nr. 176/2018 - Úrskurður
KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA
Þann 12. apríl 2018 er kveðinn upp svohljóðandi
úrskurður nr. 176/2018
í stjórnsýslumáli nr. KNU18020045
Kæra […]
á ákvörðun
Útlendingastofnunar
I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild
Þann 15. febrúar 2018 kærði […], fd. […], ríkisborgari […] (hér eftir nefndur kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 29. janúar 2018, um að synja honum um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga.
Kærandi krefst þess aðallega að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að honum verði veitt staða flóttamanns hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016. Til vara krefst kærandi þess að honum verði veitt dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun Útlendingastofnunar, hvað varðar brottvísun og endurkomubann, verði felld úr gildi, sbr. 2. mgr. 98. gr. og 2. mgr. 194. gr. laga um útlendinga.
Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Kærandi sótti um alþjóðlega vernd hér á landi þann 22. maí 2017. Kærandi kom í viðtal hjá Útlendingastofnun dagana 26. maí 2017 og 26. október 2017 ásamt talsmanni sínum. Með ákvörðun, dags. 29. janúar 2018, synjaði Útlendingastofnun kæranda um alþjóðlega vernd ásamt því að synja honum um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða. Kæranda var jafnframt brottvísað frá landinu og honum ákvarðað endurkomubann til tveggja ára. Var sú ákvörðun kærð til kærunefndar útlendingamála þann 15. febrúar 2018. Kærunefnd barst greinargerð kæranda þann 22. febrúar 2018.
III. Ákvörðun Útlendingastofnunar
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki sínu vegna hótana ónafngreindra aðila.
Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli kæranda var sú að kærandi sé ekki flóttamaður og honum skuli synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi skv. ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. Kæranda var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.
Kæranda var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti kæranda jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga. Kæranda var brottvísað frá landinu með vísan til 2. tölul. b-liðar 2. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, sbr. b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Var kæranda ákveðið endurkomubann hingað til lands í tvö ár, sbr. 101. gr. sömu laga.
IV. Málsástæður og rök kæranda
Í greinargerð byggir kærandi ástæðu flótta síns á því að hann sé í lífshættu í heimaríki. Kærandi hafi lent í umferðarslysi í heimaríki og hafi allir sloppið ómeiddir nema […] ára drengur sem hafi verið farþegi í hinni bifreiðinni. Drengurinn hafi hlotið […]. Foreldrar drengins hafi kennt kæranda um slysið og leiti nú hefnda gegn honum. Kærandi kvaðst hafa gert tilraun til að sættast við fjölskylduna án árangurs. Fjölskylda drengsins hafi ráðist gegn kæranda með hnífum og hótað honum ofbeldi. Kærandi hafi þurft að fara í felur vegna atviksins og sé hvergi óhultur. Þá hafi kærandi leitað til lögreglu í heimaríki en hún hafi ekkert aðhafst þar sem ekki hafi legið fyrir nægar sannanir í málinu. Kærandi njóti því ekki verndar lögreglu í heimaríki og óttist um líf sitt verði hann sendur aftur til heimaríkis.
Kærandi fjallar í greinargerð sinni almennt um aðstæður í heimaríki. Í skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2016 komi fram að þrátt fyrir framfarir hjá yfirvöldum á undanförnum árum í umbótum löggæslu ríkisins sé mikið verk óunnið og erfiðlega hafi gengið að hindra brotastarfsemi með áhrifaríkum hætti og sakamálarannsókn í kjölfar afbrota sé ábótavant. Í skýrslunni komi fram að skilvirkni lögreglu sé oft háð fjárveitingum en skortur hafi verið á fjármagni í málaflokknum sem hafi leitt til þess að þjálfun lögreglumanna sé misgóð. Þá séu helstu mannréttindavandamál ríkisins m.a. verulegir annmarkar á réttarkerfinu, þ.m.t. þrýstingur á dómstóla í tilteknum málum, vafasamar skipanir dómara, ósamræmi í viðbrögðum yfirvalda vegna ofbeldis eða misnotkunar og ófullnægjandi rannsóknir sakamála. Þá séu handahófskenndar handtökur og morð […] stjórnvalda og annarra stjórnvalda […] mikið vandamál í ríkinu. Þá séu önnur mannréttindabrot til staðar, m.a. spilling í stjórnkerfi ríkisins, slæmar aðstæður í fangelsum og ófullnægjandi kerfi til að takast á við ásakanir um valdamisnotkun lögreglumanna. Enn fremur beiti stjórnvöld óréttmætu rafrænu eftirliti, ofbeldi gegn stjórnmálaandstæðingum, þrýstingi á sjálfstæða ljósvakamiðla og setji skorður á funda- og félagafrelsi.
