Mál nr. 13/1997

Álit kærunefndar jafnréttismála
í málinu nr. 13/1997

A
gegn
iðnaðar- og viðskiptaráðherra.

------------------------------

Á fundi kærunefndar jafnréttismála 16. apríl 1998 var samþykkt svohljóðandi niðurstaða í máli þessu:

Með bréfi dags. 27. ágúst 1997 óskaði A, jarðefnafræðingur og deildarstjóri jarðefnafræðisviðs og rannsóknastofu í jarðefnafræði hjá Orkustofnun eftir því við kærunefnd jafnréttismála að hún kannaði og tæki afstöðu til þess hvort ráðning í stöðu orkumálastjóra bryti gegn ákvæðum laga nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, jafnréttislaga.

Í erindinu kom fram sú afstaða kæranda að sjálfgefið væri að þeir nefndarmenn sem gáfu álit í kærumáli hennar gegn Orkustofnun, máli nr. 1/1997, vikju sæti við meðferð þessa máls. Kærunefnd fjallaði um hæfi sitt á fundum sínum 9. og 15. september 1997. Nefndin hafnaði því að víkja sæti með rökstuddum úrskurði dags. 15. september 1997.

Eftirfarandi gögn hafa verið lögð fram:
1. Kæra dags. 27. ágúst 1997, ásamt afriti af umsókn kæranda um starf orkumálastjóra, meðmæli samstarfsmanna dags. 6. og 15. janúar, 4., 6., 25. og 26. febrúar 1997, útskrift af heimasíðu Orkustofnunar þar sem rakið er æfiágrip orkumálastjóra, listi yfir fræðileg ritverk og skýrslur kæranda, vottorð þriggja norskra prófessora, vottorð frá Háskólanum í Bristol í Englandi.
2. Bréf iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins dags. 28. nóvember 1997, ásamt afriti af umsókn B um starf orkumálastjóra, skipurit fyrir Orkustofnun, afriti af starfsauglýsingu, afrit af skipunarbréfi dags. 6. september 1996 og drög að erindisbréfi dags. í mars 1997.
3. Greinargerðir kæranda dags. 15. desember 1997 og 5. febrúar 1998.
4. Bréf norska kirkju-, mennta- og rannsóknarráðuneytisins dags. 7. maí 1997.
5. Bréf kæranda dags. 5. febrúar, 2. og 20. mars 1998.

Kærandi mætti á fund kærunefndar jafnréttismála 4. febrúar 1998.

Á fundi kærunefndar jafnréttismála 23. febrúar 1998 lét einn nefndarmaður, Hjördís Hákonardóttir, af störfum í nefndinni tímabundið. Erla S. Árnadóttir, varamaður í nefndinni vék sæti í málinu vegna starfstengsla við kærða. Andri Árnason tók þá sæti í nefndinni.

Fulltrúar kærða, þeir Halldór J. Kristjánsson, þáverandi ráðuneytisstjóri og Guðjón Axel Guðjónsson, deildarsérfræðingur, mættu á fund nefndarinnar 25. febrúar 1998.

Þar sem breytingar urðu á skipan nefndarinnar eftir að kærandi mætti á fund hennar, var henni gefinn kostur á að mæta að nýju. Kærandi mætti á fund kærunefndar að nýju 19. mars 1998.

II

Embætti orkumálastjóra var auglýst laust til umsóknar í Lögbirtingablaðinu 24. júlí og í Morgunblaðinu 27. júlí 1996. Í auglýsingunni segir m.a.:

Á döfinni eru umtalsverðar skipulagsbreytingar á Orkustofnun m.a. með aðskilnaði stjórnsýslu og ráðgjafarhlutverks stofnunarinnar annars vegar og rannsóknarhlutverks hennar hins vegar. Verður nýjum orkumálastjóra falið að leiða þær breytingar. fiví er gerð krafa um færni og reynslu á sviði stjórnunar auk þess sem tilskilin er verkfræðileg menntun, þó ekki á ákveðnu sviði.

Umsækjendur um embættið voru átta, sjö karlar og ein kona. B, ráðuneytisstjóri í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu var 6. september 1996 skipaður orkumálastjóri til fimm ára frá 12. september þ.á.

