Mál nr. 6/2021. Úrskurður kærunefndar útboðsmála.

Úrskurður kærunefndar útboðsmála 31. mars 2021
í máli nr. 6/2021:
Dalir ehf.
gegn
Ríkiskaupum

Lykilorð
Gildissvið laga um opinber innkaup. Sala fasteignar. Frávísun. Valdsvið kærunefndar.

Útdráttur
Kærð var sölumeðferð Ríkiskaupa á fasteign. Kærunefnd útboðsmála taldi að ráðstöfun íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins skyldi vera í höndum Ríkiskaupa og fara eftir þeim reglum sem sérstaklega hefðu verið settar um ráðstöfun slíkra eigna. Þá leiddi það af 4. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup að lögin tækju aðeins til samninga um fjárhagslegt endurgjald sem hefðu að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu. Því tækju lögin ekki til sölu eigna eða hins kærða söluferlis. Var öllum kröfum kæranda vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Með kæru móttekinni hjá kærunefnd útboðsmála 14. febrúar 2021 kærðu Dalir ehf. sölu Ríkiskaupa (varnaraðila) á fasteigninni Víðilundi, 671 Kópaskeri, fastanr. 216-6387. Kærandi krefst þess að sala varnaraðila á fasteigninni verði ógilt og lagt verði fyrir varnaraðila að auglýsa „útboðið“ á nýjan leik. Þá er þess krafist að „felldur verði úr gildi samningur milli varnaraðila og hæstbjóðanda“. Til vara er þess krafist að kærunefnd láti uppi álit sitt á skaðabótaskyldu varnaraðila gagnvart kæranda. Þá er krafist málskostnaðar.

Varnaraðila var kynnt kæran og gefinn kostur á að gera athugasemdir. Með greinargerð sem barst 17. febrúar 2021 krafðist varnaraðili þess að kröfum kæranda yrði vísað frá eða þeim hafnað. Kærandi skilaði andsvörum 10. mars 2021.

Með ákvörðun 25. febrúar 2021 var kröfu kæranda um stöðvun samningsgerðar um sölu framangreindrar eignar, hafnað.

I

Í lok janúar 2021 var fasteignin Víðilundur, Kópaskeri, auglýst til sölu af hálfu varnaraðila í dagblöðum og á fasteignavef Morgunblaðsins. Fasteignin var í eigu ríkisins og sveitarfélagsins Norðurþings. Fram kom að um væri að ræða 135,8 m2 einbýlishús, byggt 1969. Var ásett verð 13,9 milljónir króna. Gögn málsins bera með sér að kærandi og varnaraðili hafi átt í tölvupóstsamskiptum um söluferlið í byrjun febrúar 2021. Með tölvubréfi 12. febrúar upplýsti varnaraðili að 11 tilboð hefðu borist og seljandi ákveðið að taka hæsta tilboðinu að fjárhæð 18,5 milljónir króna. Með tölvubréfi síðar þann sama dag óskaði kærandi eftir því að fá rafræna staðfestingu á því hvenær tilboðum hefði verið skilað og var fyrirspurninni svarað með tölvubréfi varnaraðila samdægurs.

II

Kærandi byggir á því að samkvæmt 9. gr. laga nr. 27/1968 um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins skuli um sölu slíks húsnæðis fara eftir lögum um opinber innkaup, sbr. nú lög nr. 120/2016. Þá séu tilboðsfjárhæðir yfir viðmiðunarfjárhæð fyrir vörukaup. Þrátt fyrir að varnaraðili sé í hlutverki seljanda leiði það af fortakslausum ákvæðum 9. gr. laga nr. 27/1968 að fara skuli eftir lögum nr. 120/2016 að breyttu breytanda. Þá byggir kærandi á því að söluferlið sé almennt útboð í skilningi 34. gr. laga um opinber innkaup. Í söluferlinu hafi ekki verið tryggt að fylgt væri ákvæðum 64. gr., sbr. 5. mgr. 22. gr. laganna. Söluferlið hafi verið ógagnsætt og boðið upp á að bjóðendum yrði mismunað. Ekki hafi verið tryggt að seljendur gætu ekki kynnt sér innihald tilboða áður en frestur til að skila þeim hafi verið liðinn. Þetta eigi að leiða til þess að söluferlið verði ógilt í heild og það endurtekið eftir gildum aðferðum. Kærandi þurfi ekki að sýna fram á að jafnræðis hafi ekki verið gætt, enda sé hann ekki í stöðu til þess og eðlileg krafa sé að varnaraðili notist við innkaupaaðferðir og tölvukerfi sem almennt séu notuð í opinberum innkaupum.

