Mál nr. 4/1998

Mál kærunefndar jafnréttismála
nr. 4/1998:

A
gegn
dómsmálaráðherra.

-------------------------------------------------
Í máli þessu skipa kærunefnd jafnréttismála Andri Árnason, Davíð Þór Björgvinsson og Helga Jónsdóttir. Á fundi nefndarinnar föstudaginn 21. ágúst 1998 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í þessu máli:

Með bréfi dags. 9. mars 1998 óskaði A, héraðsdómari, eftir því að kærunefnd jafnréttismála kannaði og tæki afstöðu til þess hvort ráðning í stöðu ríkislögreglustjóra bryti gegn ákvæðum laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla (jafnréttislög).

Kærandi er aðalmaður í kærunefnd jafnréttismála. Á fundi nefndarinnar 23. febrúar 1998 tilkynnti hún þá ákvörðun sína að leita álits nefndarinnar vegna ráðningar í stöðu ríkislögreglustjóra og að hún myndi víkja úr nefndinni á meðan mál hennar væri þar til umfjöllunar. Varamaður hennar Erla S. Árnadóttir tók sæti í nefndinni.

Erindi kæranda var lagt fyrir á fundi kærunefndar jafnréttismála 11. mars 1998. Á fundinum var fært til bókar að nefndarmenn vikju sæti, Sigurður T. Magnússon þar sem hann væri samstarfsmaður og samnefndarmaður kæranda, Gunnar Jónsson þar sem hann væri samnefndarmaður kæranda og Erla S. Árnadóttir vegna starfstengsla eiginmanns hennar við kæranda.

Félagsmálaráðuneytinu var tilkynnt þessi niðurstaða með bréfi dags. 12. mars sl. og þess óskað að skipaður yrði fulltrúi í stað Erlu S. Árnadóttur að fenginni tilnefningu Hæstaréttar en að varamenn hinna tveggja myndu taka sæti í nefndinni. Með bréfi dags. 31. mars sl. tilnefndi Hæstiréttur Andra Árnason sem formann hennar og Davíð Þór Björgvinsson í nefndina.
Á fyrsta fundi svo skipaðrar kærunefndar ræddu nefndarmenn hæfi sitt. Var samþykkt að vekja athygli kæranda og dómsmálaráðherra á atriðum sem valdið gætu vanhæfi Andra Árnasonar og Davíðs Þórs Björgvinssonar. Hvorugur málsaðilinn gerði athugasemdir við hæfi þessara nefndarmanna.

Eftirfarandi gögn liggja frammi í málinu:
1. Erindi kæranda dags. 9. mars 1998 ásamt greinargerð, afriti af umsókn um starfið, starfsauglýsingu, bréfi kæranda til dómsmálaráðherra dags. 5. febrúar 1998, bréfi dómsmálaráðuneytis dags. 9. febrúar 1998, prófskírteini frá lagadeild Háskóla Íslands og frá Rutgers University, New Jersey, Bandaríkjunum og dómnefndaráliti vegna prófessorsstöðu við Háskóla Íslands.
2. Bréf dómsmálaráðuneytis dags. 5. maí 1998 ásamt af afriti af umsókn þess sem ráðinn var og skipurit fyrir ríkislögreglustjóraembættið.
3. Bréf kæranda dags. 22. maí 1998.
4. Bréf dómsmálaráðuneytis dags. 4. júní 1998.

Málsaðilar óskuðu ekki eftir að mæta hjá nefndinni.

MÁLAVEXTIR

Í framhaldi af endurskipulagningu löggæslunnar og setningu nýrra lögreglulaga nr. 90/1996 sem tóku gildi 1. júlí 1997 var stofnsett nýtt embætti ríkislögreglustjóra. Bogi Nilsson var skipaður ríkislögreglustjóri en lét af embætti í lok ársins 1997. Embættið var auglýst að nýju í Lögbirtingablaðinu 24. desember 1997. Umsækjendur voru sjö, sex karlar og kærandi. Í framhaldi af því skipaði dómsmálaráðherra B í embættið til fimm ára frá 1. febrúar 1998.