Í máli þessu er um það deilt hvort ráðning í stöðu orkumálastjóra, sem er æðsti yfirmaður Orkustofnunar, brjóti gegn ákvæðum jafnréttislaga. Þykir af því tilefni nauðsynlegt að gera stutta grein fyrir hlutverki Orkustofnunar og orkumálastjóra eins og það er rakið í orkulögum nr. 58/1967 og í reglugerð um Orkustofnun nr. 632/1996. Þar kemur fram að
stofnunin skuli vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál. Skal hún m.a. safna og varðveita grundvallarupplýsingar um auðlindir landsins, vinna að áætlanagerð til langs tíma um orkubúskap þjóðarinnar og hagnýtingu orkulinda, standa fyrir nauðsynlegum rannsóknum og upplýsingaöflun, stuðla að samvinnu þeirra sem að orkumálum starfa og samræmingu á rannsóknum og gerð rannsóknaáætlunar til langs tíma. Stofnunin skal safna skýrslum um orkuvinnslu, orkuinnflutning og útflutning og um orkunotkun þjóðarinnar, vinna úr þeim og gefa út. Árlega skal samið og gefið út yfirlit um rekstur orkumannvirkja og um orkumál landsins í heild. fiá skal stofnunin annast rannsóknir á þeim sviðum sem tengjast starfsemi stofnunarinnar.

Hlutverk orkumálastjóra er að hafa umsjón með stjórn og daglegum rekstri Orkustofnunar. Hann skal sjá til þess að starfsemi stofnunarinnar sé í samræmi við ákvæði laga og reglugerða svo og þann fjárhagsramma sem fjárlög afmarka hverju sinni. Ennfremur skal hann sjá til þess að eftirlit sé haft með bókhaldi og meðferð fjármuna stofnunarinnar, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 632/1996. Í drögum að erindisbréfi fyrir orkumálastjóra er starf hans afmarkað frekar. Auk ábyrgðar hans á því að stofnunin sinni lögbundnum verkefnum sínum, er áhersla lögð á ábyrgð hans á daglegri stjórn stofnunarinnar, þ.m.t. mannaráðningum og samningum um kjör starfsmanna, ábyrgð á fjárreiðum og starfsmannahaldi, ábyrgð á verksölu og verkkaupum orkurannsókna, o.s. frv.

Samkvæmt upplýsingum frá iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu eru stofnanir sem heyra undir ráðuneytið sjö og gegna karlar störfum forstöðumanns þeirra allra. Deildarstjórastörf eða hærra sett störf á þessum stofnunum skiptast þannig að konur gegna um 27% þeirra en karlar 73%. Ef einungis er litið til Orkustofnunar er hlutfallið 7% konur og 93% karlar.

III

Í málinu liggja fyrir upplýsingar um menntun og starfsferil kæranda og þess sem ráðinn var.

Kærandi lauk cand.mag. prófi frá háskólanum í Osló vorið 1967 með jarðfræði, efnafræði og eðlisfræði sem aðalgreinar og cand. real. prófi frá sama skóla vorið 1970. Hún hefur starfað sem sérfræðingur á Orkustofnun í rúm 25 ár, þar af sinnt stjórnunarstörfum í rúm 20 ár. Í starfi sínu hefur hún byggt upp og stýrt margs konar rannsóknarverkefnum, þ.m.t. ýmsum þverfaglegum. Á síðustu árum hefur hún byggt upp og stjórnað samvinnuverkefni um umhverfisáhrif jarðhita og jarðhitanýtingu í samvinnu Orkustofnunar, Hitaveitu Suðurnesja, Hitaveitu Reykjavíkur, Landsvirkjunar, Veðurstofu Íslands, Háskóla Íslands og umhverfisráðuneytisins. Hún hefur skrifað fjölmargar fræðigreinar í innlend og erlend tímarit og bækur, flutt fyrirlestra innanlands og utan, verið við rannsóknarstörf erlendis, setið í fagnefndum og í stjórnum fagfélaga. Kærandi var stundakennari í bergfræði við Háskóla Íslands 1971 til 1974 og gistikennari (post. doc.) við háskólann í Bristol í Englandi 1973 til 1974.

B stundaði nám í stærðfræði við háskólann í Göttingen í fiýskalandi 1963 til 1964 og við háskólann í München 1964 til 1968. Hann lauk diplom prófi í stærðfræði frá háskólanum í München árið 1967 og doktorsgráðu (Ph.D.) í hreinni og hagnýtri stærðfræði frá Massachusetts Institute of Technology (MIT) árið 1971. Hann var sérfræðingur við Reiknistofu Háskóla Íslands 1971 til 1972. Árið 1972 varð hann dósent í stærðfræði við Háskóla Íslands og prófessor í stærðfræði árin 1985 til 1991. Það ár var hann ráðinn aðstoðarmaður heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra og gegndi því starfi til vors 1993 er hann varð aðstoðarmaður iðnaðar- og viðskiptaráðherra. Hann var settur ráðuneytisstjóri í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu haustið 1993 og gegndi því starfi þar til hann var skipaður orkumálastjóri. Hann hefur verið gistikennari við háskólann í Waterloo, við dönsku hafrannsóknarstofnunina og Christian Michelsen Institutt í Bergen. Hann var forstöðumaður reiknistofu Raunvísindastofnunar háskólans 1972 til 1974, forstöðumaður reiknifræðistofu Raunvísindastofnunar 1979 til 1983 og stjórnarformaður Raunvísindastofnunar 1983 til 1987. Þá hefur hann setið í ýmsum opinberum nefndum bæði innan háskólans og utan og gegnt ýmsum trúnaðarstörfum innan háskólans. Hann hefur skrifað margar fræðigreinar í innlend og erlend tímarit og flutt erindi innanlands sem utan.

IV

Kærandi rökstyður erindi sitt með því að hún sé hæfari til að gegna starfi orkumálastjóra en sá sem ráðinn var. Bæði uppfylli það skilyrði orkulaga, að vera með verkfræðilega menntun. Cand. real. gráða hafi verið æðsta gráða sem hægt hafi verið að taka við norska háskóla þegar hún hafi verið þar við nám og jafngildi doktorsgráðu eins og fram komi í yfirlýsingum norskra prófessora sem hún hafi lagt fram. Menntun hennar sé því hvað prófgráður varðar sambærileg menntun þess sem ráðinn var. Menntun hennar falli hins vegar að starfinu en það geri stærðfræðimenntun hans ekki. Hún hafi starfað við orkumál í rúman aldarfjórðung og eigi að baki árangursríkan starfsferil við stjórnunarstörf á því sviði. Hún hafi byggt upp og stýrt mörgum stórum samstarfsverkefnum en í því felist m.a. að gera viðamikla verksamninga. Hún stjórni nú stóru samstarfsverkefni átta stofnana og fyrirtækja sem velti um 70 milljónum króna og að því verkefni hafi komið á fjórða tug starfsmanna. Starfsreynsla hennar, stjórnunarreynsla og þekking á starfssviðinu sé því mun meiri en hans. B hafi aldrei starfað faglega að neinum þætti orkumála og hafi því ekki haft neina starfsreynslu á því sviði áður en hann varð aðstoðarmaður iðnaðar- og viðskiptaráðherra árið 1993. Þá hafi hann litla reynslu af stjórnunarstörfum, einkum starfsmannastjórnun. Hans eina reynsla af stjórnun sé í starfi ráðuneytisstjóra í iðnaðar-og viðskiptaráðuneytinu. Því starfi hafi hann einungis gegnt í nokkur ár. Þá verði að hafa í huga að hlutverk Orkustofnunar sé m.a að vera ríkisstjórninni til ráðuneytis um orkumál og önnur auðlindamál, sinna stefnumótun í auðlindamálum, safna og miðla upplýsingum og sinna rannsóknum. Starf orkumálastjóra sé að stýra þessu starfi. Til þess hafi B hvorki menntun né faglega reynslu.

Af hálfu iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins er áhersla lögð á að við val á milli umsækjenda hafi verið horft til færni og reynslu á sviði stjórnunar, auk menntunar, fræðastarfa og þekkingar á innra og ytra umhverfi Orkustofnunar. B hafi meiri menntun en A. Hann hafi lokið doktorsprófi en samkvæmt upplýsingum frá norska menntamálaráðuneytinu verði menntun hennar ekki jafnað við doktorsgráðu. Reynsla B af stjórnun, meðal annars sem forstöðumaður reiknistofu Háskólans, reiknifræðistofu Raunvísindastofnunar, stjórnarformaður Raunvísindastofnunar háskólans, sem aðstoðarmaður ráðherra og síðast í starfi ráðuneytisstjóra, hafi skipt verulegu máli. Í auglýsingu hafi verið vakin sérstök athygli á þeim skipulagsbreytingum sem fyrirhugaðar hafi verið og tekið fram að nýr orkumálastjóri myndi leiða þær. Það sé því ekki rétt sem kærandi haldi fram að starf orkumálastjóra sé öðru fremur fræðilegs eðlis. Hið nýja skipulag geri ráð fyrir að orkumálastjóri sinni fyrst og fremst stjórnsýslu- og ráðgjafarhlutverki við stjórnvöld, en að rannsóknum verði sinnt á sérstakri deild með sjálfstæðum fjárhag án daglegra afskipta orkumálastjóra. Skipulagsbreytingarnar feli í sér aðskilnað á milli samkeppnisrekstrar stofnunarinnar og þess hluta sem snúi að ráðgjöf. Sambærilegar breytingar sé verið að framkvæma víðar í stjórnsýslunni og hafi B tekið þátt í þessu starfi stjórnvalda um breyttar áherslur í rekstri ríkisstofnana. Þekking hans af samskiptum og ráðgjöf innan stjórnsýslunnar og þekking hans á þeim úrlausnarmálum sem Orkustofnun standi frammi fyrir, hafi vegið mjög þungt. Reynsla kæranda sé á hinn bóginn mjög fræðileg. Stjórnunarreynsla hennar afmarkist við tiltekin verkefni á sviði orkumála.

Þá hafi löng starfsreynsla B sem prófessors við Háskóla Íslands skipt máli þar sem vilji ráðuneytisins standi til þess að treysta samskipti þessara stofnana.

Að lokum bendir iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið á að tæpt ár hafi liðið frá því ráðið var í stöðu orkumálastjóra þar til kæra var send kærunefnd jafnréttismála og um fjórtán mánuðir frá stöðuveitingu þar til kæran var kynnt kærða. Í 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé kveðið á um þriggja mánaða almennan kærufrest innan stjórnsýslunnar og í 2. mgr. 28. gr. sömu laga er fjallað um frávísun kæru sem er of seint fram komin. fiá veki það athygli að þessi kæra komi fyrst fram eftir að niðurstaða fékkst í máli sem kærandi rak gegn orkumálstjóra. Telja verður mjög mikilvægt að hin almenna regla um kærufresti sé virt, ekki síst í málum sem þessum. Kæra sem kemur fram svo seint, eftir það sem á undan er gengið, sé til þess fallin að raska starfsfrið á stofnun. Ráðuneytið geri hins vegar ekki kröfu um frávísun enda telji það mikilvægt á fá efnislega niðurstöðu í málinu. Á hitt beri að líta að mál þetta skapi visst fordæmi um hve mikið fram yfir hinn almenna kærufrest heimilt sé að fara. Í því sambandi skipti máli almenn festa í stjórnsýslunni í tengslum við stjórnvaldsákvarðanir.

V

Tilgangur jafnréttislaga nr. 28/1991 er að koma á jafnrétti og jafnri stöðu kvenna og karla á öllum sviðum samfélagsins. Margvíslegar skyldur eru lagðar á atvinnurekendur til að ná þessu markmiði. Í 5. gr. laganna segir að atvinnurekendur og stéttarfélög skuli vinna markvisst að því að jafna stöðu kynjanna á vinnumarkaði. Sérstaklega skulu atvinnurekendur vinna að því að jafna stöðu þeirra innan fyrirtækja sinna eða stofnana og sjá til þess að störf flokkist ekki í kvenna- og karlastörf.

Skv. 6. gr. laganna er óheimilt að mismuna starfsfólki eftir kynferði og gildir það m.a. um ráðningu, setningu og skipun í starf og um stöðubreytingar. Atvinnurekandi skal, ef máli er vísað til kærunefndar, sýna nefndinni fram á að aðrar ástæður en kynferði hafi legið til grundvallar ákvörðun hans. Í 7. gr. er kveðið á um að öll laus störf skuli standa opin jafnt konum sem körlum.

Í 8. gr. er að finna mikilvægar leiðbeiningar um hvaða þætti beri að leggja til grundvallar mati á hæfni umsækjenda um starf en þar er tilgreind menntun, starfsreynsla og aðrir sérstakir hæfileikar þess sem ráðinn var.

Erindi kæranda til kærunefndar var móttekið 17. ágúst 1997 eða innan árs frá því að staðan var veitt. Í jafnréttislögum er ekki að finna ákvæði um fresti til að bera erindi upp við kærunefnd jafnréttismála. Í 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um fresti til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds. Almennur kærufrestur er þrír mánuðir. Samkvæmt 28. gr. er heimilt í tilgreindum tilvikum að taka kæru til efnislegrar meðferðar þótt hún hafi borist eftir lok kærufrests. Meginreglan er þó sú að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því ákvörðun var kynnt aðila. Ákvæði stjórnsýslulaga um kærur til æðra stjórnvalds eiga samkvæmt orðanna hljóðan ekki við um málsmeðferð fyrir álitsgefandi nefndum. Kærunefnd telur hins vegar mikilvægt að erindi berist nefndinni sem fyrst eftir að viðkomandi ákvörðun er tekin eða atvik á sér stað.

Með vísan til framangreinds og aðstæðna allra í þessu máli telur kærunefnd að sá tími sem leið frá því ráðið var í stöðu orkumálastjóra þar til erindi barst kærunefnd, eigi ekki að valda kæranda réttarspjöllum. Mun nefndin því veita rökstutt álit sitt á því hvort ráðning í stöðu orkumálastjóra brjóti gegn ákvæðum jafnréttislaga.

Í málinu liggja fyrir upplýsingar um menntun, fræðistörf, starfsreynslu og stjórnunarreynslu kæranda og B.

Kærandi og B uppfylla skilyrði orkulaga um verkfræðilega menntun. Hann hefur lokið doktorsgráðu í stærðfræði en kærandi cand. real. gráðu í jarðefnafræði. Upplýst er að cand. real. gráða var æðsta gráða á þessu sviði við norska háskóla þegar kærandi var þar við nám. Samkvæmt upplýsingum frá kirkju-, mennta- og rannsóknarráðuneyti Noregs voru gerðar breytingar á skipulagi náms á háskólastigi þar í landi á árinu 1977 og m.a. innleidd dr. cand. scient. gráða sem æðsta gráða í stærðfræði og náttúruvísindum. Af gögnum málsins, bæði þeim sem kærunefnd hefur aflað og þeim umsögnum sem kærandi hefur lagt fram, verður ekki dregin sú ályktun að menntun kæranda jafngildi doktorsgráðu. B telst því hafa meiri menntun en hún. Hins vegar ber að líta til þess að bæði eiga að baki langan fræðiferil, hvort á sínu sviði. Fræðistörf kæranda hafa verið meira á starfs- og fræðasviði Orkustofnunar en fræðistörf B. Hefur hún með störfum sínum og rannsóknum aflað sér mikillar þekkingar á sínu sviði. Að öllu þessu virtu verður að telja, að þrátt fyrir að munur sé á formlegri menntun þeirra, séu þau jafn hæf að því er menntun og fræðistörf varðar.

Kærandi hefur starfað á Orkustofnun frá því hún lauk námi, fyrst sem almennur sérfræðingur en í rúm tuttugu ár gegnt stjórnunarstöðu hjá stofnuninni. Hún hefur í starfi sínu byggt upp og stjórnað viðamiklum rannsóknarverkefnum og hefur því mikla þekkingu og reynslu á sviði jarðefnafræði. B hefur kennt við Háskóla Íslands í tæp tuttugu ár, fyrst sem dósent en frá 1985 til 1991 sem prófessor. Frá þeim tíma starfaði hann sem aðstoðarmaður ráðherra og ráðuneytisstjóri. alls fimm ár.

Samkvæmt upplýsingum iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins var við mat á umsækjendum lögð áhersla á færni og reynslu á sviði stjórnunar vegna þeirra skipulagsbreytinga sem ákveðnar höfðu verið á Orkustofnun svo og þekkingar á innra og ytra umhverfi stofnunarinnar, auk menntunar og fræðistarfa. Var þessa sérstaklega getið í auglýsingu um starfið. Í reglugerð um Orkustofnun nr. 632/1996 og í drögum að erindisbréfi fyrir orkumálastjóra frá mars 1997 er starfinu lýst. Megin áhersla er lögð á almenna stjórnun og starfsmannahald, ráðgjöf við stjórnvöld og aðlögun stofnunarinnar að breyttu samkeppnisumhverfi. Kærunefnd telur að við mat á umsækjendum verði ekki litið fram hjá því að B hefur gegnt starfi aðstoðarmanns ráðherra og síðar starfi ráðuneytisstjóra í iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu í alls fimm ár. Staða ráðuneytisstjóra er æðsta stjórnunarstaða innan stjórnsýslunnar. Sem ráðuneytisstjóri hefur B óhjákvæmilega öðlast bæði þekkingu og reynslu af þeim málaflokkum sem undir ráðuneytið heyra, þ.m.t. orkumálum, auk víðtækrar reynslu af almennri stjórnun og opinberum rekstri. Telja verður að sú starfsreynsla ásamt reynslu hans af að sinna ráðgjöf við stjórnvöld geri hann hæfari til að gegna stöðu orkumálastjóra.

Með vísan til framangreinds telur kærunefnd jafnréttismála að iðnaðar- og viðskiptaráðherra hafi við ráðningu í stöðu orkumálastjóra í september 1996 ekki brotið gegn ákvæðum jafnréttislaga, l. nr. 28/1991 um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla.
 

Sigurður Tómas Magnússon

Andri Árnason

Gunnar Jónsson