Úrskurður nr. 242/2016

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Þann 28. júní 2016 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 242/2016

í stjórnsýslumáli nr. KNU16020027

Kæra [...]

og barna hennar

á ákvörðun

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Þann 16. febrúar 2016 kærði [...], fd. [...], ríkisborgari [...] (hér eftir nefnd kærandi) ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 5. febrúar 2016, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir hennar og barna hennar [...], fd. [...] og [...] , fd. [...], ríkisborgarar [...], um hæli á Íslandi og endursenda þau til Ítalíu.

Kærandi krefst þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknir hennar og barna hennar um hæli til efnislegrar meðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga nr. 96/2002, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðar.

Fyrrgreind ákvörðun er kærð á grundvelli 1. mgr. 30. gr. laga um útlendinga og barst kæran fyrir lok kærufrests, sbr. 3. mgr. 30. gr. sömu laga.

II. Málsmeðferð

Kærandi lagði fram umsókn um hæli á Íslandi þann 1. september 2015. Leit að fingraförum kæranda í svokölluðum Eurodac gagnagrunni, þann sama dag, skilaði engum niðurstöðum. Þann 2. október 2015 var beiðni um viðtöku kæranda og umsóknar hennar um hæli beint til yfirvalda á Ítalíu, sbr. 1. mgr. 12. gr. reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (ESB) nr. 604/2013 (hér eftir nefnd Dyflinnarreglugerðin). Þann 2. desember sl. barst svar frá ítölskum yfirvöldum þess efnis að þau samþykktu viðtöku kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Útlendingastofnun ákvað þann 5. febrúar 2016 að taka ekki umsókn kæranda um hæli hér á landi til efnismeðferðar og að hún skyldi endursend til Ítalíu. Kærandi kærði ákvörðunina við birtingu þann 16. febrúar sl. til kærunefndar útlendingamála auk þess að óska eftir frestun réttaráhrifa á hinni kærðu ákvörðun á meðan mál hennar væri til meðferðar. Fallist var á frestun réttaráhrifa á meðan málið væri til kærumeðferðar með bréfi kærunefndar, dags. 22. febrúar 2016. Greinargerð kæranda barst kærunefnd 14. mars sl. Kærandi kom í viðtal hjá kærunefnd útlendingamála þann 21. júní 2016 og gerði grein fyrir máli sínu, sbr. 5. mgr. 3. gr. b laga um útlendinga. Viðstaddir voru talsmaður kæranda og túlkur.

Kæra þessi hefur hlotið hefðbundna málsmeðferð, gagnaöflun er lokið og er málið hér með tekið til úrskurðar.

III. Ákvörðun Útlendingastofnunar

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að fyrir liggi að ítölsk stjórnvöld beri ábyrgð á afgreiðslu umsóknar kæranda um hæli skv. 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar þar sem kærandi hafi dvalarleyfi á Ítalíu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar er fjallað um aðstæður hælisleitenda og málsmeðferð á Ítalíu og er í því sambandi meðal annars vísað til skýrslu svissnesku flóttamannanefndarinnar (e. Swiss Refugee Council) og norsku flóttamannasamtakanna (NOAS). Þá er dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss, nr. 29217/12, reifaður og tekið fram að Útlendingastofnun geti ekki ráðið af dóminum að almennt hafi ekki verið í lagi að senda sérstaklega viðkvæma einstaklinga til Ítalíu. Auk þess hafi Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna ekki lagst gegn endursendingum þangað í kjölfar dómsins. Jafnframt er vísað til úrlausnar Mannréttindadómstólsins í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu frá 2. apríl 2013 og gerð grein fyrir breytingum sem hafa verið gerðar á tilskipunum Evrópusambandsins nr. 2013/32/ESB og 2013/33/ESB sem innleiddar hafi verið í ítalskan rétt þann 15. september 2015. Það sé mat Útlendingastofnunar að skoða þurfi sérstaklega í hverju tilviki fyrir sig hvort senda eigi einstaklinga til Ítalíu sem séu í viðkvæmri stöðu.

Kærandi hafi haldið því fram að hún hafi ekki fengið aðstoð frá yfirvöldum á Ítalíu og hún og börn hennar hafi verið án húsnæðis og hún verið atvinnulaus. Stofnunin hafi ekki talið ástæðu til þess að draga framburð hennar í efa er varðar aðstæður hennar þar í landi. Þó verði að líta til þess að kærandi hafi komið til Ítalíu árið 2006 og sé með gilt dvalarleyfi þar í landi. Hún hafi verið búsett á Ítalíu í um það bil tíu ár áður en hún ákvað að yfirgefa landið. Kærandi sé að sögn [...]. Í ákvörðuninni er tekið fram að af upplýsingum um aðstæður á Ítalíu sé ljóst að kærandi eigi rétt á húsnæði við endurkomuna til Ítalíu, skv. ítölskum lögum. Kærandi hafi ekki borið fyrir sig að hún hafi sætt meðferð af hálfu ítalskra stjórnvalda sem að mati Útlendingastofnunar geti talist brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Því verði að telja að aðstæður hennar séu ekki sambærilegar þeim sem um ræddi í áður nefndum dómi Mannréttindadómstólsins í máli Tarakhel gegn Sviss.

Þá liggi fyrir í málinu að tveir ólögráða synir kæranda séu ítalskir ríkisborgarar. Í máli Evrópudómstólsins í máli nr. C-34/09 hafi verið komist að þeirri niðurstöðu að foreldrar barna sem hefðu ríkisfang í aðildarríki Evrópusambandsins ættu rétt á dvalar- og atvinnuleyfi í því landi sem börnin hefðu ríkisfang væru þau á framfæri foreldrisins. Af dóminum megi ráða að yfirgnæfandi líkur séu á því að kærandi eigi skilyrðislausan rétt á dvalar- og atvinnuleyfi á Ítalíu. Hún eigi því möguleika á að verða sér úti um atvinnu og afla sér og börnum sínum tekna. Því sé staða hennar betri en margra annarra hælisleitenda sem hafi ekki þann möguleika. Þar að auki, skv. ítölskum lögum, eigi einstaklingar sem hafa haft gilt dvalarleyfi á Ítalíu í tíu ár rétt á veitingu ríkisborgararéttar, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum.

Varðandi hagsmuni sona kæranda segir í ákvörðun Útlendingastofnunar að engin gögn liggi fyrir um að ítölsk stjórnvöld séu ekki í stakk búin til þess að vernda hagsmuni barnsins en Ítalía sé m.a. aðili að barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Börn hælisleitenda hafi aðgang að menntakerfinu á Ítalíu. Þá liggi fyrir að synir kæranda séu fæddir [...].

Þá segir einnig í ákvörðun Útlendingastofnunar að aðstæðum á Ítalíu verði ekki jafnað við aðstæður í Grikklandi á þeim tíma þegar íslensk stjórnvöld tóku ákvörðun um að endursenda hælisleitendur ekki þangað á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar.

Þann 8. júní 2015 hafi ítölsk stjórnvöld sent minnisblað til yfirvalda allra aðildarríkja Dyflinnarsamstarfsins þar sem fullyrt sé að sérstakar ráðstafanir verði gerðar þegar hælisleitendur með ólögráða börn séu endursend til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Yfirvöld í Noregi, Svíþjóð og Finnlandi hafi litið svo á að þessi yfirlýsing sé nægjanleg trygging þess að réttindi barnafjölskyldna séu virt þegar ákvörðun sé tekin um endursendingu til Ítalíu. Útlendingastofnun líti svo á að með bréfinu, og að teknu tilliti til einstaklingsbundinna aðstæðna kæranda, sé nægjanlega tryggt að móttaka, málsmeðferð og aðbúnaður kæranda á Ítalíu uppfylli þær kröfur sem alþjóðlegar mannréttindaskuldbindingar kveði á um, þá sérstaklega í tengslum við 3. gr. mannréttindasáttmálans.

Það sé mat Útlendingastofnunar, með vísan til fyrrgreinds, að kærandi sé ekki í þeirri stöðu að eitthvað sé því til fyrirstöðu að hún verði send aftur til Ítalíu. Aðstæður á Ítalíu væru ekki með þeim hætti að hún ætti á hættu að standa frammi fyrir raunverulegri hættu á að sæta ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð þar í landi. Vert væri að minnast á að kærandi hafi þegar verið veitt dvalarleyfi á Ítalíu og njóti því svipaðra réttinda þar í landi og ítalskir ríkisborgarar.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar var því sú að hælisumsókn kæranda yrði ekki tekin til efnismeðferðar hér á landi og hún skyldi endursend til Ítalíu. Lagt var til grundvallar að Ítalía virði ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu og flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna, þar með talið bann við endursendingu til ríkis þar sem líf og frelsi kæranda kynni að vera í hættu (non-refoulement). Því fæli flutningur kæranda til Ítalíu ekki í sér brot gegn 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga. Þá var talið að kærandi hefði ekki slík tengsl við Ísland að ástæða væri til að beita ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga. Aðstæður kæranda féllu ekki undir 16. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar og væru ekki slíkar að ástæða væri til að beita 1. mgr. 17. gr. reglugerðarinnar í málinu.

Í ákvörðun Útlendingastofnunar kemur fram að það sé niðurstaða stofnunarinnar, að gættum ákvæðum barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og íslenskra laga er málið varða, að hagsmunum sona kæranda sé ekki stefnt í hættu með því að þeir fylgi móður sinni til Ítalíu.

IV. Málsástæður og rök kæranda

Í greinargerð kæranda er aðstæðum hennar á Ítalíu lýst. Hún hafi ekki getað séð börnum sínum fyrir mat eða skólagöngu, þau hafi verið húsnæðislaus og hún ekki haft atvinnu. Hún hafi ekki fengið aðstoð frá yfirvöldum og þau hafi ekki getað lifað mannsæmandi lífi. Hún eigi ekki von á að fá dvalarleyfi sitt framlengt á Ítalíu og hræðist að hún muni ekki geta sótt um hæli eftir að það renni út, en það verði ekki endurnýjað nema leyfishafi hafi stundað löglega atvinnu í landinu.

Ljóst sé að kærandi hafi haft dvalarleyfi á Ítalíu. Krafa kæranda byggir á því að ekki megi senda hana og börn hennar til Ítalíu vegna þess að sterkar vísbendingar séu um að aðbúnaður og aðstæður sem þau megi eiga von á þar í landi, t.d. er varðar atvinnumöguleika, húsnæði og félagslega þjónustu, séu svo slæm að það jafnist á við ómannúðlega og vanvirðandi meðferð í skilningi 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Gerð er athugasemd við að í ákvörðun Útlendingastofnunar sé hvergi minnst á þau tilmæli sem komi fram í greinargerð innanríkisráðuneytisins frá desember 2015, sem kveði á um að skoða þurfi sérstaklega og leggja mat á hvort einstaklingur teljist í viðkvæmri stöðu. Ekki sé heldur að sjá af hinni kærðu ákvörðun að slíkt mat hafi farið fram. Einungis sé vísað til minnisblaðs ítalskra stjórnvalda frá 8. júní 2015 þar sem sérstökum ráðstöfunum sé lofað þegar umsækjendur séu með ólögráða börn. Þessar yfirlýsingar geti ekki talist nægjanlegar og ekki verði séð að Útlendingastofnun fari að fyrrgreindum tilmælum ráðherra, sem gefnar hafi verið út fimm mánuðum eftir að minnisblað ítalskra stjórnvalda hafi verið gefið út. Samkvæmt greinargerð ráðuneytisins verði einstaklingar í sérstaklega viðkvæmri stöðu, svo sem barnafjölskyldur, ekki sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vegna ástands hælismála og aðstæðna hælisleitenda þar í landi.

Jafnframt sé ekki ljóst á hvaða ákvæðum barnasáttmálans og íslenskra laga hafi verið tekið mið af við mat á því hvort börnum kæranda væri vært á Ítalíu. Hvergi sé í hinni kærðu ákvörðun fjallað sérstaklega um aðbúnað barna í hæliskerfinu þar. Því sé haldið fram að raunverulegt mat hafi ekki farið fram á því hvort ítölsk stjórnvöld geti aðstoðað kæranda varðandi aðstæður barna hennar. Þá sé talið að niðurstaða dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Samsam Mohammed Hussein o.fl. gegn Hollandi og Ítalíu, sem vísað sé til í ákvörðun Útlendingastofnuninar, eigi ekki við í máli kæranda. Ákvæði 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kveði ekki á um að kerfisbundinn galli þurfi að vera á aðstæðum í móttökuríki til þess að fallist verði á að endursenda hælisleitanda ekki. Þá eigi dómurinn ekki við í málum sérstaklega viðkvæmra hælisleitenda.

Það búsetuúrræði á Ítalíu sem fjallað sé um í hinni kærðu ákvörðun, SPRAR heimili, sé annars stigs búsetuúrræði og eigi aðeins við um þá hælisleitendur sem hafi nú þegar óskað eftir hæli. Kærandi hafi ekki óskað eftir hæli þar í landi og muni hún þurfa að leggja fram umsókn um hæli þar verði hún endursend. Langan tíma geti tekið að fá umsókn skráða og sé því ekki tryggt að fjölskyldan komist að í því búsetuúrræði strax.

Í greinargerð kæranda er fjallað um stöðu hælismála og hæliskerfisins á Ítalíu. Fjallað er um slæman aðbúnað og aðstæður fyrir hælisleitendur og aðra með alþjóðlega vernd á Ítalíu í tengslum við húsnæði, atvinnu og félagslega þjónustu. Í því sambandi er m.a. vísað til alþjóðlegra skýrslna og dóma Mannréttindadómstóls Evrópu, m.a. í máli Tarakhel gegn Sviss. Í skýrslunum komi meðal annars fram að einstaklingar með vernd á Ítalíu hafi ekki aðgang að CARA móttökumiðstöðvunum og eigi aðeins kost á að dvelja í SPRAR móttökumiðstöðvunum, hafi þeir ekki áður nýtt sér slíka þjónustu. Rými SPRAR kerfisins séu afar takmörkuð og margir neyðist þannig til að búa á götunni og í yfirgefnum húsum. Ítalska kerfið byggi á því að þegar fólk hafi fengið vernd hafi það leyfi til að vinna og eigi að sjá um sig sjálft. Þá segir í greinargerð að þrátt fyrir að ítölsk löggjöf geri ráð fyrir rétti til atvinnu, sé staðan í raun sú að flóttamenn eigi oft í miklum erfiðleikum með að fá vinnu. Staða efnahagsmála á Ítalíu í dag sé slæm og atvinnuleysi hátt í landinu. Í besta falli geti flóttamenn fengið vinnu á svarta markaðnum þar sem þeir verði oft fyrir misneytingu. Enn fremur segir í greinargerð að félagslega kerfið á Ítalíu sé mjög veikburða; engar reglulegar mánaðarlegar félagslegar bætur séu greiddar út til fólks og kerfið byggist aðallega á aðstoð frá fjölskyldunni. Flóttamenn séu því oft í þeirri stöðu að þurfa að sjá um sig algjörlega sjálfir án nokkurrar aðstoðar. Þá séu litlir möguleikar á aðlögun í kjölfar verndar vegna vandamála í ítölsku hæliskerfi, heilsugæsla sé í einhverjum tilvikum ófullnægjandi og skortur á menntun og lagalegri ráðgjöf. Jafnframt hafi borið á auknu kynþáttahatri.

Kærandi hafi lýst aðstæðum sínum á Ítalíu sem slæmum, hún hafi ekki getað stundað atvinnu og verið húsnæðislaus. Það sé algengt vandamál flóttamanna og innflytjenda á Ítalíu og alþjóðlegar skýrslur og heimildir staðfesti að þeir sem hafi fengið vernd í landinu þurfi alfarið að bjarga sér sjálfir og að þeir endi gjarnan á götunni. Þrátt fyrir að kærandi hafi verið með gild dvalar- og atvinnuleyfi hafi hún ekki getað séð fyrir grunnþörfum sínum og barna sinna. Staða hælisleitenda sé viðkvæmari en innflytjenda almennt og draga megi þá ályktun að nánast sé útilokað að kærandi geti séð sér og börnum sínum fyrir húsnæði og mat. Kærandi hafi ekki sótt um hæli á Ítalíu og hafi ekki upplifað af eigin raun ástandið í hæliskerfi landsins. Þrátt fyrir það verði að telja að þær aðstæður og sá aðbúnaður sem hún megi eiga von á þar séu slíkar að þær brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmálans. Ákvörðun um endursendingu kæranda til Ítalíu myndi brjóta gegn 45. gr. laga um útlendinga, 1. mgr. 68. gr. stjórnarskrárinnar, 3. gr. mannréttindasáttmálans, 7. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi og 33. gr. flóttamannasamnings Sameinuðu þjóðanna.

Í greinargerð kæranda kemur fram að stjórnvöldum beri að líta til þess og meta hvort umsækjendur um alþjóðlega vernd séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu. Í þessu sambandi sé vísað til fyrrgreindrar greinargerðar innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu frá desember 2015 þar sem fram komi að einstaklingar, sem metnir séu í sérstaklega viðkvæmri stöðu verði ekki sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar vegna ástands hælismála og aðstæðna hælisleitenda þar í landi. Barnafjölskyldur og einstæðir foreldrar með börn séu nefndir þar sem viðkvæmir einstaklingar. Þá er vísað til skilgreiningar Rauða krossins á hugtakinu viðkvæmur einstaklingur og leiðbeiningarreglna einstakra ríkja varðandi þetta mat. Konur séu oft flokkaðar sem viðkvæmur hópur. Ljóst sé að kærandi sé einstæð móðir með tvö ung börn og það væri afar íþyngjandi fyrir hana að vera send aftur til Ítalíu.

Þá er í greinargerð kæranda fjallað um hagsmuni barna en þar segir að samkvæmt íslenskum lögum og alþjóðlegum skuldbindingum Íslands beri stjórnvöldum að skoða sérstaklega hvort vegið sé að hagsmunum barna við töku ákvarðana er þau varða. Börn kæranda séu níu og fjögurra ára. Hvað þetta atriði varðar er vísað til 2. mgr. 1. gr. barnalaga nr. 76/2003, 1. mgr. 3. gr. og 1. mgr. 22. gr. barnasáttmála Sameinuðu þjóðanna og dóms Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss. Íslenskum stjórnvöldum beri að tryggja að ekki verði brotið gegn réttindum kæranda og barna hennar með endursendingu til Ítalíu og ekki síst vegna skyldu stjórnvalda til að tryggja að hagsmunir barnsins séu hafðir að leiðarljósi. Þar að auki er í greinargerð kæranda vísað til móttökutilskipunar Evrópusambandsins nr. 2013/33/EB, tillagna Flóttamannastofnunar Sameinuðu þjóðanna vegna flóttamanna, hælisleitenda og farenda til Evrópu og skjals sem ECRE (e. European Council on Refugees and Exiles) gaf út í nóvember 2014.

Af framangreindu sé ljóst að kærandi og börn hennar séu í viðkvæmri stöðu og samkvæmt greinargerð innanríkisráðuneytisins skulu einstaklingar í viðkvæmri stöðu ekki sendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Kærandi byggir á því að sérstakar ástæður mæli með því að umsókn hennar um hæli verði tekin til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

1. Afmörkun úrlausnarefnis

Fyrir liggur í máli þessu að ítölsk stjórnvöld hafa samþykkt viðtöku á kæranda á grundvelli 1. mgr. 12. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar.

Úrlausnarefni kærumáls þessa er að skera úr um hvort Útlendingastofnun hafi tekið rétta ákvörðun þegar ákveðið var að taka ekki umsókn kæranda um hæli til efnismeðferðar og vísa henni til Ítalíu. Úrlausnarefni málsins er afmarkað við það hvaða ríki skuli bera ábyrgð á umsókn kæranda um alþjóðlega vernd og skuli taka hana til efnislegrar meðferðar.

2. Lagarammi

Í máli þessu gilda aðallega ákvæði laga um útlendinga nr. 96/2002, með síðari breytingum, ákvæði reglugerðar nr. 53/2003 um útlendinga, með áorðnum breytingum og ákvæði mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Auk þess ber að taka mið af ákvæðum Dyflinnarreglugerðarinnar en Ísland skuldbatt sig til að fylgja henni með samningi Íslands, Noregs og Evrópusambandsins frá 19. janúar 2001, um viðmiðanir og fyrirkomulag við að ákvarða hvaða ríki skuli fara með beiðni um hæli sem lögð er fram í aðildarríki eða á Íslandi eða í Noregi. Í III. kafla hennar koma fram viðmið, í ákveðinni forgangsröð, um hvaða ríki skuli bera ábyrgð á hælisumsókn. Jafnframt ber að líta til annarra alþjóðlegra skuldbindinga Íslands á sviði mannréttinda eftir því sem tilefni er til.

Í d-lið 1. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga kemur fram að stjórnvöld geti, með fyrirvara um ákvæði 45. gr. laganna, synjað að taka til efnismeðferðar hælisumsókn ef krefja megi annað ríki sem tekur þátt í samstarfi á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar um að taka við umsækjanda (Dyflinnarmál). Þó kemur fram í 2. mgr. 46. gr. a sömu laga að ekki skuli endursenda flóttamann til annars ríkis hafi hann slík sérstök tengsl við landið að nærtækast sé að hann fái hér vernd eða sérstakar ástæður mæli annars með því. Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. laga um útlendinga má einnig ekki senda útlending til svæðis þar sem hann hefur ástæðu til að óttast ofsóknir sem gætu leitt til þess að hann skuli teljast flóttamaður eða ef ekki er tryggt að hann verði ekki sendur til slíks svæðis. Samsvarandi verndar skal útlendingur njóta sem vegna svipaðra aðstæðna og greinir í flóttamannahugtakinu er í yfirvofandi hættu á að láta lífið eða verða fyrir ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Við mat á því hvort beita skuli þessum ákvæðum í Dyflinnarmálum þarf einkum að kanna hvort aðstæður hælisleitenda í því ríki, sem endursenda á hælisleitanda til samkvæmt Dyflinnarreglugerðinni, kunni að brjóta gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Sé svo er óheimilt að senda hælisleitandann þangað og skal þá taka hælisumsókn viðkomandi til efnismeðferðar hér, sbr. einnig undanþágureglu 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Eftir atvikum þarf enn fremur að skoða hvort slíkur ágalli sé á málsmeðferð þess ríkis, sem endursenda á til, að það brjóti í bága við 13. gr. mannréttindasáttmálans.

3. Niðurstaða

Í greinargerð kæranda er á því byggt að kærandi tilheyri hópi sérstaklega viðkvæmra einstaklinga. Hún sé einstæð kona með tvö ung börn á sínu framfæri. Þá er einnig á því byggt að þær aðstæður sem hún muni eiga von á, verði hún endursend til Ítalíu, séu slíkar að þær brjóti gegn 3. gr. mannréttindasáttmála Evrópu.

Þann 4. nóvember 2014 var kveðinn upp dómur Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Þar reyndi á hvort heimilt væri að senda afganska fjölskyldu til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Niðurstaða dómsins var sú að ýmis vandamál hafi risið í tengslum við aðstæður flóttamanna á Ítalíu. Þótt þau væri ekki kerfislæg með þeim hætti að þau kæmu almennt séð í veg fyrir endursendingu flóttamanna þangað væri ástæða til alvarlegra efasemda um getu hæliskerfisins á Ítalíu til þess að tryggja viðunandi móttökuskilyrði hælisleitenda. Taldi dómstóllinn að ekki væri hægt að útiloka að töluverður fjöldi flóttamanna gæti átt á hættu að vera annað hvort án húsnæðis eða hýstir í óviðunandi aðstæðum. Í málinu var um að ræða fjölskyldu með börn og taldi dómurinn að vegna viðkvæmrar stöðu þeirra hefði svissneskum yfirvöldum borið að kanna, áður en hún yrði send til Ítalíu, hvort þeim yrði tryggðar viðunandi aðstæður og að fjölskyldunni yrði haldið saman. Í dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli M.S.S. gegn Grikklandi (nr. 30696/09) frá 21. janúar 2011 kemur einnig fram að þótt engin börn fylgi hælisleitanda telji dómstóllinn það geti verið brot á 3. gr. sáttmálans ef hælisleitendur fá enga húsnæðisaðstoð og hafa enga möguleika á að tryggja grunnþarfir sínar.

Í ljósi dómaframkvæmdar Mannréttindadómstólsins, og þá sérstaklega í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012), telur kærunefndin að skoða þurfi sérstaklega hvort umsækjandi um alþjóðlega vernd teljist vera í viðkvæmri stöðu þegar til skoðunar kemur að endursenda hann til Ítalíu.

Í greinargerð innanríkisráðuneytisins um endursendingar hælisleitenda til Ítalíu frá desember 2015 er lagt til að meginreglan verði eftir sem áður sú að hælisleitendur verði endursendir til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar en hins vegar skuli áfram ávallt skoða hvert tilvik fyrir sig og meta aðstæður viðkomandi einstaklings áður en ákvörðun sé tekin. Í þessu felist að kanna verði þær upplýsingar sem liggi fyrir um einstaklingsbundnar aðstæður viðkomandi hælisleitanda og fyrirliggjandi upplýsingar um aðstæður hælisleitenda á Ítalíu. Stjórnvöld þurfi að hafa hliðsjón af aðstæðum sérstaklega viðkvæmra hópa eins og barna og barnafjölskyldna, barnshafandi kvenna, einstæðra foreldra með börn undir lögaldri o.fl. Þá segir að áfram skuli miða við þá framkvæmd íslenskra stjórnvalda, síðan í maí 2014, að þeir hælisleitendur sem teljist í sérstaklega viðkvæmri stöðu skuli ekki sendir til Ítalíu. Verði talið varhugavert með hliðsjón af ofangreindu mati að endursenda viðkomandi til Ítalíu, m.a. í ljósi stöðu hans og einstaklingsbundinna aðstæðna, er lagt til að undanþáguheimild 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar verði beitt þannig að íslensk stjórnvöld beri ábyrgð á efnismeðferð hælisumsóknarinnar.

Líkt og fyrr segir er ljóst að kærandi er einstæð kona með tvö ung börn á framfæri sínu. Í málinu liggur fyrir staðfesting ítalskra stjórnvalda á því að kærandi sé með ótímabundið dvalarleyfi á Ítalíu. Samkvæmt upplýsingum sem kærunefnd útlendingamála hefur aflað eru synir kæranda ekki ítalskir ríkisborgarar. Þeir eigi á hinn bóginn [...] vegabréf en hafi, samkvæmt upplýsingum frá kæranda, dvalarleyfi á Ítalíu. Kærunefnd útlendingamála tekur undir með kæranda að Útlendingastofnun hefði verið rétt að kanna betur hvort synir kæranda væru raunverulega ríkisborgarar Ítalíu. Kærunefnd útlendingamála tekur einnig undir með kæranda að Útlendingastofnun hefði átt að líta til tilmæla innanríkisráðuneytisins við mat sitt á aðstæðum fjölskyldunnar á Ítalíu.

Í greinargerð innanríkisráðuneytisins er að finna upptalningu á þeim einstaklingum sem teljast til sérstaklega viðkvæmra hópa en þar á meðal eru einstæðir foreldrar með börn undir lögaldri. Engu að síður verður að vísa til þess að kærandi hefur varanlegt dvalarleyfi á Ítalíu og er því almennt ekki í þeirri aðstöðu sem hælisleitendur eru í. Með greinargerð innanríkisráðuneytisins marka stjórnvöld hins vegar mildari stefnu en hefðbundin túlkun laga um útlendinga myndi annars gera ráð fyrir, þ.m.t. túlkun á dómi Mannréttindadómstóls Evrópu í máli Tarakhel gegn Sviss (nr. 29217/2012). Kærunefnd útlendingamála sér ekki ástæðu til að beita strangari túlkun en íslensk stjórnvöld leggja til. Kærunefnd telur að samkvæmt greinargerð innanríkisráðuneytisins tilheyri kærandi hópi sem sé í sérstaklega viðkvæmri stöðu og ekki ætti að endursenda til Ítalíu á grundvelli Dyflinnarreglugerðarinnar. Í því sambandi bendir kærunefnd á að greinargerð innanríkisráðuneytisins gerir engan greinarmun á þeim sem eru í hælisferli og þeim sem hafa varanlegt dvalarleyfi á Ítalíu.

Með vísan til framangreinds, og sérstaklega þess sem kemur fram í greinargerð innanríkisráðuneytisins, er það mat kærunefndar að þrátt fyrir að fyrir liggi staðfesting ítalskra stjórnvalda á ábyrgð þeirra á kæranda og hælisumsókn hennar, þá beri eins og hér háttar sérstaklega til að flytja ábyrgð á efnislegri meðferð hælisumsóknar kæranda yfir á íslensk stjórnvöld, á grundvelli sérstakra ástæðna, sbr. 2. mgr. 46. gr. a laga um útlendinga, sbr. 1. mgr. 17. gr. Dyflinnarreglugerðarinnar. Byggist niðurstaða kærunefndar á heildstæðu mati á sérstökum aðstæðum kæranda.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða kærunefndar að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og barna hennar um hæli til efnislegrar meðferðar.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Útlendingastofnunar er felld úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka umsókn kæranda og barna hennar til efnismeðferðar.

The decision of the Directorate of Immigration is vacated. The Directorate of Immigration shall examine the merits of the application of the applicant and her children for asylum in Iceland.

Hjörtur Bragi Sverrisson, formaður

Pétur Dam Leifsson Vigdís Þóra Sigfúsdóttir