Í máli þessu er um það deilt hvort skipun í stöðu ríkislögreglustjóra brjóti gegn ákvæðum jafnréttislaga. Þar sem um nýtt embætti er að ræða, þykir rétt að gera stuttlega grein fyrir meginhlutverki embættis ríkislögreglustjóra. Samkvæmt 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 er ríkislögreglustjóri æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu í umboði dómsmálaráðherra. Hlutverk ríkislögreglustjóra skv. 1. tl. 5. gr. lögreglulaga er m.a. að flytja og kynna lögreglustjórum boð og ákvarðanir æðstu handhafa ríkisvaldsins sem snerta starfsemi lögreglunnar og veita þeim aðstoð og stuðning í starfi, gera tillögur til dómsmálaráðherra um almenn fyrirmæli til lögreglustjóra og láta ráðherra í té upplýsingar um hvers konar lögreglumálefni, annast alþjóðasamskipti á sviði löggæslu og hafa með höndum yfirstjórn eða gefa fyrirmæli um framkvæmd einstakra löggæsluverkefna sem krefjast viðamikils undirbúnings eða þátttöku lögreglumanna úr fleiri en einu umdæmi.
Samkvæmt 2. tl. 5. gr. skal ríkislögreglustjóri hafa með höndum tiltekin sérverkefni, m.a. rekstur lögreglurannsóknardeildar vegna skatta- og efnahagsbrota, rekstur rannsóknardeildar sem rannsakar landráð og brot gegn stjórnskipan ríkisins, rekstur almennrar deildar er annist m.a. kerfisbundna skráningu upplýsinga um lögreglumálefni og reglulegt eftirlit með lögreglustöðvum og rekstur rannsóknarstofu sem annist skjalarannsóknir, fingrafararannsóknir og aðrar tæknirannsóknir.

Í málinu liggja fyrir upplýsingar um menntun og starfsferil kæranda og þess sem skipaður var.

Kærandi lauk embættisprófi í lögum frá lagadeild Háskóla Íslands haustið 1971 með I. einkunn. Hún stundaði framhaldsnám í réttarheimspeki við Oxford University, Englandi, á árunum 1971 til 1974 með vinnuhléum og lauk þaðan forprófi og ávann sér rétt til að taka námsgráðuna B.Litt. Hún lauk M.A. gráðu í réttarheimspeki frá Rutgers University, New Jersey, Bandaríkjunum, árið 1979.

Kærandi starfaði sem dómarafulltrúi á árunum 1974 til 1980. Árið 1980 var hún skipuð sýslumaður í Strandasýslu og gegndi því embætti til 1983. Það ár var hún skipuð borgardómari í Reykjavík og síðan héraðsdómari árið 1992 og gegnir hún því starfi nú. Hún hefur leyst af sýslumenn og bæjarfógeta víða um land í leyfum þeirra, í alls sex mánuði. Hún hefur gegnt ýmsum aukastörfum, m.a. stundakennslu við lagadeild Háskóla Íslands og verið prófdómari í réttarheimspeki við Háskóla Íslands. Hún hefur verið metin hæf til að gegna prófessorsstöðu við lagadeild Háskóla Íslands. Kærandi hefur átt sæti í gjafsóknarnefnd frá 1992 og í kærunefnd jafnréttismála frá 1991, fyrst sem varamaður en frá 1997 sem aðalmaður. Hún hefur skrifað greinar í innlend og erlend tímarit, flutt erindi bæði innanlands og erlendis og gegnt margs konar trúnaðarstörfum einkum á sviði mannréttindamála.

B lauk prófi frá lagadeild Háskóla Íslands árið 1983 með II. einkunn. Hann stundaði framhaldsnám í afbrotafræði við Florida State University í Bandaríkjunum 1983 til 1984. Hann fékk héraðsdómslögmannsréttindi árið 1987.

B var aðstoðarmaður forstjóra Íslenska Álfélagsins hf. frá 1984 til 1986, starfaði hjá embætti Ríkislögmanns frá 1986 til 1988 og var forstjóri Fangelsismálastofnunar frá 1988 til 1997. Frá ársbyrjun 1997 starfaði hann við undirbúning að gildistöku nýrra lögreglulaga og nýs skipulags lögreglumála í landinu og var á miðju því ári skipaður varalögreglustjóri í Reykjavík þar til hann var skipaður ríkislögreglustjóri.
B hefur gegnt ýmsum trúnaðarstörfum, m.a. var hann varaformaður og formaður Barnaverndarráðs Íslands frá 1987 til 1992, í stjórn réttargeðdeildarinnar að Sogni 1992 til 1993 og frá 1997 hefur hann verið stjórnarformaður Skráningarstofunnar hf. þá hefur hann setið í ýmsum nefndum sem tengjast starfi lögreglunnar, s.s. skólanefnd Lögregluskóla ríkisins frá 1997 og í lögreglulaganefnd árið 1997 og í nefnd vegna nýs skipulags embættis lögreglustjórans í Reykjavík og embættis ríkislögreglustjóra árið 1997.

Í bréfi dómsmálaráðuneytisins dags. 5. maí 1998 kemur fram að þá hafi ein kona gegnt starfi sýslumanns á móti 25 körlum. Af fjórum dómstjórum við héraðsdómstóla þar sem dómarar eru fleiri en einn, sé ein kona. Undir dómsmálaráðuneytið heyri sjö stofnanir og gegni kona starfi forstöðumanns í einni þeirra.

