október 2022. Kærandi byggir á því að það sé fyrst og fremst texti ákvæðisins sjálfs og lögskýringargögn að baki sem skeri úr um hvort kæranda verði veitt vernd á grundvelli ákvæðisins. Óbirtar leiðbeiningar Útlendingastofnunar sem Útlendingastofnun styðjist við í hinni kærðu ákvörðun geti í samræmi við réttaröryggi borgaranna ekki komi með afdráttarlausum hætti í veg fyrir að umsókn kæranda hljóti meðferð á grundvelli 44. gr. laga um útlendinga og veitingu dvalarleyfis samkvæmt 74. gr. sömu laga. Það gangi í berhögg við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar, grundvallaratriði í réttarríkinu og vandaða stjórnsýslu. Kærandi vísar til þess að í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga séu fáar leiðbeiningar um stöðu kæranda varðandi virkjun 44. gr. laganna. Hvergi sé minnst á kröfu um að þeir sem njóti verndar samkvæmt ákvæðinu verði að hafa komið með beinni leið til Íslands eða megi ekki hafa dvalið, stundað nám eða unnið í öðru landi en upprunaríki sínu. Kærandi vísar til þess að þar sem um nýtt ákvæði sé að ræða, með einsleitri og takmarkaðri framkvæmd, verði að túlka allan vafa um beitingu ákvæðisins kæranda í hag. Um sé að ræða íþyngjandi ákvörðun sem snerti grundvallarmannréttindi kæranda.
Kærandi vísar til þess að hann hafi stundað nám í Póllandi með hléi og dvalið fjarri landinu. Í hinni kærðu ákvörðun sé gert að skilyrði að kærandi hafi verið staddur í Úkraínu við innrás Rússa þar í landi, samkvæmt óbirtum leiðbeiningum Útlendingastofnunar. Ekkert í viðtali við kæranda bendi til þess að kærandi hafi verið spurður um hvenær hann hafi dvalið í Úkraínu og hvenær í Póllandi í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga. Samt sem áður komi fram í hinni kærðu ákvörðun að óumdeilt sé að kærandi hafi síðustu ár stundað nám við háskóla í Póllandi og ekki komið til Úkraínu síðan hann yfirgaf landið fyrir fimm árum, með vísan til vegabréfsáritana.
Kærandi vísar til ummæla frá Evrópuþinginu um ákvörðun um virkjun tilskipunar nr. 2001/55/EC og telur þau ganga í berhögg við óbirtar leiðbeiningar frá Dómsmálaráðuneytinu. Vísað sé til þess í ummælum frá Evrópuþinginu að ákvörðunin nái til þeirra sem hafi búið í Úkraínu fyrir 24. febrúar 2022 og á þeim degi. Yfirlýsing dómsmálaráðherra hafi falið í sér að móttaka flóttamanna frá Úkraínu myndi ná til sömu hópa og Evrópusambandið hafi ákvarðað. Í tilskipun Evrópusambandsins komi fram að framkvæmdastjórn Evrópusambandsins gefi út tillögu um virkjun tilskipunarinnar og í þeirri tillögu hafi komið fram að úkraínskir ríkisborgarar og einstaklingar sem hafi gert Úkraínu að heimili og fjölskyldumeðlimir, skuli eiga rétt á tímabundinni vernd innan aðildarríkjanna. Kærandi sé óneitanlega úkraínskur ríkisborgari og hafi dvalið í Úkraínu fyrir 24. febrúar 2022. Burt séð frá takmarkaðri námsmiðari dvöl í Póllandi hafi hann leitað verndar hér vegna aðstæðna sinna í heimaríki. Þá vísar kærandi til þess að það sé kjarni í beitingu fjöldaflóttaverndar að umsækjendur frá Úkraínu hafi tök á að velja í hvaða landi þau nýti sér verndina, sbr. framkvæmd tilskipunnar Evrópusambandsins nr. 2001/55/EC.
