Úrskurður nr. 368/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 18. október 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 368/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16070038

Kæra [...]

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 8. ágúst 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 15. júlí 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsókn hans um hæli á Íslandi og endursenda hann til Þýskalands.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsókn hans um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f. laga um útlendinga.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 21. júní 2016. Við leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann 21. júní 2016, kom í ljós að fingraför hans höfðu verið skráð í grunninn af yfirvöldum í Þýskalandi og Frakklandi. Þann 27. júní 2016 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hans um hæli beint til yfirvalda í Þýskalandi, sbr. b-lið 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Þann 29. júní 2016 barst svar frá þýskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 15. júlí 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hann skyldi endursendur til Þýskalands. Kærandi kærði ákvörðunina þann 8. ágúst 2016 til kærunefndar útlendingamála auk þess sem hann hafði þann 26. júlí 2016 óskað eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hans væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 26. júlí 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 24. ágúst 2016.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hann skyldi endursendur til Þýskalands. Lagt var til grundvallar að Þýskaland virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Þýskalands ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu. Umsækjandi skyldi yfirgefa Ísland og bæri að senda hann til Þýskalands, sbr. d-lið 1. mgr. 46. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda kemur fram að kærandi telji að meðferð umsóknar hans í Þýskalandi og aðbúnaður þar í landi hafi verið haldinn annmörkum. Þýsk stjórnvöld hafi ekki tryggt honum aðgang að lögfræðiaðstoð í tengslum við hælisumsókn hans og að læknisþjónusta og aðgangur að vinnumarkaði hafi verið takmarkaður.

Þá kemur fram í greinargerð að álag á hæliskerfi Þýskalands sé gríðarlega mikið en Þýskaland sé það Evrópuland sem taki við hvað mestum fjölda hælisleitenda. Á fyrsta ársfjórðungi ársins 2016 hafi 61% heildarumsókna í aðildarríkjum Evrópusambandsins verið skráðar í Þýskalandi eða 175.000 hælisumsóknir. Vegna mikils fjölda þeirra sem sæki um vernd í Þýskalandi séu margar móttökumiðstöðvar afar fjölmennar og jafnvel yfirfullar. Ekki fáist fjármunir til þess að veita hælisleitendum viðeigandi og mannúðlega þjónustu auk þess sem engar samræmdar reglur séu um aðbúnað fólks í slíkum miðstöðvum. Oft sé aðbúnaður ekki eins og best verði á kosið, t.d. varðandi hreinlæti.

Hælisleitendur í Þýskalandi njóti takmarkaðrar lögfræðiaðstoðar við hælismál sitt. Þeir hafi ekki sjálfkrafa aðgang að lögfræðiaðstoð heldur sinni góðgerðarfélög og frjáls félagasamtök slíkri þjónustu, en það sé bundið við ákveðin svæði í Þýskalandi og standi ekki alltaf til boða. Ekkert kerfi sé til staðar sem tryggi hælisleitendum aðgang að lögfræðiaðstoð áður en hælisviðtal fari fram. Hælisleitendur verði að greiða sjálfir fyrir lögfræðiþjónustu á fyrsta stjórnsýslustigi. Fari þeir með málið fyrir dómstóla geti þeir sótt um gjafsókn og hvort fallist verði á slíka beiðni veltur á því hversu líklegt dómstólnum þyki að fallist verði á hælisumsóknina, en sami dómstóll taki ákvörðun um gjafsókn og dæmi í hælismálinu.

Fram kemur í greinargerð að undanfarið hafi borist fréttir af auknum fordómum og andúð í garð flóttafólks og hælisleitenda í Þýskalandi. Árásir á heimili hælisleitenda hafi stóraukist og hægri öfgahópar fengið byr undir báða vængi. Ný rannsókn frá Háskólanum í Leipzig sýni að útlendingahatur hafi aukist samhliða auknum fjölda flóttafólks- og hælisleitenda. Þá fari stuðningur við þjóðernisflokkana AfD og PEGIDA sívaxandi.

Í greinargerð kæranda er vísað til Dyflinnarreglugerðarinnar, d-liðar 1. mgr. og 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Vísað er til þess að ákvæði 1. mgr. 46. gr. a kveði á um heimild til að synja um efnismeðferð en ekki skyldu. Þá er af hálfu kæranda vísað til tillagna Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um aðgerðir til að takast á við komu flóttamanna til Evrópu yfir Miðjarðarhafið. Þar sé biðlað til Evrópuríkja að beita fullveldisreglu Dyflinnarreglugerðarinnar, m.a. með það að markmiði að létta á því álagi sem sé á fáeinum ríkjum, þar á meðal Þýskalandi.