Samkvæmt skipuriti fyrir embætti ríkislögreglustjóra fara sex manns með yfirstjórn embættisins, allt karlar, sem gegna stöðu ríkislögreglustjóra, vararíkislögreglustjóra, framkvæmdastjóra útlendingaeftirlits, saksóknara efnahagsbrotadeildar og tveggja yfirlögregluþjóna. Kona gegnir stöðu löglærðs fulltrúa sem telst sérhæft ábyrgðarstarf. Í bréfi dómsmálaráðuneytis dags. 5. maí 1998 er tekið fram að skipuritið sé til endurskoðunar.

SJÓNARMIÐ KÆRANDA

Kærandi vísar til kæru sinnar dags. 9. mars 1998 og til svars dómsmálaráðherra, dags. 9. febrúar 1998, við beiðni hennar um rökstuðning fyrir embættisveitingunni samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því svari komi fram að mat á hæfni umsækjenda hafi byggst á samanlagðri menntun þeirra, hæfni, starfs- og stjórnunarreynslu.

Hvað menntun varði, þá hafi hún lokið áfangaprófi til B.Litt. frá Oxford háskóla á Englandi. Afrakstur þess náms sé ritgerð "Abortion and Equality" sem hafi síðan verið grundvöllur greinar hennar "Eru fóstureyðingar réttlætanlegar" sem birtist í Tímariti lögfræðinga. Þá hafi hún lokið M.A. gráðu í heimspeki með réttarheimspeki sem aðalgrein frá Rutgers University, New Jersey. Auk þessa hafi hún verið við rannsóknir á sviði lögfræði með aðstöðu við Georgetown University, Washington DC frá hausti 1990 til vors 1991 og í þrjá mánuði vorið 1995 í Kaupmannahöfn. Framhaldsnám B sé tilgreint afbrotafræði við Florida University 1983 til 1984. Ekki hafi verið gerð grein fyrir því í hverju það nám hafi falist og því hafi ekki verið fylgt eftir með birtingu ritsmíðar svo vitað sé.

Þá bendir kærandi á að á löngum og fjölbreytilegum námsferli sínum hafi hún m.a. lesið afbrotafræði. Hún hafi í námi sínu sérstaklega lagt sig eftir mannréttindum og einstaklingsréttindum og ítrekað fjallað um þann málaflokk í ræðu og riti og í kennslu. Mannréttindi séu mjög mikilvæg þegar fjallað sé um lögreglumál, lögreglurannsóknir og saksókn. Hún hafi því ótvírætt meiri menntun en B.

Að því er varði starfs- og stjórnunarreynslu umsækjenda, þá bendir kærandi á að hún eigi að baki um tuttugu ára starfsferil við dómstörf og fjögur ár sem sýslumaður á landsbyggðinni. Frá 1. október 1996 hafi hún eingöngu farið með sakamál og í starfi sýslumanns reyni einnig á kærur og sakamál. Í starfi dómarans reyni á lagaþekkingu en hlutverk hans sé að skera úr um réttindi og hagsmuni einstaklinga og lögpersóna eða taka ákvörðun um sekt eða sýknu sakaðs manns og ákveða refsingu. Kærandi bendir á að í dómarastarfinu felist einnig nokkur rannsóknarþáttur, þó að dregið hafi úr beinni rannsóknarskyldu dómara. Bæði í einkamálum og í sakamálum komi lögreglurannsóknir til endurskoðunar og því þurfi dómara að vera ljóst hvar betur megi fara í þeim efnum. Dómari sakamála þekki til saksóknar eðli málsins samkvæmt. Þá séu mannleg samskipti mikilvægur þáttur í starfi dómarans en hann þurfi að eiga samskipti við lögmenn, saksóknara, aðila og vitni og samstarfsfólk við dómstólinn. Stjórnun felist í stýringu réttarhalda og fyrirmælum til þeirra starfsmanna dómsins sem að máli koma, auk daglegrar stjórnunar ritara og eftir atvikum aðstoðarmanns eða meðdómenda.

Kærandi vísar einnig til starfsreynslu sinnar sem sýslumaður á Hólmavík og við afleysingar sem sýslumaður á Ólafsfirði og í Bolungarvík. fió svo að sýslumenn hafi á þessum tíma einnig verið dómarar, var meginverkefnið þó stjórnun og skipulagning löggæslunnar og eftirlit með rannsóknum lögreglu. fiar að auki hafði sýslumaður fjölmörg önnur störf á hendi, var m.a. innheimtumaður fyrir ríkissjóð, umboðsmaður almannatrygginga og tollstjóri í sínu umdæmi.