Kærandi byggir einnig á því að varnaraðili sé ekki óháður aðili eða ráðgjafi við sölu fasteignarinnar heldur framkvæmdaaðili á vegum seljanda fasteignarinnar, íslenska ríkisins og Norðurþings. Því beri að líta á varnaraðila og skjólstæðinga hans við söluna sem einn aðila. Varnaraðili haldi því ekki fram að starfsmenn hans hafi ekki getað kynnt sér innkomin tilboð og fjárhæðir þeirra á þeim tíma sem eignin hafi verið í sölu. Í því felist að upplýsingarnar hafi verið aðgengilegar starfsmönnum varnaraðila. Það stríði eitt og sér gegn meginreglum laga um opinber innkaup um traust, trúverðugleika og gagnsæi, óháð því hvort einhver hafi raunverulega fengið upplýsingarnar eða nýtt sér þær með einhverjum hætti.

Þá er byggt á því að lög nr. 123/2015 um opinber fjármál, sem varnaraðili haldi fram að gildi um ráðstöfum ríkiseigna, séu almenn lög gagnvart lögum nr. 27/1968, og samkvæmt almennum lögskýringarreglum gangi sérlög framar almennum lögum. Þótt ráðstöfun eigna ríkisins eigi að fara fram eftir almennum leikreglum laga nr. 123/2015 víki það ekki til hliðar sérreglum laga nr. 27/1968 um að ráðstafa skuli ríkiseignum í samræmi við lög um opinber innkaup. Sú mikilvæga regla gildi að lög sem séu almenns efnis felli ekki á brott sérreglur laga um sama efni nema brottfellingar sé getið sérstaklega í yngri lögunum. Ákvæði 9. gr. laga nr. 27/1968 séu ekki ósamrýmanleg lögum nr. 123/2015 og með nýrri lögunum hafi ekki verið felld úr gildi einstök ákvæði laga nr. 27/1968 eða lögin í heild. Því séu engin rök til að fallast á það með varnaraðila að tilvísun laga nr. 27/1968 til laga um opinber innkaup sé úrelt enda hafi þá verið mörg tækifæri til að breyta þessari lagatilvísun við síðari breytingar á lögunum. Lög nr. 27/1968 felli sölu íbúðarhúsnæðis undir lög um opinber innkaup óháð fjárhæðum eða söluandvirði eignarinnar og því heyri málið undir kærunefnd útboðsmála.

III

Varnaraðili tekur fram að tilboð í fasteignina hafi ekki verið tekin til skoðunar fyrr en að auglýsingatíma liðnum eða 4. febrúar 2021. Hafi þau í kjölfarið verið send seljendum til yfirferðar. Öllum tilboðum hafi verið safnað á lokað vefsvæði hjá varnaraðila og hafi verið gætt trúnaðar um þau. Þá gildi lög um opinber innkaup einungis um innkaup á verki, vöru og þjónustu, en ekki um sölu fasteigna, sbr. 1. mgr. 4. gr. laganna. Varnaraðili hafi það hlutverk að ráðstafa eignum ríkisins til samræmis við lög nr. 123/2015 um opinber fjármál og reglugerð nr. 1280/2014 um ráðstöfun eigna ríkisins. Öllum meginreglum stjórnsýsluréttar, ólögfestum sem lögfestum, hafi verið fylgt við hið kærða söluferli. Þar sem lög um opinber innkaup taki ekki til þess samnings sem um ræðir beri að vísa kærunni frá kærunefnd útboðsmála.

IV

Í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 27/1968 um íbúðarhúsnæði í eigu ríkisins, eins og þeim lögum var breytt með lögum nr. 134/1996, kemur fram að sala nánar tilgreinds íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins skuli fara eftir ákvæðum laga nr. 52/1987 um opinber innkaup, með síðari breytingum, og reglum settum samkvæmt þeim. Í skýringum við ákvæðið í greinargerð með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 134/1996 kemur fram að beita skuli almennum reglum um sölu eigna ríkisins samkvæmt lögum nr. 52/1987 um opinber innkaup og reglugerð nr. 651/1994 settri samkvæmt þeim lögum. Í 2. gr. reglugerðarinnar kom fram að sala fasteigna í eigu ríkisins skyldi fara fram með opinberri auglýsingu þar sem nánari upplýsingar yrðu veittar um skilafrest tilboða og önnur atriði sem söluna varða. Í 5. gr. þágildandi laga nr. 52/1987 um opinber innkaup kom fram að Innkaupastofnun ríkisins ráðstafaði eignum ríkisins sem ekki væri lengur þörf fyrir. Lög nr. 52/1987 um opinber innkaup voru felld úr gildi með lögum nr. 94/2001. Í síðarnefndu lögunum var að finna efnislega sambærilegt ákvæði og í eldri lögum um ráðstöfun eigna. Þar sagði í 2. mgr. 70. gr. að Ríkiskaup skyldu ráðstafa eignum ríkisins sem ekki væri lengur þörf fyrir samkvæmt nánari ákvörðun fjármálaráðherra. Þá var efnislega sambærilegt ákvæði að finna í 2. mgr. 85. gr. laga nr. 84/2007 um opinber innkaup sem leystu af hólmi lög nr. 94/2001. Í núgildandi lögum nr. 120/2016 um opinber innkaup er ekki að finna ákvæði um ráðstöfun eigna ríkisins en um það efni gilda nú lög nr. 123/2015 um opinber fjármál og reglugerð nr. 1280/2014 um ráðstöfun eigna ríkisins. Í 45. gr. laganna segir meðal annars að við sölu, leigu og aðra ráðstöfun ríkiseigna skuli leggja áherslu á gagnsæi, hlutlægni, jafnræði, hagkvæmni og gæta að samkeppnissjónarmiðum eftir því sem við getur átt. Af reglugerðinni verður ráðið að Ríkiskaup skuli ráðstafa eignum ríkisins með opinberri auglýsingu þar sem upplýsingar skulu veittar um skilafrest tilboða og önnur þau atriði er söluna varða.

Að mati kærunefndar útboðsmála verður ráðið af þeim lögum sem nú eru í gildi að ráðstöfun íbúðarhúsnæðis í eigu ríkisins skuli vera í höndum Ríkiskaupa og fara eftir þeim reglum sem sérstaklega hafa verið settar um ráðstöfun slíkra eigna, sbr. áður reglugerð nr. 651/1994 um ráðstöfun eigna ríkisins og nú lög nr. 123/2015 um opinber fjármál og reglugerð nr. 1280/2014. Eins og áður greinir kveða þessar reglur meðal annars á um að almennt skuli ráðstafa slíkum eignum með opinberri auglýsingu.

Það leiðir af 4. gr. laga nr. 120/2016 um opinber innkaup að lögin taka aðeins til samninga um fjárhagslegt endurgjald sem hafa að markmiði framkvæmd verks, sölu vara eða veitingu þjónustu. Taka lögin því ekki til sölu eigna og þar með ekki til hins kærða söluferlis. Ágreiningur aðila fellur því ekki undir úrskurðarvald kærunefndar útboðsmála, sbr. 2. mgr. 103. gr. laga um opinber innkaup. Þegar af þeirri ástæðu verður að vísa kröfum kæranda frá kærunefnd útboðsmála.

Málskostnaður fellur niður.

Úrskurðarorð:

Kröfum, Dala ehf., vegna sölu varnaraðila, Ríkiskaupa, á fasteigninni Víðilundi, 671 Kópaskeri, fastanr. 216-6387, er vísað frá kærunefnd útboðsmála.

Málskostnaður fellur niður.

Reykjavík, 31.mars 2021

Ásgerður Ragnarsdóttir (sign)

Eiríkur Jónsson (sign)

Auður Finnbogadóttir (sign)