Af hálfu kæranda er að lokum á því byggt að endursending kæranda til Þýskalands brjóti gegn 45. gr. laga um útlendinga og meginreglu þjóðarréttar um non-refoulement. Ákvörðun um endursendingu sé ólögmæt þar sem hún feli í sér að kærandi yrði sendur til svæðis þar sem hann hafi ástæðuríkan ótta um að hann muni sæta ofsóknum og verða fyrir ómannúðlegri og vanvirðandi meðferð. Reglan um non-refoulement feli hvort tveggja í sér bann við endursendingu vegna aðstæðna í Þýskalandi og vegna hættunnar á endursendingu til [...]. Auk þess myndi ákvörðun um endursendingu brjóta í bága við 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 2. og 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, 6. og 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Verði ekki fallist á aðalkröfu kæranda er til vara gerð krafa um að kæranda verði veitt dvalarleyfi af mannúðarástæðum, sbr. 12. gr. f. laga um útlendinga. Með hliðsjón af frásögn kæranda af aðstæðum hans í [...]og umfjöllun í greinargerð um ástandið í Þýskalandi sé byggt á því að skilyrði 12. gr. f séu uppfyllt og því beri að veita kæranda dvalarleyfi af mannúðarástæðum á Íslandi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Fyrir liggur í máli þessu að þýsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli d-liðar 1. mgr. 18. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort rétt sé að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa honum til Þýskalands.

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má heldur ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

Samkvæmt framkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu getur sú staða komið upp að endursending hælisleitenda til einstakra ríkja geti verið í andstöðu við ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu vegna aðstæðna í viðkomandi móttökuríki. Við endursendingar innan Dyflinnarsamstafsins ber aðildarríkjum að leggja sjálfstætt mat á hvort meðferð hælisumsókna og móttaka og aðbúnaður hælisleitenda í móttökuríki sé í samræmi við ákvæði sáttmálans og þá að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna hverju sinni. Ber því að skoða aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð í Þýskalandi.

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður og málsmeðferð í Þýskalandi m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:

• Asylum Information Database, Country Report: Germany (European Council on Refugees and Exiles, nóvember 2015)

• Report by Nils Muižnieks Commissioner for Human Rights of the Council Of Europe Following his Visit to Germany on 24th April and from 4 to 8 May 2015 (Council of Europe: Commissioner for Human Rights, 1. október 2015)

• Reception of female refugees and asylum seekers in the EU: Case study Germany (Directorate-General for Internal Policies, Policy Department C: Citizens‘ rights and Constitutional Affairs, European Parliament, febrúar 2016)

• Germany 2015 Human Rights Report (United States Department of State, 13. apríl 2016)

• Amnesty International Report 2014/15 - Germany (Amnesty International, 25. febrúar 2015)

• Freedom in the world 2015 – Germany (Freedom House, 15. apríl 2015).

• Upplýsingar af heimasíðu sem þýska útlendingastofnunin heldur úti: www.bundesregierung.de, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge.

Fram er komið í málinu að kærandi hafi sótt um hæli í Þýskalandi en verið synjað. Í ofangreindum gögnum kemur fram að hælisleitendur í Þýskalandi eigi rétt á viðtali áður en ákvörðun er tekin í máli þeirra hjá þýsku útlendingastofnuninni (þ. Bundesamt für Migration und Flüchtlinge). Hælisleitendur sem fengið hafa synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun geta kært niðurstöðuna til sérstaks stjórnsýsludómstóls. Fái umsækjandi um hæli synjun á umsókn sinni hjá útlendingastofnun eða stjórnsýsludómstól eiga hælisleitendur möguleika á því að leggja fram viðbótarumsókn (e. subsequent application) um hæli hjá útlendingastofnun. Ef nýjar upplýsingar eða gögn liggja fyrir í máli kæranda, aðstæður hafa breyst í máli hans eða verulegir annmarkar voru á fyrri málsmeðferð, geta skilyrði viðbótarumsóknar verið uppfyllt. Hælisleitendur geta borið mál sitt undir þýska dómstóla sé viðbótarumsókn þeirra synjað. Jafnframt eiga hælisleitendur þess kost að leggja fram beiðni fyrir Mannréttindadómstól Evrópu um bráðabirgðaráðstöfun skv. 39. gr. málsmeðferðarreglna dómstólsins, telji þeir endanlega niðurstöðu um synjun á hæli hafa í för með sér hættu á ofsóknum eða meðferð sem brýtur í bága við ákvæði mannréttindasáttmálans.

Hælisleitendum í Þýskalandi er tryggður aðgangur að heilbrigðisþjónustu og eiga þeir rétt á nauðsynlegri heilbrigðisþjónustu sem þeir þurfa á að halda. Þá benda öll gögn til þess að kærandi geti leitað aðstoðar yfirvalda í Þýskalandi óttist hann tiltekna aðila eða að á honum verði brotið.

Athugun kærunefndar á aðstæðum hælisleitenda í Þýskalandi hefur ekki leitt í ljós gögn sem gefa tilefni til að líta svo á að aðstæður eða móttökuskilyrði hælisleitenda þar í landi séu þess eðlis að hætta sé á að endursending kæranda til Þýskalands brjóti í bága við 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga eða 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, verði hann sendur þangað. Þá benda öll gögn til þess að kæranda séu tryggð úrræði til að leita réttar síns í Þýskalandi bæði fyrir landsrétti og fyrir Mannréttindadómstól Evrópu, sbr. 13. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Ennfremur er haft til hliðsjónar að Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur ekki lagst gegn endursendingu hælisleitenda til Þýskalands á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Kærandi kvaðst í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 13. júlí 2016 ekki hafa sérstök tengsl við Ísland. Þar að auki er ekkert í gögnum málsins sem bendir til þess að kærandi hafi slík tengsl við landið að beita beri ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Þá benda gögn ekki til þess að aðstæður hans séu að öðru leyti svo sérstakar að ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga eigi við. Verður því ekki talið að ástæða sé til að taka mál kæranda til efnismeðferðar á grundvelli sérstakra tengsla við Ísland eða annarra sérstakra ástæðna, sbr. framangreint ákvæði.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um fyrri hluta 2. mgr. 46. gr. a sem lítur að tengslum kæranda við Ísland. Aftur á móti er ekki vísað til seinni hluta ákvæðisins sem varðar sérstakar ástæður. Þá er eingöngu vísað til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laganna í lok ákvörðunarinnar. Kærunefnd telur skorta á að í rökstuðningi ákvörðunarinnar séu atvik heimfærð til viðeigandi ákvæða íslenskra laga, sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærunefnd hefur litið til þess að þrátt fyrir þennan annmarka fjallar ákvörðunin um þær ástæður sem gætu leitt til þess að mál yrði tekið til efnismeðferðar. Kærunefnd telur því að þessi ágalli sé ekki svo verulegur að vísa beri málinu til nýrrar meðferðar hjá Útlendingastofnun eins og hér stendur sérstaklega á.

Kærandi krefst þess til vara að sér verði veitt dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 12. gr. f laga um útlendinga. Dyflinnarsamstarfið er reist á því að umsókn um hæli sé aðeins afgreidd í einu aðildarríki. Þegar fyrir liggur að umsókn um hæli hefur þegar verið lögð fram í öðru aðildarríki ber íslenskum stjórnvöldum einungis að sjá til þess að fjallað verði um umsóknina í því ríki, nema ákveðið sé að beita 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar, eða að óheimilt sé að senda einstaklinginn til þess ríkis á grundvelli 45. gr. laga um útlendinga. Ekki beri að líta til efnislegra atriða um aðstæður hælisleitanda nema íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á umsókn eða taki á sig þá ábyrgð. Eðli málsins samkvæmt er umsókn um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða ekki tæk til efnismeðferðar á meðan ábyrgðin á hælisumsókninni sjálfri hvílir á öðru ríki. Þar sem í máli þessu verður því einungis tekið til skoðunar hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og taka hana til efnislegrar meðferðar, kemur ákvæði 12. gr. f laga um útlendinga ekki til álita í málinu, sbr. dóm Hæstaréttar í máli nr. 445/2013.

Í máli þessu hafa þýsk stjórnvöld fallist á að taka við kæranda og umsókn hans um hæli á grundvelli ákvæða Dyflinnarreglugerðarinnar. Í ljósi alls ofangreinds er fallist á að Útlendingastofnun hafi verið rétt að synja um efnismeðferð á umsókn kæranda um hæli hér á landi og ákveða að senda kæranda til Þýskalands með vísan til d-liðar 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar útlendingamála að staðfesta beri ákvörðun Útlendingastofnunar.

Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 33. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum frá birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá því að beiðni um það er synjað. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því ákvörðun var tekin.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.

The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.

Anna Tryggvadóttir, varaformaður

Erna Kristín Blöndal Þorbjörg Inga Jónsdóttir