Kærandi telur það vissulega geta verið gild rök fyrir þeirri ákvörðun sem hér er deilt um, að samfella haldist í því uppbyggingar- og þróunarstarfi á skipan lögreglumála í landinu sem hafið var. Kærandi bendir hins vegar á, að ekki hafi verið sýnt fram á að B hafi skapað sér slíka sérstöðu við uppbyggingu embættis ríkislögreglustjóra eða lagt þar eitthvað það af mörkum sem réttlæti að almennum grundvallarsjónarmiðum um stöðuveitingar sé vikið til hliðar. Þá verði ekki séð að þótt slík samfella sé að mati ráðuneytisins æskileg, að hún sé eðli málsins samkvæmt nauðsynleg og réttlæti að brotið sé gegn þeim meginreglum stjórnsýslu sem hér um ræðir og jafnréttislögum. Ekki hafi verið sýnt fram á að greind samfella sé framandi þeim sem vinnur í réttarvörslukerfi landins og fylgist starfs síns vegna með þeim lagabreytingum sem verið sé að
framkvæma. Ætla megi að aðila sem hefur þekkingu á viðfangsefninu sé ekki ofviða að setja sig inn í verk sem hafið er og þá stefnu sem sett hefur verið fram.

Þá telur kærandi ekki réttlætanlegt að níu ára starf við Fangelsismálastofnun vegi svo þungt í samanburði við tveggja áratuga dómara- og sýslumannsstarf.

Í lok greinargerðar sinnar segir kærandi jafnframt:

" Lögreglustarfið er dæmigert karlastarf hér á landi og víðar, þótt fáeinar konur séu í almennu lögregluliði. Aðeins tvær konur hafa verið skipaðar lögreglustjórar, . . . Sú lögreglukona sem er með hæsta tign mun vera lögreglufulltrúi. Engin kona er í stöðu yfirlögregluþjóns og engin er aðstoðaryfirlögregluþjónn. Konur eru því í miklum minnihluta í yfirstjórn lögreglunnar og reyndar í æðstu stöðum ríkisins yfirleitt. Konur hafa átt á brattann að sækja undanfarin ár með tilliti til embætta sem dómsmálaráðherra hefur veitt eða ráðið hver hlyti. Þegar svo stendur á, að konur eru í minnihluta í ákveðinni starfsgrein, ber að veita konu starf sé hún að minnsta kosti jafnhæf og karlmaður sem sækir um starfið. Þetta leiðir af því markmiði jafnréttislaga nr. 28/1991 að stemma stigu við mismunun kynjanna. Verði ákvæði jafnréttislaga, einkum 1., 2., 3. og 9. gr., skýrð á annan veg næst það markmið ekki. Á atvinnurekendur er ennfremur lögð sú skylda með 5. gr. jafnréttislaga "að vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði" og að mismuna starfsfólki ekki eftir kynferði við skipun í starf, sbr. 6. gr. sömu laga. Má þessu til stuðnings benda á dóma Hæstaréttar frá 2. desember 1993 og 28. nóvember 1996. Reglur jafnréttislaga hafa fengið aukið vægi með tilkomu jafnréttisreglu 2. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 3. gr. laga nr. 97/1995. Skylda stjórnvalda í þessu samhengi verður að teljast vera enn ríkari en annarra atvinnurekenda vegna framangreindra meginreglna stjórnsýsluréttar. Með því að menntun mín og starfsreynsla eru mun meiri en B og munurinn er það mikill að val hans verður varla réttlætt með vísun til eðlisþátta er hann kann að búa yfir og þykja að mati ráðherra æskilegir til starfsins, þá standa öll rök til þess að ég teljist hafa verið hæfari til starfsins en hann. Með vísan til þessa og alls þess sem hér að framan hefur verið rakið vil ég halda því fram að ákvörðun dómsmálaráðherra við veitingu embættis ríkislögreglustjóra hafi verið ólögmæt samkvæmt jafnréttislögum, stjórnsýslulögum og jafnréttisákvæði stjórnarskrár, þar sem hún var ekki í samræmi við þær meginreglur þessara laga sem gæta ber við veitingu stöðu og þar sem konu var mismunað. Með ákvörðun sinni hefur dómsmálaráðherra því brotið gegn rétti mínum og hagsmunum."

SJÓNARMIÐ KÆRÐA

Í greinargerð dómsmálaráðuneytisins dags. 5. maí 1998 er áhersla lögð á að við val á umsækjendum hafi verið horft til mikilvægis þess að tryggja ákveðna samfellu í því undirbúnings- og þróunarstarfi við endurskipulagningu löggæslunnar í landinu sem þegar var hafið. B hafi verið ráðinn varalögreglustjóri í Reykjavík u.þ.b. sex mánuðum áður en ný lögreglulög nr. 90/1996 tóku gildi og hafi ásamt þáverandi ríkislögreglustjóra unnið að framangreindum breytingum. Sex mánuðum eftir að embætti ríkislögreglustjóra tók til starfa, hafi þáverandi ríkislögreglustjóri verið skipaður ríkissaksóknari. Ráðuneytið hafi talið nauðsynlegt að skipa í hans stað mann sem hafði tekið þátt í undirbúningsstarfinu. fiá hafi einnig verið litið til þeirrar reynslu sem ráðuneytið hafði af störfum B við uppbyggingu Fangelsismálastofnunar ríkisins og þess brautryðjendastarfs sem hann vann þar með góðum árangri.