Kærandi krefst þess aðallega að honum veri veitt alþjóðleg vernd sem flóttamaður hér á landi með vísan til 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga þar sem hann sæti ofsóknum í heimaríki og grundvallarmannréttindi hans séu ekki tryggð af hálfu stjórnvalda.
Þá bendir kærandi á að við mat á möguleika á flótta innanlands beri að líta til þess hvort slíkur flutningur geti talist viðeigandi úrræði og hvort krafan sé sanngjörn. Almennt séu ekki forsendur til að kanna möguleika á flótta innan heimaríkis ef ljóst sé að ríkið skorti vilja eða getu til að vernda einstaklinga gegn ofsóknum. Kærandi telji sig hvergi öruggan í heimaríki, en í þeim tilvikum þar sem stjórnvöld séu valdur að ofsóknum skuli gengið út frá því að raunverulega vernd sé ekki að fá í neinum hluta landsins. Kærandi bendir á að […] sé fremur lítið land og með hliðsjón af öllu framangreindu muni stoða lítið fyrir hann að setjast að á öðrum stað í heimaríki.
Til vara krefst kærandi þess að honum verði verði veitt dvalarleyfi á Íslandi af mannúðarástæðum, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Samkvæmt ákvæðinu megi veita útlendingi slíkt dvalarleyfi á grundvelli ríkra mannúðarsjónarmiða, m.a. í þeim tilvikum er útlendingur geti sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd vegna erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða annarra atvika sem ekki megi með réttu gera honum að bera ábyrgð á. Kærandi vísar til athugasemda við 74. gr. í greinargerð með frumvarpi til laga um útlendinga þar sem fram komi að m.a. skuli líta til þess hvort grundvallarmannréttindi séu tryggð í ríkinu sem senda eigi útlending til. Með erfiðum almennum aðstæðum að öðru leyti sé vísað til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og sem dæmi séu nefnd viðvarandi mannréttindabrot og sú aðstaða að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Í athugasemdunum greini að miða skuli við að heildarmat fari fram á öllum aðstæðum í máli áður en leyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða sé veitt. Ljóst sé að lögreglan muni ekki veita kæranda vernd gegn þeim hótunum sem hann hafi orðið fyrir. Í ljósi meginástæðu flótta kæranda frá heimaríki, þ.e. hótanir frá tiltekinni fjölskyldu og skorti á vilja og getu stjórnvalda til að veita honum vernd séu skilyrði 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga uppfyllt í máli hans.
Til þrautavara krefst kærandi þess að ákvörðun um brottvísun og endurkomubann verði felld úr gildi. Máli sínu til stuðnings vísar kærandi m.a. til þess að kærandi hafi sótt um alþjóðlega vernd áður en heimaríki hans hafi verið sett á lista Útlendingastofnunar yfir örugg upprunaríki. Þar af leiðandi hafi umsókn hans um alþjóðlega vernd verið tekin til efnislegrar meðferðar en ekki forgangsmeðferðar. Þá bendir kærandi á að 3. gr. flóttamannasamningsins leggi bann við að mismuna flóttamönnum eftir ættlandi en einstaklingsbundið mat á aðstæðum hverju sinni sé kjarni flóttamannahugtaksins. Slíkt mat sé nauðsynlegt til þess að unnt sé að virða grundvallarreglu þjóðaréttar um bann við því að vísa fólki brott eða endursenda þangað sem líf þess kann að vera í hættu, sbr. 1. mgr. 42. gr. útlendingalaga. Þá byggir kærandi varakröfu sína á því að Útlendingastofnun hafi verið óheimilt að ákveða að kæranda skyldi ekki veittur frestur til að hverfa brott af landinu. Enn fremur hafi stofnuninni verið óheimilt á grundvelli 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga að ákvarða kæranda brottvísun auk þess sem ákvörðun Útlendingastofnunar um brottvísun og endurkomubann kæranda sé í andstöðu við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 367/1993.
Þá telur kærandi að Útlendingastofnun hafi ekki fullnægt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Ljóst sé að þjóðerni kæranda hafi skipt talsverðu máli við afgreiðslu umsóknar hans hjá Útlendingastofnun en hann bendir á að þrátt fyrir að heimilt sé, sbr. 29. gr. laga um útlendinga, að notast við lista yfir örugg ríki séu rannsóknarreglur stjórnsýslulaga og útlendingalaga í fullu gildi í málum einstaklinga frá slíkum ríkjum. Útlendingastofnun beri ávallt að framkvæma persónubundna rannsókn á aðstæðum umsækjenda. Þá vekur kærandi athygli á ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 10. apríl 2017, nr. 2016-06968 þar sem einnig hafi verið um að ræða persónubundnar ofsóknir einkaaðila en talið hafi verið að kærandi fengi ekki vernd yfirvalda vegna ofsóknanna. Niðurstaða málsins hafi verið sú að aðili var talinn uppfylla skilyrði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga og hafi honum verið veitt vernd með vísan til 1. mgr. 40. gr. laganna.