Kærandi byggir á því að með hinni kærðu ákvörðun hafi jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga verið brotin, með tilliti til nýlegrar framkvæmdar Útlendingastofnunar á 44. gr. laga um útlendinga. Nýlega hafi verið teknar ákvarðanir í sambærilegum málum hjá Útlendingastofnun og engin hlutlæg eða málefnaleg sjónarmið séu fyrir hendi sem réttlæti mismunandi meðferðir þeirra tilvika. Kærandi vísar til ákvarðana Útlendingastofnunar frá 18. júlí 2023 í málum nr. 2023-03338 og 2023-03335, þar sem umsókn tveggja umsækjenda hafi verið lögð til hliðar með vísan til 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga og þeim veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Umræddir einstaklingar hafi bæði dvalið í Póllandi til margra ára. Í þeim ákvörðunum hafi ekki verið stuðst við óbirtar leiðbeiningar Dómsmálaráðuneytisins heldur birta yfirlýsingu dómsmálaráðherra. Um sé að ræða brot á jafnræðisreglunni og engin tilraun hafi verið gerð af hálfu Útlendingastofnunar til að aðgreina málin.
Kærandi krefst þess til vara að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017, með síðari breytingum. Kærandi byggir á því að álag sé á verndarkerfi Póllands, hann muni eiga erfitt uppdráttar þar í landi og megi vænta þess að staða hans verði verulega síðri en annarra borgara í viðtökuríki. Kærandi hafi ekki verið spurður um dvalarleyfisstöðu sína eða búsetu í viðtali hjá Útlendingastofnun. Þá hafi rannsókn stofnunarinnar ekki náð til þess hvort tímabundið dvalarleyfi kæranda fali úr gildi vegna dvalar kæranda utan Póllands. Kærandi vísar jafnframt til þess að hann skorti félagslegt stuðningsnet í Póllandi. Þá hafi hann upplifað fordóma þar í landi. Kærandi vísar til nýrra laga í Póllandi sem geri þá kröfu til flóttafólks sem hafi verið í landinu í yfir 120 daga greiði 50% af húsnæðiskostnaði í athvörfum og 75% fyrir þá sem hafi verið í landinu í 180 daga. Mannréttindasamtök hafi gagnrýnt framkvæmdina en takmarkaðar úttektir hafi verið gerðar þar sem um ný sérlög sé að ræða. Verði kærandi endursendur til Póllands sé viðbúið að hann endi á götum úti eða að minnsta kosti muni eiga í erfiðleikum með að finna sér húsnæði í landinu. Auk þess muni heilsa hans versna verði hann endursendur til Póllands.
Kærandi byggir á því að allar líkur séu á því að hann verði fyrir alvarlegri mismunun í Póllandi og hann óttist að verða fyrir aðkasti, fordómum og ofbeldi vegna úkraínsks uppruna síns. Kærandi hafi orðið fyrir fordómum og ofbeldi sem hafi ógnað öryggi hans í Póllandi. Mikil útlendingaandúð ríki í Póllandi og vísar kærandi til alþjóðlegra skýrslna máli sínu til stuðnings. Þá vísar kærandi til úrskurðar kærunefndar nr. 165/2022 frá 4. maí 2022, þar sem mál hvít-rússneskrar konu hafi verið endurupptekið og tekið til efnismeðferðar á grundvelli 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga þar sem aðstæður í Póllandi voru taldar einkennast af álagi á verndarkerfinu í Póllandi og óvissu um samstöðu umsækjenda um alþjóðlega vernd. Kærandi vísar til 11. gr. stjórnsýslulaga og þess að við mat á aðstæðum í Póllandi verði að gæta jafnræðis. Frá því kærunefnd komst að framangreindri niðurstöðu hafi álag á verndarkerfi Póllands aukist og innviðir brostið enn frekar. Auk þess séu áhrif nýrra sérlaga á flóttafólk í landinu enn óljós. Kærandi telur að landaupplýsingar og einstaklingsbundnar aðstæður hans beri með sér að hann muni eiga erfitt uppdráttar í Póllandi vegna alvarlegrar mismununar eða að hann geti af sömu ástæðu vænst þess að staða hans verði verulega síðri en almennings í Póllandi, sbr. 32. gr. a reglugerðar um útlendinga.