Bent er á að B hafi samfellda tíu ára stjórnunarreynslu af rekstri embætta á vegum ríkisins. Kærandi hafi aftur á móti starfað í rúm tuttugu ár við dómstörf. Dómarar séu eðli starfans vegna umboðsstarfalausir og komi þarf af leiðandi ekkert að stjórnun og stjórnsýslu framkvæmdavaldsins. Eins og starfinu er lýst í 5. gr. lögreglulaga nr. 70/1996 sem og athugasemdum við þá grein, er hlutur stjórnunar viðurhlutamikill í starfi ríkislögreglustjóra. Við mat á umsækjendum sé því eðlilegt og lögmætt sjónarmið að taka tillit til stjórnunarreynslu þeirra. Fyrir utan þann tíma sem kærandi gegndi starfi sýslumanns fyrir um fjórtán árum og við afleysingar sýslumanna í sumarleyfum, hafi hún ekki starfað við stjórnun. Miklar breytingar hafi orðið í ríkisrekstri undanfarin ár að því er varði kröfur til forstöðumanna ríkisstofnana um stjórnun og árangur. Forstöðumönnum hafi verið gert að sækja námskeið og ráðstefnur um nýskipan í ríkisrekstri og breyttar áherslur í stjórnun ríkisstofnana. B hafi tekið þátt í þessari þróun vegna starfs síns á undanförnum árum. Ráðuneytinu hafi því þótt fengur í að njóta starfskrafta hans við þá uppbyggingu sem framundan væri. fiá hafi B haft með höndum mannahald og fjárreiður sem teljist til umsvifamikils ríkisrekstrar en kærandi ekki og vegna starfa sinna hafi hann yfirgripsmikla reynslu af afbrota- og löggæslumálum og þekkingu á þeim málum á erlendum vettvangi.

Bæði kærandi og B hafi lokið embættisprófi í lögum og séu því embættisgeng. Ekki hafi verið gerður áskilnaður um framhaldsmenntun. Bæði hafi aflað sér framhaldsmenntunar en á mismunandi sviðum. Kærandi hafi stundað framhaldsnám á sviði heimspeki og lagamáls en B á sviði afbrotafræða og lögreglumála. fiá segir í greinargerð ráðuneytisins:

"Af því sem að framan hefur verið rakið má ljóst vera að það sem réði ákvörðun ráðuneytisins, var þekking og starfsreynsla á vettvangi afbrota- og löggæslumála, framhaldsmenntun á því sviði, reynsla og þekking í stjórnun og rekstri stærri embætta á landsvísu.
Með því að B og A þóttu ekki standa jafnfætis, svo sem rakið hefur verið, er fráleitt að halda fram að valið hafi staðið um að skipa karl eða konu í þessu tilviki og að A hafi verið mismunað vegna kynferðis. Val á umsækjendum samkvæmt framansögðu stóð ekki um B eða A heldur á milli þeirra sem reynslu, þekkingu og framhaldsmenntun höfðu á því sviði sem starf ríkislögreglustjórans krefst, en aðrir umsækjendur, svo sem að framan greinir, stóðu henni framar að því leyti.
Með vísan til ofanritaðs var B talinn hæfastur umsækjenda til starfans samkvæmt eðlilegum og lögmætum sjónarmiðum."

Í lok greinargerðar ráðuneytisins segir jafnframt:

"Ráðuneytið bendir á, með vísun til framanritaðs, að langt er um liðið síðan A sinnti starfi sýslumanns í Strandasýslu og hafði afskipti af stjórnun lögreglumála, en á þeim tíma var ekki stöðugildi fyrir lögreglumann á embætti sýslumannsins í Strandasýslu. Starfsumhverfi dómara og þess sem starfar í ábyrgðarstöðu innan stjórnsýslunnar er um margt ólíkt. Við skipun B í embætti ríkislögreglustjóra var m.a. lögð áhersla á færni og reynslu á sviði stjórnunar innan stjórnsýslunnar, þekkingar hans á innri og ytri málefnum embættis ríkislögreglustjóra, framhaldsmenntunar á sviði lögreglumála og afbrotafræða.
Þá er að lokum vísað til héraðsdóms Reykjavíkur frá 31. mars sl. í málinu E-3533/1997: Kærunefnd Jafnréttismála f.h. Ólínu Torfadóttur gegn Kirkjugörðum Reykjavíkurprófastsdæma og til niðurstöðu kærunefndar jafnréttismála frá 16. apríl sl. í málinu 13/1997: A gegn iðnaðar- og viðskiptaráðherra."

NIÐURSTAÐA

Tilgangur jafnréttislaga nr. 28/1991 er að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla á öllum sviðum samfélagsins. Margvíslegar skyldur eru lagðar á atvinnurekendur til að ná þessu markmiði. Í 5. gr. laganna segir að atvinnurekendur og stéttarfélög skuli vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði. Sérstaklega skulu atvinnurekendur vinna að því að jafna stöðu þeirra innan fyrirtækja sinna eða stofnana og sjá til þess að störf flokkist ekki í kvenna- og karlastörf.

Skv. 6. gr. laganna er óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði og gildir það m.a. um ráðningu, setningu og skipun í starf og um stöðubreytingar. Atvinnurekandi skal, ef máli er vísað til kærunefndar, sýna nefndinni fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Í 7. gr. er kveðið á um að öll laus störf skuli standa opin jafnt konum sem körlum.

Í 8. gr. er að finna mikilvægar leiðbeiningar um hvaða þætti beri að leggja til grundvallar mati á hæfni umsækjenda um starf en þar er tilgreind menntun, starfsreynsla og aðrir sérstakir hæfileikar þess sem ráðinn var.

Eins og að framan greinir ber að skilja tilvitnuð ákvæði jafnréttislaga svo, sbr. 8. gr., að við mat á hæfni starfsmanna við ákvörðun um ráðningu í starf skuli ráðningaraðili miða við menntun viðkomandi, starfsreynslu eða eftir atvikum aðra sérstaka hæfileika.

Í auglýsingu ráðuneytisins um lausa stöðu ríkislögreglustjóra voru ekki gerðar sérstakar kröfur til umsækjenda. Um almennt hæfi fer því skv. lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins annars vegar og lögreglulögum hins vegar. Kærandi og sá sem skipaður var uppfylla bæði þau almennu skilyrði sem framangreind lög mæla fyrir um.

Með vísan til ítarlegs framhaldsnáms kæranda í heimspeki og réttarheimspeki, auk þeirra rannsóknarstarfa svo sem áður hefur verið lýst, er það álit kærunefndar, að kærandi hafi meiri menntun en sá sem skipaður var. Er þá m.a. haft í huga að framhaldsnámi þess sem skipaður var, í afbrotafræði, lauk ekki með prófgráðu.

Kærandi hefur um árabil starfað sem héraðsdómari og hefur öðlast mikla reynslu sem slíkur. Ekki verður hins vegar fram hjá því litið að dómarastörfum fylgir ekki almenn stjórnunarreynsla, þ.e. reynsla af því að bera ábyrgð á og reka stofnanir eða fyrirtæki. Sá sem skipaður var hafði á hinn bóginn samfellt 10 ára stjórnunarreynslu af rekstri embætta á vegum ríkisins, fyrst sem forstjóri Fangelsismálastofnunar ríkisins frá stofnun árið 1988, en síðan sem varalögreglustjóri í Reykjavík, þar til að skipun í embætti ríkislögreglustjóra kom. Leggja má til grundvallar að stjórnunarstörf hjá umræddum embættum hafi falið í sér hvort tveggja umsvifamikið mannahald og umsjón með fjárreiðum. Er því óhjákvæmilegt að telja að sá sem skipaður var standi kæranda framar að því er almenna stjórnunarreynslu varðar og hafi að því leyti til verið hæfari til að gegna forstöðumannsembætti ríkisstofnunar.

Að því er sértæka starfsreynslu varðar, þ.e. reynslu sem ætla má að skipti máli við skipun í embætti ríkislögreglustjóra, ber að líta til ákvæða 5. gr. lögreglulaga. Samkvæmt 5. gr. er meginhlutverk ríkislögreglustjóra að vera dómsmálaráðherra til ráðgjafar og aðstoðar við ákvarðanatöku á sviði lögreglumálefna, að samræma og hafa yfirumsjón með aðgerðum sem taka til fleiri fleiri löggæsluumdæma og annast tiltekin verkefni á sviði lögreglurannsókna.

Af hálfu dómsmálaráðuneytisins er m.a. á því byggt, að við skipunina hafi verið tekið tillit til þess að sá sem skipaður var hafi umtalsverða þekkingu og reynslu af lögreglustjórn, en að rúm 14 ár séu liðin síðan kærandi sinnti starfi sýslumanns og bæjarfógeta, en þá er ekki tekið tilllit til afleysingastarfa. fiá er á því byggt, að sá sem skipaður var hafi unnið að undirbúningi og gerð verkáætlunar um uppbyggingu embættis ríkislögreglustjóra og breytingar á embætti lögreglustjórans í Reykjavík, auk þess sem af störfum sínum hjá Fangelsismálastofnun hafi viðkomandi öðlast yfirgripsmikla þekkingu á afbrota- og löggæslumálum. Jafnframt er bent á að Fangelsismálastofnun starfi á landsvísu og að á hennar vegum séu rekin fangelsi í ýmsum landshlutum. Vísar ráðuneytið til þess að þekking og starfsreynsla á vettvangi afbrota- og löggæslustarfa hafi m.a. ráðið ákvörðun varðandi skipan í stöðuna. Af hálfu kæranda hefur hins vegar að þessu leyti verið lögð áhersla á reynslu af sýslumannsstörfum og að kærandi hafi s.l. tvö ár alfarið dæmt í sakamálum.