V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála
Lagagrundvöllur
Í máli þessu gilda einkum ákvæði laga um útlendinga nr. 80/2016, reglugerð nr. 540/2017 um útlendinga, ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og mannréttindasáttmáli Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Jafnframt ber að líta til ákvæða alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna frá 1951, ásamt viðauka við samninginn frá 1967, og annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.
Auðkenni
Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að kærandi hafi ekki lagt fram neitt sem væri til þess fallið að sanna á honum deili. Það var mat Útlendingastofnunar að auðkenni kæranda teldist ekki upplýst með fullnægjandi hætti en ekkert hefði á hinn bóginn komið fram í málinu sem hefði gefið tilefni til að draga þjóðerni hans í efa. Lagði stofnunin því til grundvallar að kærandi væri frá […]. Kærunefnd gerir ekki athugasemdir við þetta mat stofnunarinnar og verður því lagt til grundvallar að kærandi sé […] ríkisborgari. Að öðru leyti er óljóst hver kærandi sé.
Landaupplýsingar
Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í […] m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum:
• […]
[…] er lýðræðisríki með um […] milljónir íbúa. […] gerðist aðili að Evrópuráðinu árið […] og fullgilti mannréttindasáttmála Evrópu […]. […] gerðist aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna þann […] , alþjóðasamningi um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi þann […] og samningi Sameinuðu þjóðanna gegn pyndingum og annarri grimmilegri, ómannlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu þann […] . Þann […] gekk í gildi samstarfssamningur milli Evrópusambandsins og […] . Með þeim samningi hefur […] meðal annars skuldbundið sig til að efna víðtækar skuldbindingar á sviði lýðræðis, mannréttinda og réttarríkis. Þann […] setti Útlendingastofnun […] á lista stofnunarinnar yfir örugg upprunaríki.
Í ofangreindum gögnum kemur fram að tvær stofnanir sjái aðallega um löggæslu og að halda uppi allsherjarreglu í […] , þ.e. innanríkisráðuneytið og öryggissveitir ríkisins. Samkvæmt skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins fyrir árið 2016 hafi stjórnvöld skilvirka stjórn á innanríkisráðuneytinu, öryggissveitum ríkisins, varnarmálaráðuneytinu og þeim stofnununum sem hafi vald til að rannsaka og refsa fyrir misnotkun og spillingu. Í skýrslunni kemur jafnframt fram að engar tilkynningar hafi borist um refsileysi í málum er varði aðila sem fara með löggæslu á árinu en þó hafi Umboðsmanni (e. Public Defender‘s Office) borist nokkrar kvartanir varðandi óhóflega beitingu valds af hálfu lögregluþjóna. Þá komi fram í ofangreindum gögnum að spilling sé þó nokkur í […] stjórnkerfinu. Yfirvöld hafi hins vegar gripið til ýmissa aðgerða til að sporna við spillingu og hafi miklar framfarir átt sér stað á undanförnum árum, m.a. hafi verið sett á fót sérstök landsáætlun til að sporna við skipulögðum glæpum í landinu fyrir árin [...]. Þá beri stjórnvöldum að taka allar tilkynningar um misferli lögreglu til skoðunar og geti aðili sem telji að brotið sé á réttindum sínum kært til æðra stjórnvalds eða farið með mál sitt fyrir dómstóla. Einnig komi fram að stofnun sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins (e. General Inspection Department) sé ábyrg fyrir því að rannsaka brot sem framin séu af lögreglumönnum og hafi sú stofnun heimild til að beita agaviðurlögum. Frjáls félagasamtök líkt og […] hafi hins vegar gagnrýnt þetta fyrirkomulag og bendi m.a. á að stjórnvöld hafi ekki alltaf rannsakað málin með fullnægjandi hætti.
Ákvæði 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Í 1. mgr. 37. gr. laga nr. 80/2016 um útlendinga, sem byggir á A-lið 1. gr. flóttamannasamningsins, segir:
Flóttamaður samkvæmt lögum þessum telst vera útlendingur sem er utan heimalands síns af ástæðuríkum ótta við að vera ofsóttur vegna kynþáttar, trúarbragða, þjóðernis, aðildar að tilteknum þjóðfélagshópi eða vegna stjórnmálaskoðana og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta færa sér í nyt vernd þess lands; eða sá sem er ríkisfangslaus og er utan þess lands þar sem hann áður hafði reglulegt aðsetur vegna slíkra atburða og getur ekki eða vill ekki vegna slíks ótta hverfa aftur þangað, sbr. A-lið 1. gr. alþjóðasamnings um réttarstöðu flóttamanna frá 28. júlí 1951 og bókun við samninginn frá 31. janúar 1967, sbr. einnig 38. gr. laga þessara.