Kærandi krefst þess til þrautavara að umsókn hans verði tekin til efnismeðferðar á grundvelli 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 2. mgr. 42. gr. sömu laga. Kærandi muni koma til með að standa frammi fyrir ómannúðlegum aðstæðum í viðtökuríki og íslensk stjórnvöld gerist brotleg við grundvallarreglu þjóðaréttar (non-refoulement) með endursendingu hans til Póllands. Kærandi vísar til aðgangshindanna að hinu félagslega kerfi, heimilisleysis og þess að almennar aðstæður flóttafólks í Póllandi séu svo bágbornar að jafna megi til ómannúðlegrar meðferðar.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Samkvæmt gögnum málsins er kærandi karlmaður á [...] sem er staddur einsamall hér á landi. Við meðferð málsins greindi kærandi frá því að hann eigi unnustu í Kanada. Kærandi hafi dvalið í tvö ár í Póllandi á meðan hann var í námi þar í landi. Kærandi hafi tekið hlé á námi og dvalið í Tyrklandi í eitt ár en síðan haldið aftur til Póllands. Kærandi hafi ekki lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd og þekki ekki til flóttamannakerfisins þar í landi. Samkvæmt gögnum málsins er kærandi með dvalarleyfi í Póllandi með gildistíma til 12. júlí 2025. Kærandi greindi frá því í viðtali hjá Útlendingastofnun að hann hafi ekki fengið húsnæði á vegum yfirvalda í Póllandi og viti ekki hvort hann eigi rétt á því. Kærandi hafi haft aðgang að heilbrigðisþjónustu og hafi farið í heilsufarsskoðun þar í landi. Kærandi hafi upplifað fordóma og fúkyrðum hafi verið hreytt í hann í Póllandi vegna þjóðernis hans. Kærandi glími stundum við háþrýsting og sé hár í blóðsykri en sé að öðru leyti heilsuhraustur bæði andlega og líkamlega.
Eins og að framan greinir var af hálfu kæranda við meðferð máls hans hjá Útlendingastofnun óskað eftir að honum yrði veitt dvalarleyfi samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga með vísan til 44. gr. laga um útlendinga. Í hinni kærðu ákvörðun var á hinn bóginn komist að þeirri niðurstöðu að ákvörðun dómsmálaráðherra frá 4. mars 2022 vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússa í Úkraínu ætti ekki við um kæranda. Ætti 44. gr. laga um útlendinga því ekki við um aðstæður kæranda. Með vísan til 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og þeirrar staðreyndar að Pólland hefði samþykkt að taka við kæranda, komst Útlendingastofnun síðan að þeirri niðurstöðu að uppfyllt væru skilyrði c-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga til þess að synja því að taka umsókn kæranda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar.
Samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga skal umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. tekin til efnismeðferðar nema tilteknar aðstæður séu fyrir hendi eins og Útlendingastofnun taldi að ætti við í máli kæranda. Í 37. gr. laganna koma fram skilyrði laganna fyrir því að alþjóðleg vernd skuli veitt. Verður af ákvæðum laganna ráðið að með hugtakinu efnismeðferð sé átt við mat á því hvort skilyrði alþjóðlegrar verndar séu uppfyllt. Í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um veitingu dvalarleyfa á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Í ákvæðinu koma fram tiltekin skilyrði sem þurfa að vera uppfyllt til að slíkt leyfi skuli veitt. Þá er mælt fyrir um að ákvæðinu skuli ekki beitt nema skorið hafi verið úr með efnismeðferð að útlendingur uppfylli ekki skilyrði alþjóðlegrar verndar. Án tillits til þessa hefur löggjafinn veitt ráðherra heimild í 44. gr. til að ákveða að veita þeim sem tilheyra hópi sem flýr tiltekið landsvæði slík dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í 4. mgr. 44. gr. laganna er mælt fyrir um hvernig fara skuli með umsókn um alþjóðlega vernd samkvæmt 37. gr. þegar umsækjandi uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar samkvæmt 44. gr. laganna. Er þá heimilt að leggja umsókn um alþjóðlega vernd til hliðar í tiltekinn tíma frá því að umsækjandi fékk fyrst leyfi um sameiginlega vernd. Þegar sameiginleg vernd samkvæmt 44. gr. fellur niður skal gera umsækjanda grein fyrir að umsókn hans um alþjóðlega vernd verði því aðeins tekin til meðferðar að hann láti í ljós ótvíræða ósk um það.