Fallast má á það með kæranda að reynsla af dómstörfum í sakamálum veiti innsýn inn í rannsókn sakamála og meðferð þeirra. Hér ber þó að hafa í huga, að eftir aðskilnað framkvæmdar- og dómsvalds aflögðust bein afskipti dómara af meðferð sakamála utan dómskerfisins. Kærunefnd telur á hinn bóginn að ekki verði fram hjá því litið að sá sem skipaður var, teljist vegna starfa sinna sem forstjóri Fangelsismálastofnunar ríkisins um níu ára skeið og sem varalögreglustjóri í Reykjavík, hafa haft víðtækari og nýlegri reynslu af löggæslu- og afbrotamálum en kærandi.

Kemur þá til skoðunar hvort fyrrgreindum kostum kæranda vegna meiri menntunar verði jafnað við stjórnunar- og starfsreynslu þess sem ráðinn var. Fyrir liggur í málinu að framhaldsmenntun kæranda er ekki á sérsviði afbrotafræði eða löggæslu, þó svo að um ákveðin tengsl geti verið að ræða. Verður því að telja að framhaldsmenntun kæranda hafi hér minni þýðingu en ella. Óhjákvæmilegt er að líta til þess, að um var að ræða skipan í stöðu sem var nýleg og að mörgu leyti ómótuð. Í slíkum tilfellum verður að telja að meira svigrúm sé en ella til að leggja áherslu á stjórnunar- og starfsreynslu þess sem skipaður er, en þegar um er að ræða fastmótaða stöðu.

Með vísan til framanritaðs er það álit kærunefndar að starfs- og stjórnunarreynsla þess sem skipaður var, hafi verið meiri en kæranda og að sú reynsla hafi gert það að verkum að viðkomandi hafi talist hæfari til skipunar í embætti ríkislögreglustjóra, eins og hér stóð á. Telst skipun í stöðu ríkislögreglustjóra því ekki brot gegn ákvæðum laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
 

Andri Árnason

Davíð Þór Björgvinsson

SÉRÁLIT

Ég er sammála umfjöllun meirihluta kærunefndar um tilgang og markmið jafnréttislaga og þá þætti sem ráðningaraðila ber að leggja til grundvallar við mat á hæfni umsækjenda um starf. Jafnframt er ég sammála því áliti meirihluta nefndarinnar að kærandi og sá sem skipaður var í embætti ríkislögreglustjóra uppfylli bæði almenn hæfisskilyrði laga til þess að gegna embætti ríkislögreglustjóra og að kærandi hafi meiri menntun en sá sem skipaður var. Ég er á hinn bóginn ósammála mati meirihluta kærunefndar á starfsreynslu kæranda og þess sem skipaður var og því að starfs- og stjórnunarreynsla hans skuli, eins og hér stendur á, látin ráða úrslitum við mat á hæfni umsækjenda til þess að gegna embætti ríkislögreglustjóra.

Starfsferill kæranda og þess sem skipaður var er ólíkur. Kærandi hefur um árabil starfað sem héraðsdómari og hefur öðlast mikla reynslu í því starfi. Sem dómari í sakamálum gjörþekkir hún löggjöf og framkvæmd á sviði lögreglumála. Þá hefur hún gegnt starfi sýslumanns í samtals um fjögur ár, stundað fræðistörf og rannsóknir og kennt við lagadeild Háskóla Íslands. Sá sem skipaður var gegndi starfi forstjóra Fangelsismálastofnunar ríkisins í níu ár. Frá ársbyrjun 1997 starfaði hann við undirbúning að gildistöku nýrra lögreglulaga og gerð verkáætlunar um uppbyggingu embættis ríkislögreglustjóra og breytingar á embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Hann var á miðju ári 1997 skipaður varalögreglustjóri í Reykjavík. Ekkert hefur komið fram um fræðistörf þess sem skipaður var. fiegar litið er til starfsreynslu verður að telja að kærandi hafi búið yfir að minnsta kosti jafnmikilli sérþekkingu á lögreglumálum og sá sem skipaður var.

Kemur þá til skoðunar hvort dómsmálaráðherra hafi sýnt fram á að sá sem skipaður var hafi haft aðra sérstaka hæfileika umfram kæranda sem réttlættu skipun hans í embættið.

Ekki er til starfslýsing fyrir embætti ríkislögreglustjóra. fiví er nauðsynlegt að líta á almenn fyrirmæli lögreglulaga nr. 90/1996 um starfssvið og starfsskyldur ríkislögreglustjóra til þess að unnt sé að leggja mat á sérstaka hæfni kæranda og þess sem skipaður var til þess að gegna embættinu.

Af upptalningu verkefna ríkislögreglustjóra í 5. gr. lögreglulaga má ráða að stjórnun er veigamikill þáttur í starfi ríkislögreglustjóra. Meginhlutverk hans er að vera dómsmálaráðherra til ráðgjafar og aðstoðar við ákvarðanir á sviði lögreglumálefna, að samræma og hafa yfirumsjón með aðgerðum sem taka til fleiri löggæsluumdæma og að annast tiltekin verkefni á sviði lögreglurannsókna. Því verður að ætla að í starfi ríkislögreglustjóra reyni einnig mikið á lögfræðilega þekkingu og reynslu af því að taka lögfræðilegar ákvarðanir.

Hafa ber í huga að þess var ekki getið í auglýsingu um starfið að krafist væri sérstakrar reynslu af stjórnun ríkisstofnana eða annarra kosta sem umsækjandi skyldi hafa til að bera. Fram hefur komið að ráðuneytið boðaði kæranda hvorki í viðtal vegna umsóknar hennar né kallaði eftir upplýsingum um viðhorf hennar til starfsins.

Fallast má á það mat ráðuneytisins að sá sem skipaður var í embættið hafi staðið kæranda framar að því er varðar reynslu af stjórnun og rekstri ríkisstofnana. Ekki verður þó talið að ráðuneytið hafi sýnt fram á að sú sérstaða sem sá sem skipaður var hafði skapað sér við uppbyggingu embættis ríkislögreglustjóra sé slík að hún réttlæti það að vikið sé til hliðar almennum grundvallarsjónarmiðum við stöðuveitingar.

Kærandi hefur meiri menntun en sá sem skipaður var. Almennt verður að telja meiri menntun til þess fallna að auka hæfni starfsmanna, einnig sérmenntun á ákveðnu sviði, þótt hún sé ekki nauðsynleg. Hvað varðar almenna starfsreynslu og sérþekkingu á málaflokknum verður að telja að kærandi hafi verið að minnsta kosti jafnhæf og sá sem skipaður var. Að öllu framangreindu virtu verður talið að kærandi hafi verið að minnsta kosti jafnhæf til þess að gegna embætti ríkislögreglustjóra og sá sem skipaður var.

Svo sem fram er komið voru sjö umsækjendur um stöðuna, þar af sex karlmenn. Af hálfu dómsmálaráðuneytisins er bent á að fleiri umsækjendur úr hópi karlmanna en sá sem skipaður var hafi verið taldir koma frekar til greina í starfið en kærandi. Í máli því sem hér er til umfjöllunar eru ekki efni til þess að bera kæranda saman við aðra umsækjendur en þann sem skipaður var. Verður hér miðað við það mat ráðuneytisins að sá sem skipaður var hafi verið öðrum karlkyns umsækjendum hæfari til þess að gegna embætti ríkislögreglustjóra. Ekki verður talið að umsóknir annarra eigi að hafa áhrif á hugsanlegt tilkall kæranda til embættisins.

Hæstiréttur hefur staðfest að túlka beri jafnréttislög svo að veita skuli konu starf ef hún er að minnsta kosti jafnt að því komin, að því er varðar menntun og annað sem máli skiptir, og karlmaður sem við hana keppir, ef á starfssviðinu eru fáar konur, sbr. Hrd. 1993, bls. 2230 og Hrd. 1996, bls. 3760.

Í bréfi dómsmálaráðuneytisins dags. 5. maí 1998 kemur fram að samkvæmt skipuriti fyrir embætti ríkislögreglustjóra fari sex manns með yfirstjórn embættisins, allt karlar. Kona gegni þar sérhæfðu ábyrgðarstarfi löglærðs fulltrúa. fiá kemur fram að ein kona gegni starfi sýslumanns á móti 25 körlum. Af fjórum dómstjórum við héraðsdómstóla, þar sem dómarar eru fleiri en einn, sé ein kona. Undir dómsmálaráðuneytið heyri sjö stofnanir og gegni kona starfi forstöðumanns í einni þeirra.

Með vísan til þess sem að framan er rakið um hæfni kæranda og þess sem skipaður var og til þess hversu fáar konur gegna störfum yfirmanna við þau embætti og þær stofnanir sem heyra undir dómsmálaráðherra og sérstaklega til kynjaskiptingar innan embættis ríkislögreglustjóra, er það mat mitt að dómsmálaráðherra hafi við skipun í embætti ríkislögreglustjóra brotið gegn 2. tl. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, sbr. 8. gr. sömu laga.
 

Helga Jónsdóttir