Í 38. gr. útlendingalaga eru sett fram viðmið um það hvað felist í hugtakinu ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr., á hvaða grundvelli ofsóknir geta byggst og hvaða aðilar geta verið valdir að þeim. Í 1. mgr. ákvæðisins segir:
Ofsóknir skv. 1. mgr. 37. gr. eru þær athafnir sem í eðli sínu eða vegna þess að þær eru endurteknar fela í sér alvarleg brot á grundvallarmannréttindum, einkum ófrávíkjanlegum grundvallarmannréttindum á borð við réttinn til lífs og bann við pyndingum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu, bann við þrældómi og þrælkun og bann við refsingum án laga. Sama á við um samsafn athafna, þ.m.t. ólögmæta mismunun, sem hafa eða geta haft sömu eða sambærileg áhrif á einstakling.
Í 2. mgr. 38. gr. laga um útlendinga er fjallað um í hverju ofsóknir geta falist. Þá eru þær ástæður sem ofsóknir þurfa að tengjast skilgreindar nánar í 3. mgr. 38. gr. laganna.
Í 4. mgr. 38. gr. kemur fram að þeir aðilar sem geta verið valdir að ofsóknum eða ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð séu:
a. ríkið,
b. hópar eða samtök sem stjórna ríkinu eða verulegum hluta landsvæðis þess,
c. aðrir aðilar, sem ekki fara með ríkisvald, ef sýnt er fram á að ríkið eða hópar eða samtök skv. b-lið, þ.m.t. alþjóðastofnanir, geti ekki eða vilji ekki veita vernd gegn ofsóknum eða meðferð sem fellur undir 2. mgr. 37. gr., m.a. með því að ákæra og refsa fyrir athafnir sem fela í sér ofsóknir.
Orðsambandið „ástæðuríkur ótti við að vera ofsóttur“ í 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga inniheldur huglæga og hlutlæga þætti og þarf að taka tillit til hvors tveggja þegar mat er lagt á umsókn um alþjóðlega vernd. Mat á því hvort ótti umsækjanda sé ástæðuríkur getur verið byggt á persónulegri reynslu umsækjanda sem og á upplýsingum um ofsóknir sem aðrir í umhverfi hans eða þeir sem tilheyra sama hópi hafa orðið fyrir. Umsækjandi sem hefur sýnt fram á að hann hafi þegar orðið fyrir ofsóknum í heimaríki, sbr. 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga, eða beinum og marktækum hótunum um slíkar ofsóknir, yrði almennt talinn hafa sýnt fram á ástæðuríkan ótta við slíkar ofsóknir snúi hann aftur til heimaríkis nema talið verði að miklar líkur séu á því að slíkar ofsóknir yrðu ekki endurteknar, t.d. þar sem aðstæður í heimaríki hans hafi breyst. Þótt umsækjandi um alþjóðlega vernd skuli njóta vafa upp að ákveðnu marki, verður umsækjandinn með rökstuddum hætti að leiða líkur að því að hans bíði ofsóknir í heimaríki. Frásögn umsækjanda og önnur gögn um einstaklingsbundnar aðstæður hans verða því almennt að fá stuðning í hlutlægum og áreiðanlegum upplýsingum um heimaríki umsækjanda, stjórnvöld, stjórnarfar og löggjöf þess. Þá er litið til sambærilegra upplýsinga um ástand, aðstöðu og verndarþörf þess hóps sem umsækjandi tilheyrir eða er talinn tilheyra.
Kærunefnd hefur við mat sitt á umsókn kæranda haft til hliðsjónar handbók Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna um málsmeðferð og viðmið við mat á umsókn um alþjóðlega vernd (Handbook and Guidelines on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status, Genf 2011). Þá hefur aðferðarfræði trúverðugleikamats kærunefndar tekið mið af skýrslu Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna og Flóttamannasjóðs Evrópusambandsins um trúverðugleikamat, eftir því sem við á (Beyond Proof: Credibility Assessment in EU Asylum Systems, Brussel 2013).
Eins og að framan greinir kveðst kærandi vera í hættu í heimaríki þar sem hann hafi orðið fyrir árásum og hótunum af hálfu fjölskyldu drengs sem skaddaðist í umferðarslysi sem kærandi lenti í. Kærandi hafi leitað lögreglu í heimaríki en hún hafi ekki getað aðhafst vegna ónógra sannana. Kærandi hefur engin gögn lagt fram til stuðnings frásögn sinni. Ekki verður talið að flótta kæranda hafi borið að svo skyndilega að ósanngjarnt sé að gera þá kröfu til kæranda að styðja mál sitt með trúverðugum gögnum. Þá eru þau atvik sem hann lýsir og tengist umsókn hans þess eðlis að auðvelt ætti að vera að leggja fram trúverðug gögn sem byggi undir frásögn hans.
