Mál nr. 548/2023-Úrskurður

Úrskurðarnefnd velferðarmála

Mál nr. 548/2023

Fimmtudaginn 29. febrúar 2024

A

gegn

Vinnumálastofnun

Ú R S K U R Ð U R

Mál þetta úrskurða Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir lögfræðingur, Agnar Bragi Bragason lögfræðingur og Arnar Kristinsson lögfræðingur.

Með kæru, dags. 14. nóvember 2023, kærði A, til úrskurðarnefndar velferðarmála ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 14. nóvember 2023, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til hennar og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur.

I.  Málsatvik og málsmeðferð

Kærandi sótti um atvinnuleysisbætur hjá Vinnumálastofnun 28. ágúst 2023 og var umsóknin samþykkt 5. september 2023 með 71% bótarétti. Með ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 14. nóvember 2023, var kæranda tilkynnt að greiðslur til hennar hefðu verið stöðvaðar þar sem hún teldist ekki vera í virkri atvinnuleit vegna aðkomu að rekstri fyrirtækja. Kæranda var jafnframt tilkynnt að hún hefði fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 31. ágúst 2023 til 31. október 2023, að fjárhæð 538.052 kr., að meðtöldu 15% álagi, sem yrðu innheimtar samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar.

Kæra barst úrskurðarnefnd velferðarmála 14. nóvember 2023. Með bréfi, dags. 21. nóvember 2023, óskaði úrskurðarnefndin eftir greinargerð Vinnumálastofnunar ásamt gögnum málsins. Greinargerð Vinnumálastofnunar barst 19. desember 2023 og var hún kynnt kæranda með bréfi úrskurðarnefndar, dags. 20. desember 2023. Athugasemdir bárust ekki.

II.  Sjónarmið kæranda

Kærandi greinir frá því að Vinnumálastofnun hafi ákveðið, eftir að hún hafi fengið atvinnuleysisbætur í tvo mánuði, að hún væri ekki í virkri atvinnuleit. Kærandi eigi hlut í tveimur fyrirtækjum. Í öðru fyrirtækinu sé hún bara eigandi á blaði, 15% eignarhlutur og hún komi ekkert nálægt rekstri eða öðru. Hitt fyrirtækið sé ferðaþjónustu fyrirtæki eingöngu með starfsemi á sumrin og þá sé hún í vinnu. Í lok ágúst 2023 hafi veitingareksturinn sem fyrirtækið hafi rekið verið seldur og hún þá orðið atvinnulaus. Að sögn Vinnumálastofnunar hafi fyrirtækið haft starfsmenn á launaskrá á þeim tíma sem kærandi hafi þegið bætur. Það sé eingöngu vegna þess að fyrirtækið hafi þurft að borga uppsagnarfrest. Einnig sé kærandi ekki á fullum bótum, einungis 71%, og því mætti hún, ef hún gæti, vera í 29% vinnu hjá öðru fyrirtæki, hvort sem hún eigi hlut í því eða ekki. Umsókn kæranda hafi verið samþykkt 5. september 2023 en nú krefjist Vinnumálastofnun þess að hún borgi til baka september og október með 15% álagi.

III.  Sjónarmið Vinnumálastofnunar

Í greinargerð Vinnumálastofnunar kemur fram að kærandi hafi sótt um greiðslu atvinnuleysistrygginga með umsókn, dags. 28. ágúst 2023. Með erindi, dags. 5. september 2023, hafi kæranda verið tilkynnt að umsókn hennar hefði verið samþykkt og að útreiknaður bótaréttur væri 71%.

Með bréfi, dags. 1. nóvember 2023, hafi kærandi verið innt eftir skriflegri ástæðu þess að ekki hafi verið upplýst um rekstur fyrirtækja í hennar eigu samhliða töku atvinnuleysistrygginga. Þess hafi verið óskað að kærandi veitti Vinnumálastofnun frekari skýringar og sundurliðun á umfangi vinnu hennar. Sömuleiðis hafi verið óskað eftir því að kærandi skilaði inn skýringum á ástæðum þess að hún hafi ekki upplýst stofnunina um starf sitt. Kæranda hafi verið veittur sjö daga frestur til að svara erindinu. Þann 3. nóvember 2023 hafi kærandi svarað erindi stofnunarinnar með tölvupósti og kveðist ekki „vera í vinnu eða [hafa] komið að rekstri fyrirtækjanna með neinum hætti.“

Við samkeyrslu gagna hjá Skattinum hafi einnig komið í ljós að kærandi væri einnig skráð stofnandi, prókúruhafi og framkvæmdastjóri fyrirtækisins, B, auk þess að sitja í stjórn félagsins. Þá væri hún skráður stofnandi félagsins C. Vinnumálastofnun hafi óskað eftir upplýsingum úr launagreiðandaskrá B og C frá embætti Skattsins. Samkvæmt þeim upplýsingum hafi fjórir starfsmenn verið á launaskrá fyrrnefnda fyrirtækisins í ágúst 2023 og tveir starfsmenn í september 2023. Hjá því síðarnefnda hafi sex starfsmenn verið á launaskrá í ágúst 2023 og þrír starfsmenn í september. Kærandi hafi verið þar sjálf á launagreiðandaskrá og þegið laun frá mars til nóvember 2022 og frá mars til júlí 2023.

Með bréfi Vinnumálastofnunar þann 14. nóvember 2023 hafi kæranda verið tjáð að skilyrði til greiðslu atvinnuleysisbóta á tímabilinu 31. ágúst til 31. október 2023 væru ekki fyrir hendi þar sem hún gæti ekki talist vera í virkri atvinnuleit. Sú ákvörðun hafi verið tekin á grundvelli 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Kæranda hafi verið greint frá því að í ljósi þess að hún væri skráður eigandi að 33,13% hlut í B samkvæmt fyrirtækjaskrá Skattsins, auk þess að eiga 15% eignarhlut í C og verið með launamenn í vinnu frá ágúst 2022 væri það mat Vinnumálastofnunar að hún uppfyllti ekki skilyrði 14. gr. laganna. Kæranda hafi jafnframt verið greint frá því að ofgreiddar atvinnuleysisbætur til hennar, að fjárhæð 467.871 kr., auk álags að fjárhæð 70.181 kr. yrðu innheimtar í samræmi við 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Mál þetta lúti að ákvörðun Vinnumálastofnunar um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur sem hún hafi fengið greiddar á tímabilinu ágúst til september 2023.

Markmið laga um atvinnuleysistryggingar sé að tryggja þeim sem tryggðir séu og misst hafi fyrra starf sitt tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir séu að leita sér að nýju starfi. Því sé gert ráð fyrir að þeir sem teljist tryggðir séu í virkri atvinnuleit þann tíma og séu jafnframt reiðubúnir að taka þátt í þeim vinnumarkaðsaðgerðum sem þeim standi til boða. Atvinnuleysistryggingar veiti þannig þeim sem tryggðir séu innan atvinnuleysistryggingakerfisins fjárhagslegt úrræði í tímabundnu atvinnuleysi sínu.

Eitt af skilyrðum þess að umsækjandi um atvinnuleysisbætur eigi rétt til greiðslu atvinnuleysistrygginga sé að vera í virki atvinnuleit, sbr. a. lið 1. mgr. 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Í 14. gr. laganna sé nánar kveðið á um hvað teljist til virkrar atvinnuleitar. Þar sé útlistað að umsækjandi þurfi meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi án sérstaks fyrirvara og hafa til þess vilja og getu. Að öðrum kosti verði ekki litið á hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit.

Í 3. mgr. 9. gr. sé mælt fyrir um upplýsingaskyldu umsækjanda til Vinnumálastofnunar. Þar segi:

„Sá sem telst tryggður á grundvelli laga þessara skal upplýsa Vinnumálastofnun um allar breytingar sem kunna að verða á högum hans á þeim tíma er hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum eða annað það sem kann að hafa áhrif á rétt hans samkvæmt lögum þessum, svo sem um námsþátttöku, tekjur sem hann fær fyrir tilfallandi vinnu og hversu lengi vinnan stendur yfir.“

Í athugasemdum með frumvarpi því er hafi orðið að lögum nr. 37/2009 segi meðal annars að „láti atvinnuleitandi hjá líða að veita Vinnumálastofnun þessar upplýsingar sem og í þeim tilvikum þegar rangar upplýsingar eru gefnar kemur til álita að beita viðurlögum skv. 59. gr. laganna.“ Í 2. mgr. 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé enn frekar mælt fyrir um þessa upplýsingaskyldu atvinnuleitanda. Þar segi að atvinnuleitanda beri án ástæðulauss dráttar að tilkynna Vinnumálastofnun um þær breytingar sem kunni að verða á vinnufærni hans eða aðstæðum að öðru leyti.

Í 1. mgr. 59. gr. laga um atvinnuleysistryggingar sé kveðið á um viðurlög við brotum á þessari upplýsingarskyldu hins tryggða:

„Sá sem hefur verið skráður án atvinnu hjá Vinnumálastofnun í fjórar vikur eða lengur og verður uppvís að því að starfa á innlendum vinnumarkaði á sama tíma og hann fær greiddar atvinnuleysisbætur eða sætir biðtíma eða viðurlögum samkvæmt lögum þessum án þess að hafa tilkynnt Vinnumálastofnun um tilfallandi vinnu skv. 35. gr. a eða að atvinnuleit sé hætt skv. 10. gr. skal ekki eiga rétt á greiðslu atvinnuleysisbóta fyrr en hann hefur starfað a.m.k. sex mánuði á innlendum vinnumarkaði áður en hann sækir aftur um atvinnuleysisbætur. Skal honum jafnframt verða gert að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur skv. 39. gr.“

Ofgreiddar atvinnuleysisbætur beri að innheimta samkvæmt 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, en þar segi orðrétt:

„Hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur skv. 32. eða 33. gr. en hann átti rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða öðrum ástæðum ber honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd var að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildir um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hefur fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Fella skal niður álagið samkvæmt þessari málsgrein færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leiddu til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.“

Ákvæði 2. mgr. 39. gr. sé fortakslaust að því er varði skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Kæranda beri því að endurgreiða þá fjárhæð sem hún hafi fengið greidda á umræddu tímabili.

Samkvæmt upplýsingum frá Skattinum og Creditinfo sé kærandi eigandi að 33,13% hlut í B, auk 15% eignarhlutar í C. Helstu skýringar kæranda séu þær að hún hafi ekki starfað hjá félögunum á þeim tíma sem hún hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur.

Að mati Vinnumálastofnunar samrýmist það hvorki gildissviði né markmiði laga um atvinnuleysistryggingar, sbr. 1. og 2. gr., að eigandi, stofnandi, stjórnarformaður, prókúruhafi og framkvæmdastjóri tiltekins félags í fullum rekstri þiggi atvinnuleysisbætur. Hvort þá heldur þegar umrætt félag sé með starfsmenn í vinnu. Eðli máls samkvæmt geti einstaklingur sem sé með fólk í vinnu og fari með stjórn félags ekki talist atvinnulaus í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar. Eigandi fyrirtækis sem ráði starfsfólk til starfa til að sinna rekstri þess í stað þess að sinna slíkum störfum sjálfur geti ekki talist atvinnulaus í skilningi laga um atvinnuleysistryggingar að mati Vinnumálastofnunar. Í því samhengi skipti ekki máli að mati Vinnumálstofnunar hvort umrætt félag hafi skilað hagnaði.

Í a. lið 13. gr. laga um atvinnuleysistryggingar komi fram að eitt af skilyrðum þess að teljast tryggður samkvæmt lögunum sé að vera í virkri atvinnuleit. Í 1. mgr. 14. gr. laganna komi fram að í virkri atvinnuleit felist meðal annars að vera reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt sé fyrir, hafa vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara, vera reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi og vera reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf, hlutastarf eða vaktavinnu sé að ræða, sbr. c. til f. liði 1. mgr. 14. gr. Þá sé í g. lið 14. gr. kveðið á um að skilyrði fyrir virkri atvinnuleit sé jafnframt að viðkomandi eigi ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann teljist vera í virkri atvinnuleit. Að öðrum kosti verði ekki litið á hlutaðeigandi í virkri atvinnuleit. Það sé mat Vinnumálastofnunar að slíkt geti hvorki samræmst markmiði laga um atvinnuleysistryggingar né ákvæði 14. gr. laganna um virka atvinnuleit.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði greiðslu atvinnuleysistrygginga þann tíma sem fyrirtæki í hennar eigu hafi verið í rekstri. Í því samhengi vísi Vinnumálstofnun til 1., 2. og 14. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Samkvæmt skýru orðalagi 2. mgr. 39. gr. laga um atvinnuleysistryggingar beri að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir það tímabil sem atvinnuleitandi uppfylli ekki skilyrði laganna. Í athugasemdum með 39. gr. í greinargerð með frumvarpi því er hafi orðið að lögum um atvinnuleysistryggingar sé sérstaklega áréttað að leiðrétting eigi við í öllum tilvikum sem kunni að valda því að atvinnuleitandi hafi fengið ofgreiddar atvinnuleysisbætur. Ákvæði 2. mgr. 39. gr. sé því fortakslaust að því er varði skyldu til þess að endurgreiða ofgreiddar bætur. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur vegna tímabilsins 31. ágúst til 31. október 2023.

Heildarskuld kæranda standi í 538.052 kr. og þar af sé 15% álag að fjárhæð 70.181 kr. Eins og kveðið sé á um í lokamálslið 2. mgr. 39. gr. skuli fella niður álagið færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er hafi leitt til skuldamyndunar. Í þessu samhengi vísi Vinnumálastofnun einkum til þess að það sé á ábyrgð þess er fái greiddar atvinnuleysisbætur að tryggja að Vinnumálastofnun berist nauðsynlegar upplýsingar er geti haft áhrif á rétt til greiðslu atvinnuleysisbóta. Það sé mat Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki fært rök fyrir því að fella skuli niður álag á skuld hennar.

Með vísan til þess sem rakið hafi verið að framan sé það mat Vinnumálastofnunar að kærandi starfi að rekstri eigin fyrirtækis og eigi því ekki rétt á atvinnuleysistryggingum á sama tímabili.

Með vísan til alls framangreinds sé það niðurstaða Vinnumálastofnunar að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði greiðslu atvinnuleysistrygginga á tímabilinu [31. ágúst 2023 til 31. október] 2023, sbr. 1., 2. og 14. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar. Kæranda beri því að endurgreiða ofgreiddar atvinnuleysisbætur, auk álags, samtals 538.052 kr., sbr. 2. mgr. 39. gr. laganna.

IV.  Niðurstaða

Kærð er ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 14. nóvember 2023, um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 31. ágúst 2023 til 31. október 2023 með vísan til þess að hún hefði ekki verið í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. laga nr. 54/2006 um atvinnuleysistryggingar, á þeim tíma vegna aðkomu að rekstri fyrirtækja í hennar eigu.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 54/2006 er fjallað um almenn skilyrði fyrir atvinnuleysistryggingum launamanna. Eitt af þeim skilyrðum er að vera í virkri atvinnuleit, sbr. 14. gr. Sama skilyrði á við um sjálfstætt starfandi einstaklinga, sbr. 1. mgr. 18. gr. laganna. Í 1. mgr. 14. gr. segir að sá teljist vera í virkri atvinnuleit sem uppfylli eftirtalin skilyrði:

1. er fær til flestra almennra starfa,
2. hefur heilsu til að taka starfi eða taka þátt í virkum vinnumarkaðsaðgerðum, sbr. þó 5. mgr.,
3. hefur frumkvæði að starfsleit og er reiðubúinn að taka hvert það starf sem greitt er fyrir samkvæmt lögum og kjarasamningum, sbr. 1. gr. laga nr. 55/1980, um starfskjör launafólks og skyldutryggingu lífeyrisréttinda, og uppfyllir skilyrði annarra laga,
4. hefur vilja og getu til að taka starfi án sérstaks fyrirvara,
5. er reiðubúinn að taka starfi hvar sem er á Íslandi,
6. er reiðubúinn að taka starfi óháð því hvort um fullt starf eða hlutastarf er að ræða eða vaktavinnu,
7. á ekki rétt á launum eða öðrum greiðslum í tengslum við störf á vinnumarkaði þann tíma sem hann telst vera í virkri atvinnuleit nema ákvæði 17. eða 22. gr. eigi við,
8. hefur vilja og getu til að taka þátt í vinnumarkaðsaðgerðum sem standa honum til boða, og
9. er reiðubúinn að gefa Vinnumálastofnun nauðsynlegar upplýsingar til að auka líkur hans á að fá starf við hæfi og gefa honum kost á þátttöku í vinnumarkaðsaðgerðum.