Af 4. mgr. 44. gr. laga um útlendinga leiðir að umsókn útlendings um alþjóðlega vernd sem uppfyllir skilyrði sameiginlegrar verndar verður ekki tekin til efnismeðferðar á grundvelli 37. gr. laganna á meðan viðkomandi hefur dvalarleyfi samkvæmt 74. gr. þeirra. Með vísan til þessa ber, við meðferð umsóknar einstaklings sem ástæða er til að ætla eða telur sig tilheyra fjöldaflótta sem fellur undir 44. gr. laga um útlendinga, að taka afstöðu til þess hvort viðkomandi uppfylli skilyrði þess ákvæðis og þeirra stjórnvaldsfyrirmæla sem ráðherra kann að setja með heimild í 1. mgr. 44. gr. laganna áður en tekin er afstaða til þess hvort 1. mgr. 36. gr. standi því í vegi að umsókn sé tekin til efnismeðferðar vegna skilyrða 37. gr. laganna. Verður því að taka afstöðu til þess hvort kærandi uppfylli skilyrði 44. gr. laga um útlendinga fyrir veitingu dvalarleyfis á grundvelli mannúðarsjónarmiða.
Hinn 4. mars 2022 birti dómsmálaráðuneytið tilkynningu á vef ráðuneytisins um að dómsmálaráðherra hefði ákveðið að virkja ákvæði 44. gr. laga um útlendinga um sameiginlega vernd vegna fjöldaflótta. Ákvörðunin væri í samræmi við þá ákvörðun Evrópusambandsins að virkja samskonar úrræði með tilskipun nr. 2001/55/EB um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta. Móttaka flóttamanna á Íslandi muni ná til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákvarðað. Þessari aðferð væri fyrst og fremst beitt til að geta veitt þeim sem flýja Úkraínu skjóta og skilvirka aðstoð, nánar tiltekið tímabundna vernd, án þess að móttakan og aðstoðin yrði verndarkerfi Íslands ofviða.
Umrædd tilskipun um tímabundna vernd vegna fjöldaflótta mælir fyrir um sambærilegar reglur og fram koma í 44. gr. laga um útlendinga. Sama dag og framangreind tilkynning um ákvörðun dómsmálaráðherra birtist á heimasíðu ráðuneytisins hafði Ráðherraráð Evrópusambandsins tekið ákvörðun nr. 2022/382 um fólksflótta frá Úkraínu í skilningi tilskipunar nr. 2001/55/EB. Í ákvörðuninni var skilgreint hvaða hópar manna skyldu fá tímabundna vernd innan Evrópusambandsins vegna innrásar Rússa í Úkraínu. Hinn 21. mars 2023 gaf framkvæmdastjórnin út leiðbeiningar um innleiðingu á ákvörðun nr. 2022/382. Hvorki tilskipun nr. 2001/55/EB né ákvörðun nr. 2022/382 eru hluti af þeim þjóðréttarskuldbindingum sem Ísland hefur undirgengist.
Degi áður en framangreind tilkynning dómsmálaráðherra var birt 4. mars 2022 var útbúið minnisblað í dómsmálaráðuneytinu um hvort virkja ætti 44. gr. laga um útlendinga vegna stöðunnar í Úkraínu og fólksflótta þaðan vegna innrásar Rússlands. Þá gerði ráðuneytið leiðbeiningar um framkvæmd ákvörðunarinnar, dags. 11. mars 2023, þar sem skilgreint var nánar gildissvið ákvörðunarinnar og tiltekið hvaða einstaklingar heyri þar undir. Leiðbeiningarnar voru uppfærðar með erindi ráðuneytisins, dags. 29. júní 2023. Framangreint minnisblað og leiðbeiningar voru á hinn bóginn ekki birt opinberlega.
Eins og að framan er rakið mælir 1. mgr. 44. gr. laga um útlendinga fyrir um að ráðherra geti ákveðið að beita skuli ákvæðum greinarinnar þegar um er að ræða fólksflótta. Þar sem slík ákvörðun felur í sér fyrirmæli stjórnvalds sem ekki beinist að tilteknum aðilum stjórnsýslumála verður að líta svo á að hún teljist til stjórnvaldsfyrirmæla. Af 1. mgr. 1. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað nr. 15/2005 leiðir að birta ber stjórnvaldsfyrirmæli í Stjórnartíðindum og að slíkum fyrirmælum skuli ekki beitt fyrr en birting hafi farið fram. Í síðarnefnda ákvæðinu er þó mælt fyrir um að óbirt fyrirmæli bindi stjórnvöld frá gildistöku þeirra. Eftir því sem næst verður komist hefur ákvörðun ráðherra um beitingu 44. gr. laga um útlendinga vegna innrásar Rússa í Úkraínu ekki verið birt í samræmi við ákvæði laga nr. 15/2005. Með slíkri ákvörðun er mælt fyrir um veitingu réttinda til handa útlendingum sem sækjast eftir vernd hér á landi og bindur hún því hendur Útlendingastofnunar frá gildistöku hennar þrátt fyrir að farist hafi fyrir að birta hana.