Kærandi hefur ekki borið fyrir sig að hafa sætt ofsóknum eða að hann óttist ofsóknir af hálfu […] yfirvalda sem hafa eða gætu náð því alvarleikastigi sem 1. mgr. 38. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um. Þá benda önnur gögn málsins ekki til þess að slíkar ofsóknir hafi átt sér stað eða að kærandi eigi þær á hættu. Kærandi kvaðst hafa leitað til lögreglu vegna framangreindra hótana en hún hafi ekki geta aðstoð kæranda þar sem hann hefði ekki sannanir undir höndum, en af þeim gögnum sem kærunefnd hefur kynnt sér er það mat kærunefndar að þeir ríkisborgarar […] sem telja að á réttindum sínum sé brotið geti leitað sér aðstoðar og verndar yfirvalda þar í landi og fengið lausn sinna mála. Þá sé til staðar kerfi í […] sem þeir geti leitað til sem telji sig hafa verið beitta órétti af lögreglu. Hægt sé m.a. að leita til stofnunar sem heyri undir innanríkisráðuneyti landsins sem og umboðsmanns. Af þeim gögnum sem kærunefndin hefur tekið til skoðunar má ráða að þessi úrræði séu almennt raunhæf og árangursrík þó svo að úrbóta sé enn þörf að mati frjálsra félagasamtaka í landinu. Að mati kærunefndar hefur ekki verið sýnt fram á að stjórnvöld í heimaríki kæranda skorti vilja eða getu til að veita kæranda viðeigandi vernd gegn athöfnum sem feli í sér hótanir, áreiti eða ofbeldi, m.a. með því að ákæra eða refsa fyrir þær athafnir.
Í viðtali hjá Útlendingastofnun kvaðst kærandi vera [...] og ekki tilheyra minnihlutahópi, svo sem á grundvelli kynþáttar, þjóðernis eða pólitískra skoðana. Þá kvaðst hann ekki vera virkur í pólitísku starfi. Ofangreind frásögn og gögn málsins bera enn fremur ekki með sér að sú hætta sem kærandi kveður sig vera í tengist þeim ástæðum sem 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga vísar til, sbr. 3. mgr. 38. gr. laganna.
Að framangreindu virtu telur kærunefnd að kærandi hafi ekki með rökstuddum hætti leitt líkur að því að hann hafi ástæðuríkan ótta við ofsóknir í skilningi 1. mgr. 37. gr. laga um útlendinga, sbr. m.a. 3. og 4. mgr. 38. gr. laganna. Kærandi uppfyllir því ekki skilyrði 1. mgr. 37. gr. fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Ákvæði 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga er útlendingur einnig flóttamaður ef, verði hann sendur aftur til heimaríkis síns, raunhæf ástæða er til að ætla að hann eigi á hættu að sæta dauðarefsingu, pyndingum eða annarri ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð eða refsingu eða hann verði fyrir alvarlegum skaða af völdum árása í vopnuðum átökum þar sem ekki er greint á milli hernaðarlegra og borgaralegra skotmarka. Sama gildir um ríkisfangslausan einstakling.
Við mat á hvort aðstæður kæranda séu slíkar að þær eigi undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga ber að líta til 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Mannréttindadómstóll Evrópu hefur fjallað um það mat sem þarf að fara fram þegar metið er hvort kærandi sé í raunverulegri hættu á að verða fyrir meðferð sem falli undir 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu sem bannar pyndingar og ómannlega eða vanvirðandi meðferð eða refsingu. Hefur dómstóllinn sagt að 3. gr. sáttmálans geti átt við þegar hættan stafar frá einstaklingum eða hópi fólks sem ekki séu fulltrúar stjórnvalda. Kærandi verður þó að geta sýnt fram á að gildar ástæður séu til að ætla að um raunverulega hættu sé að ræða og að stjórnvöld í ríkinu séu ekki í stakk búin til að veita viðeigandi vernd. Ekki er nóg að aðeins sé um að ræða möguleika á illri meðferð og verður frásögn kæranda að fá stuðning í öðrum gögnum (sjá t.d. dóma Mannréttindadómstóls Evrópu í máli NA gegn Bretlandi (mál nr. 25904/07) frá 7. júlí 2008 og H.L.R. gegn Frakklandi (mál nr. 24573/94) frá 29. apríl 1997).
Í ljósi þess sem að framan er rakið og þeirra gagna sem liggja fyrir um heimaríki kæranda telur kærunefndin að aðstæður hans þar séu ekki þannig að þær falli undir ákvæði 2. mgr. 37. gr. laganna. Telur kærunefndin því ljóst að kærandi uppfylli heldur ekki skilyrði 2. mgr. 37. gr. útlendingalaga fyrir viðurkenningu á stöðu sem flóttamaður hér á landi.
Alþjóðleg vernd á grundvelli 40. gr. laga um útlendinga
Þar sem kærunefnd hefur komist að þeirri niðurstöðu að kærandi uppfylli ekki skilyrði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga á kærandi ekki rétt á alþjóðlegri vernd hér á landi, sbr. 40. gr. laga um útlendinga.
Dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 6. mgr. 37. gr. laga um útlendinga skal stjórnvald sem kemst að því að ákvæði 1. eða 2. mgr. 37. gr. laganna eigi ekki við um útlending að eigin frumkvæði taka til skoðunar hvort veita eigi dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða skv. 74. gr. sömu laga. Þrátt fyrir að orðalag 1. mgr. 74. gr. kveði ekki með skýrum hætti á um veitingu dvalarleyfis má skilja af athugasemdum með frumvarpi til laga um útlendinga nr. 80/2016, fyrirsögn greinarinnar og af 6. mgr. 37. gr. laganna að það hafi þó verið ætlunin með ákvæðinu. Kærunefnd telur því rétt að túlka ákvæðið sem heimild til veitingar dvalarleyfis þegar skilyrði þess eru uppfyllt.
Samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga má líta til mannúðarsjónarmiða ef útlendingur getur sýnt fram á ríka þörf fyrir vernd, t.d. af heilbrigðisástæðum eða vegna erfiðra félagslegra aðstæðna viðkomandi eða erfiðra almennra aðstæðna í heimaríki eða í landi sem honum yrði vísað til. Kærunefnd telur, með vísan til orðalags ákvæðisins um „ríka þörf fyrir vernd“ auk lögskýringargagna sem fylgdu greininni, að dvalarleyfi á grundvelli 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga verði ekki veitt nema aðstæður, bæði almennar og sérstakar m.t.t. heilsufars og félagslegra þátta, auk atvika sem þar er vísað til, nái ákveðnu alvarleikastigi þegar málið er virt í heild.
Kærandi hefur greint frá erfiðum aðstæðum í heimaríki vegna árása og hótana af hálfu tiltekinnar fjölskyldu. Í athugasemdum við frumvarp til laga um útlendinga kemur fram að ákvæði 1. mgr. 74. gr. vísi einnig til alvarlegra aðstæðna í heimaríki og væri þar oft um að ræða viðvarandi mannréttindabrot í ríkinu eða þá aðstöðu að yfirvöld veiti ekki þegnum sínum vernd gegn ofbeldisbrotum eða glæpum. Með vísan til umfjöllunar um aðstæður í heimaríki telur kærunefnd að aðstæður kæranda séu ekki slíkar að beiting ákvæðisins teljist heimil.
Fjallað hefur verið um aðstæður kæranda í heimaríki en hann kvaðst jafnframt í viðtali við Útlendingastofnun vera við góða líkamlega og andlega heilsu. Þegar upplýsingar um heimaríki kæranda og gögn málsins eru virt í heild er það niðurstaða kærunefndar að kærandi hafi ekki sýnt fram á aðstæður sem ná því alvarleikastigi að hann teljist hafa ríka þörf á vernd líkt og kveðið er á um í 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Því er fallist á það með Útlendingastofnun að aðstæður kæranda í heimaríki séu ekki með þeim hætti að veita beri kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga.
Bann við endursendingu skv. 42. gr. laga um útlendinga
Samkvæmt 1. mgr. 42. gr. laga um útlendinga er ekki heimilt að senda útlending eða ríkisfangslausan einstakling til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir, sbr. 37. og 38. gr., eða vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar er einnig óheimilt að senda útlending til svæðis þar sem ekki er tryggt að hann verði ekki sendur áfram til slíks svæðis sem greinir í 1. mgr.Með vísan til umfjöllunar að framan um heimaríki kæranda telur kærunefnd að þær aðstæður sem ákvæðið tekur til ekki eiga við í máli kæranda. Kærunefnd telur því að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga standi ekki í vegi fyrir endursendingu kæranda þangað.
Athugasemdir kæranda við ákvörðun Útlendingastofnunar.
Líkt og áður segir gerir kærandi athugasemd við rannsókn Útlendingastofnunar með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 2. mgr. 23. laga um útlendinga. Kærandi telur að þjóðerni hans hafi skipt talsverðu máli við afgreiðslu umsóknar hans hjá Útlendingastofnun og bendir af því tilefni á að framangreindar rannsóknarreglur séu í fullu gildi í málum einstaklinga frá öruggum ríkjum.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og afla í því skyni nauðsynlegra upplýsinga. Þá kemur fram í 2. mgr. 23. gr. laga um útlendinga að Útlendingastofnun skuli afla nauðsynlegra og aðgengilegra upplýsinga.