Í hinni kærðu ákvörðun var vísað til þess að kærandi væri skráð eigandi, stofnandi, prókúruhafi og meðstjórnandi hjá B. Eignarhlutur hennar væri 33,13%. Þá væri kærandi jafnframt skráð eigandi og stofnandi félagsins C. Eignarhlutur kæranda í því félagi væri 15%. Þá var tekið fram að samkvæmt upplýsingum frá Skattinum hefði kærandi ekki verið sjálf á launaskrá hjá fyrirtækjunum á sama tíma og hún hefði þegið greiðslur atvinnuleysisbóta en á þeim tíma hefðu aðrir aðilar verið á launaskrá, eða á tímabilinu ágúst 2023 til október 2023. Þar sem það hefði verið starfandi rekstur í fyrirtækjum í eigu kæranda á sama tíma og hún hafi þegið greiðslur atvinnuleysisbóta taldi Vinnumálastofnun hana ekki uppfylla skilyrði 14. gr. laga nr. 54/2006 á sama tímabili og krafðist endurgreiðslu allra greiddra atvinnuleysisbóta tímabilsins.

Í 39. gr. laga nr. 54/2006 er kveðið á um leiðréttingu á atvinnuleysisbótum. Þar segir í 2. mgr. að hafi hinn tryggði fengið hærri atvinnuleysisbætur samkvæmt 32. eða 33. gr. laganna en hann hafi átt rétt á samkvæmt álagningu skattyfirvalda eða af öðrum ástæðum beri honum að endurgreiða þá fjárhæð sem ofgreidd hafi verið, að viðbættu 15% álagi. Hið sama gildi um atvinnuleysisbætur sem hinn tryggði hafi fengið greiddar fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna. Í sömu málsgrein segir einnig að fella skuli niður álagið samkvæmt málsgreininni færi hinn tryggði rök fyrir því að honum verði ekki kennt um þá annmarka er leitt hafi til ákvörðunar Vinnumálastofnunar.

Samkvæmt framangreindu er ljóst að endurkröfuheimild Vinnumálastofnunar er meðal annars bundin við það að einstaklingur hafi fengið greiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabil er hann uppfyllti ekki skilyrði laganna.

Af lagaáskilnaði 76. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar leiðir að lagaákvæði sem mæla fyrir tiltekin skilyrði sem þarf að uppfylla til að eiga rétt á bótum frá hinu opinbera verða að vera skýr og ótvíræð þannig að auðvelt sé fyrir einstaklinga að átta sig á réttarstöðu sinni. Jafnframt verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér stoð í lögum og ef um íþyngjandi ákvörðun er að ræða verður að gera strangari kröfur til skýrleika þeirrar lagaheimildar sem hún byggist á. Túlka verður 1. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006 í ljósi þessara lagasjónarmiða. Af texta ákvæðisins og lögskýringargögnum verður ekki ráðið að það eitt að eiga hlut í einkahlutafélagi eða koma að rekstri slíks félags með einhverjum hætti valdi því að viðkomandi teljist sjálfkrafa ekki virkur í atvinnuleit í skilningi ákvæðisins og eigi þar með ekki rétt til atvinnuleysisbóta. Úrskurðarnefndin telur að í slíkum tilvikum verði að fara fram atviksbundið og heildstætt mat hverju sinni, þ.e. að meta þurfi hlutverk viðkomandi í rekstrinum og umfang rekstursins.

Með vísan til framangreinds getur úrskurðarnefndin því ekki fallist á að Vinnumálastofnun hafi verið heimilt að endurkrefja kæranda um allar greiddar atvinnuleysisbætur á þeim grundvelli að hún væri stofnandi tveggja félaga og skráð fyrir annars vegar 33,13% hlut í öðru þeirra og 15% í hinu. Gátu þær aðstæður enda ekki einar og sér leitt til þeirrar niðurstöðu að kærandi hefði ekki verið í virkri atvinnuleit í skilningi 1. mgr. 14. gr. laga nr. 54/2006. Að mati úrskurðarnefndarinnar bar stofnuninni að leggja atviksbundið og heildstætt mat á störf kæranda fyrir félögin, svo sem hvaða verk hún hefði innt af hendi og hvert væri umfang þeirra.

Ákvörðun Vinnumálastofnunar um að stöðva greiðslur atvinnuleysisbóta til kæranda og að innheimta ofgreiddar atvinnuleysisbætur fyrir tímabilið 31. ágúst 2023 til 31. október 2023 er því felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Vinnumálastofnunar, dags. 14. nóvember 2023, í máli A, er felld úr gildi og málinu vísað til nýrrar meðferðar stofnunarinnar.

F.h. úrskurðarnefndar velferðarmála

Hólmfríður Birna Guðmundsdóttir