Skyldan um birtingu laga og stjórnvaldsfyrirmæla þjónar ekki aðeins því markmiði að tryggt sé að borgararnir eigi þess kost að kynna sér þær reglur sem um háttsemi þeirra gilda. Slík skylda stuðlar einnig að því að lagareglur séu nægjanlega skýrar og fyrirsjáanlegar til að stjórnvöld, sem ætlað er að sjá um framkvæmd þeirra, geti tekið ákvarðanir á grundvelli reglnanna í einstökum málum. Hvað svo sem líður áskilnaði laga nr. 15/2005 um birtingu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirri staðreynd að ákvörðun ráðherra frá 4. mars 2022 var ekki birt í Stjórnartíðindum er til þess að líta að ókleift hefur reynst að fá aðgang að ákvörðuninni sjálfri. Er inntak ákvörðunar ráðherra því óljóst. Ekki er unnt að líta svo á að ákvörðun ráðherra hafi sjálf komið fram í tilkynningu á vef dómsmálaráðuneytisins frá 4. mars 2022, enda er þar ekki tilgreint til hvaða hóps fólks ákvörðunin tekur. Er þar aðeins tilgreint að ákvörðun ráðherra hafi verið tekin vegna fjöldaflótta í kjölfar innrásar Rússlands í Úkraínu og að hún taki til sömu skilgreindu hópa og þeirra sem Evrópusambandið hafi ákveðið. Er í því samhengi vísað til tilskipunar 2001/55/EB en ekki getið ákvörðunar Ráðsins nr. 2022/382. Verður ekki ráðið af tilkynningunni með vissu hvort ákvörðun ráðherra hafi einungis tekið til þeirra sem umrædd ákvörðun tók til eða víðari hóps einstaklinga og þá hverra. Er tilkynningin því óskýr um efnislegt innihald ákvörðunar ráðherra. Þrátt fyrir að önnur gögn sem fyrir liggja um ákvörðun ráðherra varpi nokkru ljósi á efnislegt inntak hennar að þessu leyti verður ekki séð að með þeim sé fyllilega skýrt til hvaða hóps einstaklinga ákvörðunin tekur. Á þetta við um þær leiðbeiningar dómsmálaráðuneytisins sem vísað er til í ákvörðun Útlendingastofnunar og minnisblaðs sem tekið var saman fyrir ráðherra áður en hann tók ákvörðun sína. Þá hafa umrædd gögn ekki verið birt opinberlega. Engu að síður er ljóst að ríkisborgurum Úkraínu hefur verið veitt tímabundin vernd hér á landi á grundvelli ákvörðunar ráðherra og að Útlendingastofnun hafi litið svo á að hún hafi gildi.
Með vísan til alls framangreinds verður ekki hjá því komist að taka afstöðu til þess hvort kærandi eigi rétt á dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með vísan til ákvörðunar ráðherra frá 4. mars 2022. Við það mat verður ákvörðun ráðherra ekki ljáð þrengra efnislegt inntak en leiðir af tilkynningu þeirri er birtist á heimasíðu ráðuneytisins þann sama dag. Kærandi er úkraínskur ríkisborgari sem hafði leyfi til dvalar í Póllandi við upphaf stríðsins. Með vísan til þess sem að framan greinir um óskýrt efnislegt inntak ákvörðunar ráðherra er ekki hægt að leggja mat á það hvaða áhrif umrædd dvöl í Póllandi hafi á það hvort kærandi teljist til þess hóps Úkraínumanna sem lagt hafi á flótta vegna stríðsins. Með vísan til þessa verður hin kærða ákvörðun felld úr gildi og lagt fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kæranda.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að veita kæranda dvalarleyfi með vísan til 74. gr., sbr. 44. gr. laga um útlendinga.
The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate is instructed to issue the applicant a residence permit according to article 74, with regard to article 44, of the Act of Foreigners.
Þorsteinn Gunnarsson
Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson