1136/2023. Úrskurður frá 29. mars 2023

Hinn 29. mars 2023 kvað úrskurðarnefnd um upplýsingamál upp svohljóðandi úrskurð nr. 1136/2023 í máli ÚNU 22050025.

Kæra, málsatvik og málsmeðferð

Með erindi, dags. 31. maí 2022, kærði A afgreiðslu Bankasýslu ríkis­ins á beiðni um aðgang að gögnum, með vísan til 3. mgr. 17. gr. upplýsingalaga, nr. 140/2012. Kærandi óskaði hinn 11. apríl 2022 eftir lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr., þ.e. fjárfestar aðrir en þeir u.þ.b. 24 þúsund hluthafar sem keyptu bréf sem almennir fjárfestar. Óskað væri eftir því að fá nöfn einstaklinga og félaga ásamt upphæð sem keypt var fyrir, og einnig gengi kaupanna ef það var annað en það gengi sem almenningur keypti hlutabréf á. Í ljósi birtingar kaupendalista vegna sölu ríkisins á 22,5% hlut í sama banka í mars 2022, yrði að telja að undantekning frá bankaleynd hafi verið viðurkennd og rétt að afhenda kaupendalista til þeirra sem þess óska eða að þessi listi yrði gerður opinber. Kærandi ítrekaði erindið með tölvupósti, dags. 13. apríl og 18. maí 2022.

Kæran var kynnt Bankasýslu ríkisins með erindi, dags. 1. júní 2022, og stofnuninni veittur kostur á að koma á framfæri umsögn um kæruna. Jafnframt var þess óskað að Bankasýsla ríkisins léti úrskurðar­nefnd um upplýsingamál í té afrit af þeim gögnum sem kæran lýtur að.

Í umsögn Bankasýslu ríkisins, dags. 16. júní 2022, kemur fram að þær upplýsingar sem kærandi óski eftir séu fyrirliggjandi hjá Bankasýslunni, en stofnunin hafi tekið við þeim frá Íslandsbanka í tengslum við hlutafjárútboð í bankanum í júní 2021.

Það sé niðurstaða Bankasýslunnar að stofnuninni sé óheimilt að veita aðgang að þeim upplýsingum sem kærandi óski eftir, enda sé um að ræða upplýsingar frá Íslandsbanka sem á hvíli þagnarskylda samkvæmt 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002. Sú þagnarskylda fylgi upplýsingunum yfir til viðtakenda þeirra, en Bankasýsla ríkisins hafi ekki unnið úr upplýsingunum með nokkrum hætti, þannig að úr verði ný skjöl eða gögn þar sem upplýsingar frá Íslandsbanka er að finna.

Umsögn Bankasýslu ríkisins var kynnt kæranda með bréfi, dags. 16. júní 2022, og kæranda veittur kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum. Í athugasemdum kæranda, dags. 20. júní 2022, kemur fram að upplýsingar sem kærandi hafi óskað eftir að fá afhentar eða óskað eftir að verði birtar opinberlega, séu upplýsingar um viðskipti milli ríkissjóðs og íslenskra fagfjárfesta og erlendra aðila. Ekki hafi verið óskað eftir upplýsingum um kaupendalista almennings.

Í júní 2021 hafi 35% hlutur ríkissjóðs í Íslandsbanka verið boðinn til sölu í útboði sem fram fór í tveimur hlutum, annars vegar til íslenskra fagfjárfesta og almennings og hins vegar í útboði til erlendra aðila. Í mars 2022 hafi 22,5% hlutur ríkissjóðs í Íslandsbanka síðar einnig verið boðinn til sölu í útboði. Ráðherra hafi birt yfirlit yfir kaupendur í því útboði. Hins vegar hafi ekki verið birt samsvarandi upplýsingar um kaupendur aðra en almenning, þ.e. íslenska fagfjárfesta og erlenda aðila, sem keyptu í frumútboðinu í júní 2021.

Kærandi tekur fram að ekkert gagnsæi hafi verið í útboðinu í júní 2021 en um sé að ræða ríkiseignina Íslandsbanka. Ekki sé hægt að rökstyðja að upplýsingar úr fyrra útboði falli undir bankaleynd frekar en sambærilegar upplýsingar um kaupendur í seinna útboðinu, með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríki um ráðstöfun opinberra hagsmuna, sbr. 3. gr. laga um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, nr. 155/2012, þar sem m.a. segi að áhersla skuli lögð á opið söluferli, gagnsæi, hlutlægni og hagkvæmni.

Hér þurfi að fara fram hagsmunamat á því hvort vegi þyngra í málum er varða sölu á hlut ríkissjóðs í Íslandsbanka, bankaleynd eða gagnsæi, en slíkt hagsmunamat sé ekki að finna í umsögn Banka­sýslunnar. Það hafi verið niðurstaða ráðherra að viðskipti á milli ríkissjóðs og fjárfesta falli ekki undir bankaleynd með hliðsjón af mikilvægi þess að gagnsæi ríkti um ráðstöfun opinberra hagsmuna. Það leiði af eðli þessa máls að matið sé að öllu sambærilegt í fyrra útboðinu í júní 2021. Ákvörðun ráðherra um birtingu upplýsinga úr seinna útboðinu sé fordæmisgefandi varðandi upplýsingabeiðni kæranda. Því beri Bankasýslu ríkisins að veita kæranda umbeðnar upplýsingar tafarlaust, þar sem þær falli ekki undir bankaleynd. Þá megi leiða líkum að því að það sé vilji löggjafans að upplýsingar um kaupendur í fyrra útboði verði birtar, í ljósi yfirlýsingar formanna stjórnarflokkanna um að traust og gagnsæi verði að ríkja um sölu á eignum ríkisins.

Óþarft er að rekja frekar það sem fram kemur í gögnum málsins með vísan til 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Úrskurðarnefndin hefur haft hliðsjón af öllum gögnum málsins við úrlausn þess.

Niðurstaða

Í máli þessu er deilt um rétt kæranda til aðgangs að gögnum í vörslu Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní 2021 fyrir hærri upphæð en 1.001.088 kr., þ.e. lista yfir fjárfesta aðra en þá u.þ.b. 24 þúsund hluthafa sem keyptu bréf sem almennir fjárfestar. Sú afstaða Bankasýslu ríkisins að kærandi eigi ekki rétt til aðgangs að gögnunum er byggð á því að umbeðnar upplýsingar séu undanþegnar upplýsingarétti þar sem þær falli undir sérstaka þagnarskyldu 58. gr. laga um fjármála­fyrirtæki, nr. 161/2002.

Í 2. málsl. 3. mgr. 4. gr. upplýsingarlaga segir að almenn ákvæði laga um þagnarskyldu takmarki ekki rétt til aðgangs að gögnum samkvæmt lögunum. Í almennum athugasemdum frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum, nr. 140/2012, er þetta ákvæði skýrt á þann veg að þegar um sé að ræða sérákvæði laga um þagnarskyldu, þ.e. þegar upplýsingar þær sem þagnarskyldan tekur til eru sérgreindar, fari það eftir efni og orðalagi þagnarskylduákvæðis hvernig slík ákvæði verða skýrð og samþýdd ákvæðum upp­lýsinga­laga. Af þeim sökum verður að telja að sérstök þagnarskylduákvæði geti, ein og sér, komið í veg fyrir að aðgangur verði veittur að gögnum í vörslum stjórnvalda hvað sem líður ákvæðum upp­lýs­inga­laga, sjá hér til hliðsjónar úrskurði nefndarinnar nr. 1130/2023 og 1085/2022.

Í 1. og 2. mgr. 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki, nr. 161/2002, er að finna þagnarskylduákvæði sem lúta að bankaleynd og hljóða svo:

Stjórnarmenn fjármálafyrirtækis, framkvæmdastjórar, endurskoðendur, starfsmenn og hverj­ir þeir sem taka að sér verk í þágu fyrirtækisins eru bundnir þagnarskyldu um allt það sem þeir fá vitneskju um við framkvæmd starfa síns og varðar viðskipta- eða einkamálefni við­skiptamanna þess, nema skylt sé að veita upplýsingar samkvæmt lögum. Þagnarskyldan helst þótt látið sé af starfi.

Sá sem veitir viðtöku upplýsingum af því tagi sem um getur í 1. mgr. er bundinn þagnar­skyldu með sama hætti og þar greinir. Sá aðili sem veitir upplýsingar skal áminna viðtakanda um þagnarskylduna.

Í 60. gr. sömu laga kemur fram að heimilt sé að miðla til utanaðkomandi aðila þeim upplýsingum um viðskiptamenn sem um getur í 58. gr. að fengnu skriflegu samþykki þess er í hlut á. Í samþykki skuli koma fram til hvaða upplýsinga það tekur, til hvaða aðila sé heimilt að miðla upplýsingum á grundvelli þess og í hvaða tilgangi upplýsingunum sé miðlað.

Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið lagt til grundvallar að 58. gr. laga nr. 161/2002 sé sérstakt þagnarskylduákvæði í skilningi upplýsingalaga sem gangi framar ákvæðum II. og III. kafla laganna um rétt til upplýsinga, sjá hér til hliðsjónar dóma Hæstaréttar 3. júní 2014 í máli nr. 329/2014 og frá 17. desember 2015 í máli nr. 263/2015. Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur einnig gengið út frá því í sinni framkvæmd að umrætt ákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki teljist vera sérstakt þagnar­skyldu­ákvæði að því er varðar upplýsingar um viðskipta- og einkamálefni viðskiptamanna fjár­mála­fyrirtækis, sbr. t.d. úrskurði úrskurðarnefndarinnar nr. 682/2017, 769/2018 og 966/2021. Sam­kvæmt 2. mgr. ákvæð­is­ins er skýrt að trúnaðarskyldan fylgir upplýsingunum og er því ljóst að Banka­sýsla ríkisins er bundin sérstakri þagnarskyldu um upplýsingar sem stofnunin hefur veitt viðtöku frá Íslands­banka, svo fremi sem þær upplýsingar falli undir þagnar­skylduákvæðið. Geri upplýsingarnar það ekki fer um rétt til aðgangs að þeim samkvæmt ákvæðum upplýsingalaga, þ.m.t. takmörkunar­ákvæð­um þeirra sem fram koma í 6. til 10. gr. laganna.

Úrskurðarnefnd um upplýsingamál hefur farið yfir þau gögn sem afhent voru nefndinni samhliða um­sögn Bankasýslu ríkisins. Nefndin telur hafið yfir allan vafa að gögnin hafi að geyma upplýsingar um viðskiptamálefni viðskiptamanna Íslandsbanka og eftir atvikum viðskiptamanna annarra umsjón­ar­­aðila og söluráðgjafa í útboðinu, sem séu undirorpnar hinni sérstöku þagnarskyldu í 58. gr. laga um fjár­málafyrirtæki. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því um hvers konar fjárfesti sé að ræða heldur nær það til upplýsinga um viðskiptamálefni allra viðskiptamanna viðkomandi fjármálafyrirtækis.

Í tilefni af röksemdum kæranda er lúta að því að umbeðin gögn eigi erindi við almenning tekur úr­skurð­arnefnd um upplýsingamál fram að þagnarskylduákvæði 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki gerir ekki ráð fyrir að slíkt mat fari fram við ákvörðun á því hvort almenningur eigi rétt til aðgangs að gögn­um sem falla að öðru leyti undir ákvæðið. Nægilegt er að upplýsingar varði viðskipta- eða einka­mál­efni viðskiptamanna fjármálafyrirtækis til að upplýsingaréttur verði takmarkaður á grundvelli ákvæð­­anna umfram fyrirmæli upplýsingalaga, sjá t.d. úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 904/2020 og 966/2021. Þá geta almennar markmiðsyfirlýsingar um gagnsæi við meðferð og sölu ríkis­eigna á borð við það sem finna má í 3. gr. laga nr. 155/2012 ekki haft áhrif á þessa niðurstöðu, enda er bein­línis óheimilt að miðla til utanaðkomandi aðila upplýsingum sem falla undir hina sérstöku þagnar­skyldu í 58. gr. laga um fjármálafyrirtæki nema sá samþykki sem í hlut á, sbr. 60. gr. sömu laga, sjá hér til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 10. desember 2009 í máli nr. 357/2009. Þau sjónarmið sem rakin eru í athugasemdum við 3. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 155/2012 gefa ekki tilefni til annarrar ályktunar. Loks telur úr­skurðarnefndin að Bankasýsla ríkisins sé ekki bundin af ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um að birta lista yfir kaup­endur í öðru útboði á hlutum í Íslandsbanka.

Að öllu framangreindu virtu er óhjákvæmilegt að líta svo á að réttur kæranda til upplýsinga samkvæmt upplýsingalögum nái ekki til fyrirliggjandi gagna hjá Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaup­endur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní árið 2021 fyrir hærri upp­hæð en 1.001.088 kr.

Úrskurðarorð

A á ekki rétt til aðgangs að fyrirliggjandi gögnum hjá Bankasýslu ríkisins sem innihalda lista yfir kaupendur sem keyptu hlutabréf í Íslandsbanka hf. í júní árið 2021 fyrir hærri upp­hæð en 1.001.088 kr.

Hafsteinn Þór Hauksson, formaður
Kjartan Bjarni Björgvinsson
Sigríður Árnadóttir