Að mati kærunefndar hefur ekkert komið fram í málinu sem bendir til þess að skort hafi á að nauðsynlegar og aðgengilegar upplýsingar lægju fyrir um ástandið í heimaríki kæranda, við ákvörðunartöku hjá Útlendingastofnun. Í því sambandi er tekið fram að kærunefnd hefur yfirfarið þau gögn sem aflað var við rekstur málsins, svo og skýrslur opinberra stofnana, og komist að sömu niðurstöðu og Útlendingastofnun. Það er því mat kærunefndar að málsmeðferð Útlendingastofnunar í máli kæranda hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Kærandi vísar jafnframt máli sínu til stuðnings til fyrri ákvörðunar Útlendingastofnunar frá 10. apríl 2017 í máli nr. 2016-06968. Kærandi telur að það mál sé í öllum grundvallaratriðum sambærilegt máli kæranda en aðstæður einstaklingsins hafi verið taldar falla undir 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga. Forsendur og rökstuðningur ákvarðana Útlendingastofnunar eru eðli máls samkvæmt ekki bindandi fyrir kærunefnd. Þá telur kærunefnd að málsatvik og aðstæður aðila þess máls séu ekki sambærileg þeim aðstæðum sem eiga við í máli kæranda.
Frávísun, brottvísun og endurkomubann
Með vísan til atvika málsins tekur kærunefnd undir forsendur Útlendingastofnunar varðandi frávísun kæranda á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, sbr. til hliðsjónar 2. málsl. 3. mgr. 42. gr. reglugerðar nr. 540/2017.
Í ákvörðun Útlendingastofnunar var kæranda brottvísað og ákvarðað endurkomubann, sbr. a-lið 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga. Ástæða þess er að Útlendingastofnun mat umsókn kæranda bersýnilega tilhæfulausa í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga en ákvæðið veitir stjórnvöldum heimild til að fella niður frest sem að jafnaði er veittur útlendingi til að yfirgefa landið sjálfviljugur í kjölfar ákvörðunar um að yfirgefa landið í þeim tilvikum þegar umsókn útlendings um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd telst bersýnilega tilhæfulaus eða hann hefur vísvitandi gefið misvísandi eða rangar upplýsingar við umsókn.
Lög um útlendinga skilgreina ekki hvað felist í orðalaginu „bersýnilega tilhæfulaus“ í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna. Við túlkun ákvæðisins telur kærunefnd að líta verði til þess að orðið tilhæfulaus lýsir einhverju sem byggir ekki á staðreyndum eða á ekki við rök að styðjast. Þá leiðir af orðalagi ákvæðisins að tilhæfuleysi umsóknar þarf að vera bersýnilegt, þ.e. blasa við stjórnvaldi við skoðun málsins. Með vísan til orðalags ákvæðisins og til samræmis við ákvæði tilskipunar 2008/115/EB um brottvísun útlendinga í ólögmætri dvöl telur kærunefnd að umsókn um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus í skilningi b-liðar 2. mgr. 104. gr. laganna ef eftirfarandi tilvik eiga einkum við þegar:
a) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda varða ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til,
b) ljóst er, við fyrstu sýn, að málsástæður umsækjanda séu ekki þess eðlis eða nái ekki því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita umsækjenda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, og
c) frekara mat og gagnaöflun, þar með talið viðtal við umsækjanda, hafi ekki breytt ofangreindu upphaflegu mati.
Kærandi byggir umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að hann sé í hættu í heimaríki þar sem hann hafi þurft að þola árásir og hótanir af hálfu tiltekinnar fjölskyldu. Kærandi hafi leitað til lögreglu en hún hafi ekki getað aðhafst vegna ónógra sannana. Eins og fram hefur komið hefur kærandi ekki lagt fram gögn er styðja staðhæfingu hans um að þær hótanir, ofbeldi og áreiti sem hann kveðst hafa orðið fyrir og að honum sé því ómögulegt að fá aðstoð lögreglu. Það er mat kærunefndar, að teknu tilliti til gagna um heimaríki kæranda og aðstæður hans þar, að það hafi frá upphafi málsmeðferðarinnar verið bersýnilegt að málsástæður hans vörðuðu ekki þá þætti sem 1. og 2. mgr. 37. gr. laga um útlendinga taka til. Enn fremur hafi verið bersýnilegt að aðrar aðstæður í heimaríki kæranda séu ekki þess eðlis eða nái því alvarleikastigi að þær gætu leitt til þeirrar niðurstöðu að heimilt væri að veita kæranda dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða, sbr. 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga. Í þessu sambandi lítur kærunefnd til þess að orðalag 1. mgr. 74. gr. laga um útlendinga mælir fyrir um að aðili þurfi að sýna fram á ríka þörf á vernd og tekur mat stjórnvalda á tilhæfuleysi slíkra umsókna mið af þeirri ábyrgð sem lögð er á aðila að þessu leyti. Þá er einnig ljóst að frekara mat og gagnaöflun hafi ekki breytt ofangreindu mati.
Að mati kærunefndar eru líkur á því að ákvörðun um niðurfellingu frests hafi varnaðaráhrif sem þjóni því markmiði að stuðla að fækkun bersýnilega tilhæfulausra umsókna frá öruggum upprunaríkjum. Fyrir liggur mat Útlendingastofnunar á því að framangreindu markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Kærunefnd telur sig ekki hafa forsendur til að draga í efa þetta mat að svo stöddu. Er það því mat kærunefndar að 12. gr. stjórnsýslulaga standi því ekki í vegi að kæranda verði ekki veittur frestur til að yfirgefa landið. Þá fær kærunefnd ekki séð að 1. mgr. 31. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna komi í veg fyrir að framangreindu úrræði verði beitt í máli kæranda.
Með vísan til framangreinds er fallist á það mat Útlendingastofnunar að umsókn kæranda um dvalarleyfi eða alþjóðlega vernd sé bersýnilega tilhæfulaus, sbr. b-lið 2. mgr. 104. gr. laga um útlendinga, og heimilt að veita kæranda ekki frest til að yfirgefa landið sjálfviljugur.
Eins og að framan greinir hefur kæranda verið vísað frá landinu og hefur hann því ekki tilskilin leyfi til dvalar hér á landi. Þá hefur kærunefnd komist að þeirri niðurstöðu að heimilt sé að fella niður frest til að kærandi geti yfirgefið landið sjálfviljugur. Liggur því fyrir að kærandi dvelst ólöglega í landinu, sbr. a-lið 1. mgr. 98. gr. laga um útlendinga, og er því heimilt að brottvísa honum.
Samkvæmt 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga skal ekki ákveða brottvísun ef hún, með hliðsjón af málsatvikum, alvarleika brots og tengslum útlendings við landið, felur í sér ósanngjarna ráðstöfun gagnvart útlendingi eða nánustu aðstandendum hans. Kærandi kom hingað til lands ásamt vini sínum og sótti um alþjóðlega vernd þann 22. maí 2017. Kærandi kveðst í greinargerð vera í hættu í heimaríki. Þá hafi hann jafnframt lagt fram umsókn sína um alþjóðlega vernd í góðri trú um tilefni hennar. Í viðtali hjá Útlendingastofnun þann 26.10.2017 kom fram að kærandi mótmæli ekki brottvísuninni og endurkomubanninu. Það er mat kærunefndar, í ljósi grundvallar brottvísunar kæranda og með vísan til umfjöllunar kærunefndar um aðstæður í heimaríki kæranda, að ótti kæranda við hótanir í heimaríki og góð trú kæranda um réttmæti umsóknar hans um vernd vegi ekki nægilega þungt til að talið verði að brottvísun feli í sér ósanngjarna ráðstöfun í máli hans. Kærandi mótmælti ekki hugsanlegri brottvísun og endurkomubanni. Þá var kærandi spurður út í sérstök tengsl við Ísland eða önnur Schengen-ríki og kvaðst kærandi ekki hafa slík tengsl. Af þeim svörum sem kærandi gaf um tengsl sín við Ísland og önnur Schengen-ríki verður ekki séð að brottvísun hans og endurkomubann verði talin ósanngjörn ráðstöfun í garð kæranda eða nánustu aðstandenda hans, sbr. 3. mgr. 102. gr. laga um útlendinga.
Er ákvörðun Útlendingastofnunar er varðar brottvísun og endurkomubann því staðfest.
Samantekt
Með vísan til alls þess sem að framan er rakið og forsendna hinnar kærðu ákvörðunar þykir rétt að staðfesta ákvörðun Útlendingastofnunar.
Athygli kæranda er vakin á því að skv. 6. mgr. 104. gr. laga um útlendinga frestar málshöfðun fyrir dómstólum til ógildingar á endanlegri ákvörðun um að útlendingur skuli yfirgefa landið ekki framkvæmd hennar. Að kröfu útlendings getur kærunefnd útlendingamála þó ákveðið að fresta réttaráhrifum endanlegrar ákvörðunar sé talin ástæða til þess. Krafa þess efnis skal gerð ekki síðar en sjö dögum eftir birtingu endanlegrar ákvörðunar. Skal frestun bundin því skilyrði að útlendingur beri málið undir dómstóla innan fimm daga frá birtingu ákvörðunar um frestun réttaráhrifa úrskurðar og óski eftir að það hljóti flýtimeðferð. Nú er beiðni um flýtimeðferð synjað og skal þá mál höfðað innan sjö daga frá þeirri synjun. Þó getur kærunefnd útlendingamála tekið ákvörðun um að fresta framkvæmd ákvörðunarinnar ef sýnt er fram á að verulega breyttar aðstæður hafi skapast frá því að endanleg ákvörðun var tekin.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Útlendingastofnunar er staðfest.
The decision of the Directorate of Immigration is affirmed.
Hjörtur Bragi Sverrisson
Þorbjörg Inga Jónsdóttir Erna Kristín Blöndal