Mál nr. 141/2011 - endurupptaka
Úrskurður
Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 10. nóvember 2015 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A nr. 141/2011.
1. Málsatvik og kæruefni
Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað upp úrskurð í máli A, þann 25. september 2012. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram að kæranda hafi verið tilkynnt með bréfi, dags. 14. október 2011, að Vinnumálastofnun hefði á fundi sínum þann 12. október 2011 fjallað um höfnun hennar á atvinnutilboði frá leikskólanum B. Vegna höfnunarinnar hafi bótaréttur kæranda verið felldur niður frá og með degi ákvörðunar þann 12. október 2011 í tvo mánuði sem ella hefðu verið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir. Ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006.
Kærandi kærði ákvörðun Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 18. október 2011. Í kæru bendir kærandi meðal annars á að hún hafi ekki getað mætt á fund sem hún hafi aldrei verið boðuð á. Þá hafi hvorki leikskólakennarinn sem hafi hringt í kæranda frá B né Vinnumálastofnun veitt henni þær upplýsingar að viðurlög væru við því að hafna starfi. Starf á leikskóla þyki of strembið fyrir konur yfir fimmtugu. Þar að auki sé kærandi offitu sjúklingur með þunglyndi og kvíðaraskanir. Hún hafi af augljósum ástæðum sem fram komi í læknisvottorði ekki getað sent tilkynningu þess efnis að leikskólastarf henti ekki.
Í úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða komst nefndin að þeirri niðurstöðu að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 14. október 2011. Í úrskurðinum kemur fram að nefndin fallist ekki á að skýringar kæranda fyrir nefndinni réttlæti höfnun hennar á umræddu atvinnutilboði með vísan til 1. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. mgr. 9. gr. sömu laga, enda hafi hvorki legið fyrir læknisvottorð þegar Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun í málinu né hafi það verið tekið fram í umsókn um atvinnuleysisbætur að kærandi stríddi við skerta vinnufærni.
Kærandi kvartaði yfir úrskurðinum til umboðsmanns Alþingis. Í áliti umboðsmanns nr. 7242/2012, dags. 9. desember 2013, kemur fram að 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, sem kveði á um viðurlög að tilteknum skilyrðum fullnægðum, kveði á um að aðila þurfi sannanlega að hafa boðist starf eða atvinnuviðtal. Andstætt andmælum kæranda hafi stjórnvöldum borið að afla ítarlegri upplýsinga um samskipti hennar við leikskólann áður en ákvörðun hafi verið tekin í málinu, s.s. með því að óska eftir nánari upplýsingum frá leikskólastjóranum um hvað hefði verið átt við með því að starfið hafi ekki hentað kæranda og hvort og þá hvernig hefði verið staðið að því af hálfu leikskólans að bjóða kæranda starf eða boða hana í atvinnuviðtal og hver viðbrögð hennar hefðu verið. Meðferð málsins hafi því ekki verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
Þá segir að kærustjórnvaldi beri við úrlausn stjórnsýslukæru að leggja til grundvallar þær upplýsingar sem fyrir liggi þegar úrskurður sé kveðinn upp nema annað leiði af lögum. Í því sambandi skipti ekki máli þótt nýjar upplýsingar hafi komið fram eða atvik málsins breyst eftir að hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Kærustjórnvaldi sé almennt ekki fær sú leið að hafna að taka afstöðu til nýrra upplýsinga eða breyttra atvika í máli nema sérstök lagaheimild standi til þess. Einnig kemur fram að umboðsmaður geti ekki fallist á þá afstöðu úrskurðarnefndarinnar að 9. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar girði fyrir að tekið sé tillit til upplýsinga um skerta vinnufærni kæranda. Úrskurðarnefndinni beri að taka afstöðu til þess hvort framkomnar upplýsingar, hvað sem líði því að þær hafi verið lagðar fram eftir að Vinnumálastofnun hafi tekið upphaflegu ákvörðun sína, hafi fullnægt skilyrðum 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar með þeim afleiðingum að ákvörðun aðila um að hafna starfi teldist réttlætanleg og hafi þar af leiðandi ekki varðað viðurlögum. Það sé því niðurstaða umboðsmanns að sú afstaða úrskurðarnefndarinnar að taka ekki afstöðu til læknisvottorðs um skerta vinnufærni þar sem það hafi ekki legið fyrir þegar Vinnumálastofnun hafi tekið ákvörðun sína og að á aðila hafi hvílt rík upplýsingaskylda hafi ekki verið í samræmi við lög.
Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til úrskurðarnefndarinnar að taka mál kæranda til meðferðar að nýju kæmi fram beiðni þess efnis frá henni. Kærandi óskaði eftir endurupptöku málsins þann 29. janúar 2014. Úrskurðarnefndin óskaði eftir athugasemdum Vinnumálastofnunar vegna málsins með bréfi, dags. 11. febrúar 2014. Í athugasemdum stofnunarinnar til úrskurðarnefndarinnar, dags. 6. mars 2014, kemur fram að í áliti umboðsmanns sé bent á ósamræmi í orðalagi ákvörðunarbréfa Vinnumálastofnunar þar sem annars vegar sé talað um atvinnuviðtal og hins vegar um atvinnutilboð. Umboðsmaður telji að afgreiðsla á máli kæranda hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Sú afstaða virðist m.a. byggja á því að ekki hafi farið fram nægjanleg athugun á því hvort kæranda hafi verið boðið atvinnuviðtal með sannanlegum hætti. Vísað sé til þess að með símtali, þar sem vinnuveitandi hafi tjáð kæranda að hann væri að leita að starfskrafti, hafi ekki falist ótvírætt atvinnuviðtal. Að mati Vinnumálastofnunar sé með öllu óljóst hvaða tilgangi kærandi hafi talið að umrætt símtal ætti að þjóna ef hún hafi ekki talið að um atvinnuviðtal væri að ræða. Að sama skapi sé óljóst hvaða skilgreiningu á hugtakinu atvinnuviðtal sé lögð til grundvallar niðurstöðu. Augljós tilgangur með umræddu símtali hafi verið að fá kæranda til starfa hjá viðkomandi stofnun enda óséð hvaða ástæða ætti annars að liggja að baki ákvörðun vinnuveitanda um að hafa samband við kæranda og tjá henni að verið væri að leita að starfsmanni. Í málinu liggi fyrir að kærandi hafi ekki talið starfið henta sér og hún hefði önnur störf í huga. Vitaskuld séu atvinnurekendur ekki reiðubúnir til að ráða einstaklinga til starfa sem taki það fram í samtali um hugsanlega ráðningu að starfið henti ekki eða viðkomandi hafi önnur störf í huga. Það sé afstaða Vinnumálastofnunar að framkoma atvinnuleitenda í atvinnuviðtölum geti talist til höfnunar á starfi.
Þar að auki bendi Vinnumálastofnun á að kærandi hafi borið fyrir sig skerta vinnufærni og fært fram vottorð þess efnis við meðferð máls á kærustigi. Vinnumálastofnun bendi á að í athugasemdum með 57. gr. frumvarps þess er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega tekið fram að stofnuninni sé heimilt að taka tillit til þess þegar hinn tryggði geti ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni. Þó sé gert ráð fyrir að það reyni sjaldan á þessa undanþágu enda ekki gert ráð fyrir að hinum tryggða verði boðin störf sem hann sé ekki fær um að sinna enda hafi hann tekið það fram í upphafi atvinnuleitar. Þá segi að komi slíkar upplýsingar upp fyrst þegar starfið sé í boði kunni að koma til viðurlaga skv. 59. gr. frumvarpsins þar sem hinn tryggði hefði þegar átt að hafa gefið upp allar nauðsynlegar upplýsingar um vinnufærni sína.
Ljóst sé að kærandi hafi fyrst lagt fram læknisvottorð um skerta atvinnufærni eftir að umrætt atvinnuviðtal hafi átt sér stað. Líkt og umboðsmaður bendi á í áliti sínu kunni því að vera tilefni til þess að taka ákvörðun á grundvelli 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Með bréfi, dags. 16. október 2015, til leikskólastjóra leikskólans B óskaði úrskurðarnefndin eftir nánari lýsingu á símtali leikskólastjórans við kæranda í ágúst 2011 vegna starfs í leikskólanum. Óskað var eftir upplýsingum um hvort kæranda hefði verið boðið starf eða atvinnuviðtal og hvernig viðbrögð kæranda hefðu verið. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvað átt hafi verið við í tölvupósti til Vinnumálastofnunar frá 23. ágúst 2011 þar sem fram hafi komið að starfið hentaði ekki kæranda.
Leikskólastjóri B hafði samband við starfsmann úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þann 18. október 2015 og greindi frá því að hún muni ekki nákvæmlega eftir samskiptum sínum við kæranda en hún geti sent lýsingu á ferlinu. Með bréfi, dags. 19. október 2015, greinir leikskólastjóri B frá því að ferlið sé þannig að henni séu sendar margar umsóknir. Hún hringi í umsækjendur og ef þeir sýni áhuga bjóði hún þeim í viðtal. Hún þurfi síðan að standa skil á svörum umsækjenda til Vinnumálastofnunar. Samkvæmt svari hennar til Vinnumálastofnunar varðandi umsókn kæranda þá hafi kærandi talið að starfið hentaði sér ekki. Hún óski ekki eftir nánari skýringu á svari viðkomandi og láti Vinnumálastofnun vita eins og henni beri.
Bréfið var sent kæranda og Vinnumálastofnun til kynningar þann 20. október 2015. Frekari athugasemdir bárust ekki.
2. Niðurstaða
Um viðurlög vegna höfnunar á starfi eða atvinnutilboði er fjallað í 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Í 1. mgr. 57. gr. laganna hljóðar svo:
„Sá sem hafnar starfi sem honum býðst með sannanlegum hætti eftir að hafa verið í atvinnuleit í a.m.k. fjórar vikur frá móttöku Vinnumálastofnunar á umsókn um atvinnuleysisbætur skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila, sbr. þó 5. mgr. Hið sama á við um þann sem hafnar því að fara í atvinnuviðtal vegna starfs sem honum býðst með sannanlegum hætti eða sinnir ekki atvinnuviðtali án ástæðulausrar tafar.“
Þá segir svo í 4. mgr. 57. gr. laganna:
„Vinnumálastofnun skal meta við ákvörðun um viðurlög skv. 1. mgr. hvort ákvörðun hins tryggða um að hafna starfi hafi verið réttlætanleg vegna aldurs hans, félagslegra aðstæðna sem tengjast skertri vinnufærni eða umönnunarskyldu vegna ungra barna eða annarra náinna fjölskyldumeðlima. Enn fremur er Vinnumálastofnun heimilt að líta til heimilisaðstæðna hins tryggða þegar hann hafnar starfi fjarri heimili sínu sem og til ráðningar hans í ótímabundið starf innan tiltekins tíma. Þá er heimilt að taka tillit til aðstæðna þess sem getur ekki sinnt tilteknum störfum vegna skertrar vinnufærni samkvæmt vottorði sérfræðilæknis. Getur þá komið til viðurlaga skv. 59. gr. hafi hinn tryggði vísvitandi leynt upplýsingum um skerta vinnufærni.“
Í máli þessu er meðal annars ágreiningur um hvort kærandi hafi hafnað starfi eða atvinnuviðtali með sannanlegum hætti. Úrskurðarnefndin telur að ráða megi af gögnum málsins að leikskólastjóri B hafi sannanlega hringt í kæranda í ágúst 2011 til þess að kanna hvort hún hefði áhuga á hlutastarfi hjá leikskólanum til áramóta. Kærandi greindi frá því að starfið hentaði henni ekki og því bauð leikskólastjórinn henni ekki í formlegt viðtal.
Hugtakið atvinnuviðtal er ekki skilgreint í lögum um atvinnuleysistryggingar. Úrskurðarnefndin telur að slíkt viðtal geti farið fram í síma. Þá er algengt að atvinnuleitendur fari í nokkur viðtöl áður en þeir eru ráðnir. Að mati nefndarinnar var tilgangurinn með umræddu símtali að fá kæranda til starfa hjá leikskólanum og kærandi mátti vita það enda vandséð hver tilgangurinn hafi annars verið. Úrskurðarnefndin telur því að um atvinnuviðtal hafi verið að ræða. Samkvæmt upplýsingum frá leikskólastjóra B var tilgangurinn með viðtalinu að kanna áhuga umsækjanda. Þar sem kærandi sagði að starfið hentaði henni ekki var hún ekki boðuð í annað viðtal í eigin persónu. Viðbrögð kæranda virðist því vera eina ástæðan fyrir því að hún komst ekki lengra í ráðningarferlinu. Úrskurðarnefndin telur því að viðbrögðum kæranda megi jafna við höfnun á viðtali í skilningi 1. mgr. 57. gr. laga um almannatryggingar.
Ágreiningur málsins lýtur einnig að því á hvort ákvörðun kæranda um að hafna viðtalinu hafi verið réttlætanleg, sbr. 4. mgr. 57. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kærandi byggir á því að hún hafi ekki þegið starfið af heilsufarsástæðum og lagði fram bréfi frá C heimilislækni, dags. 18. október 2011, því til stuðnings. Í bréfinu kemur fram að kærandi hafi átt við slitgigt í hnjám að stríða auk kvíða og þunglyndisraskana. Hún geti þar af leiðandi ekki stundað hvaða vinnu sem er og læknirinn telji útilokað að hún geti sinnt starfi á leikskóla sem sé líkamlega og andlega mjög krefjandi.
Úrskurðarnefndin vefengir ekki það sem fram kemur framangreindu bréfi læknis, þ.e. að kærandi geti ekki sinnt starfi á leikskóla. Það hefur hins vegar ekki áhrif á viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar. Kærandi lét hjá líða að tilkynna stofnuninni um það hvernig heilsufari hennar væri háttað þegar hún sótti um atvinnuleysisbætur. Að mati úrskurðarnefndarinnar eru veikindi kæranda þess eðlis að vinnufærni kæranda er skert til margra mismunandi starfa, ekki einungis starfa á leikskóla. Því er það mat nefndarinnar að kæranda hafi borið að tilkynna Vinnumálastofnun um það hvernig heilsufari hennar var háttað skv. 3. málsl. 1. mgr. 9. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.
Í 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er fjallað um það þegar látið er hjá líða að veita upplýsingar eða látið hjá líða að tilkynna um breytingar á högum. Samkvæmt 1. mgr. 59. gr. laganna skal sá, sem lætur hjá líða að veita nauðsynlegar upplýsingar skv. 14. gr. laganna eða um annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta skv. VII. kafla fyrr en að tveimur mánuðum liðnum, sem ella hefðu verið greiddar bætur fyrir, frá þeim degi er viðurlagaákvörðun Vinnumálastofnunar er tilkynnt aðila. Hið sama á við þegar hinn tryggði hefur látið hjá líða að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunna að verða á högum hans á því tímabili sem hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögunum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögunum, sbr. 3. mgr. 9. gr. og 2. mgr. 14. gr.
Með hliðsjón af 2. málsl. 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar er hin kærða viðurlagaákvörðun staðfest.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 6. desember 2011, um staðfestingu á fyrri ákvörðun frá 12. október 2011 um niðurfellingu bótaréttar A í tvo mánuði, er staðfest.
Brynhildur Georgsdóttir, formaður
Hulda Rós Rúriksdóttir
Helgi Áss Grétarsson