31. mars 2022

Nr. 153/2022 Úrskurður

KÆRUNEFND ÚTLENDINGAMÁLA

Hinn 31. mars 2022 er kveðinn upp svohljóðandi

úrskurður nr. 153/2022

í stjórnsýslumálum nr. KNU22020016, KNU22020017 og KNU22030012

Kæra [...],

[...] og barns þeirra

á ákvörðunum

Útlendingastofnunar

I. Kröfur, kærufrestir og kæruheimild

Hinn 8. febrúar 2022 kærðu [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir K), og [...], fd. [...], ríkisborgari Venesúela (hér eftir M), ákvarðanir Útlendingastofnunar, dags. 20. janúar 2022, um að taka ekki til efnismeðferðar umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd á Íslandi og vísa þeim frá landinu. Þá kærðu kærendur einnig ákvörðun Útlendingastofnunar, dags. 20. janúar 2022, í máli barns þeirra, [...], fd. [...], ríkisborgara Síle (hér eftir nefnd A), um að synja henni um alþjóðlega vernd á Íslandi ásamt því að synja henni um dvalarleyfi á grundvelli 74. gr. laga um útlendinga nr. 80/2016.

Kærendur krefjast þess aðallega að hinar kærðu ákvarðanir verði felldar úr gildi og Útlendingastofnun verði gert að taka umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar á grundvelli 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga en til vara á grundvelli 2. mgr. 36. gr. eða 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, sbr. 42. gr. sömu laga.

Fyrrgreindar ákvarðanir eru kærðar á grundvelli 7. gr. laga um útlendinga og bárust kærurnar fyrir lok kærufrests.

II. Málsmeðferð

Kærendur lögðu fram umsóknir um alþjóðlega vernd á Íslandi hinn 30. ágúst 2021 ásamt dóttur sinni. Með umsóknum framvísuðu kærendur vegabréfum sínum frá Venesúela og vegabréfi A frá Síle. Útlendingastofnun óskaði eftir því við stoðdeild ríkislögreglustjóra að afla upplýsinga um stöðu kærenda í Síle. Í svari frá sendiráði Síle í Noregi, dags. 26. október 2021, kemur fram að K sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis í Síle og að M hafi lagt fram umsókn um ótímabundið dvalarleyfi þar í landi sem sé enn til meðferðar. Þá kemur fram að A er ríkisborgari Síle. Kærendur komu til viðtals hjá Útlendingastofnun, m.a. hinn 6. október 2021, ásamt löglærðum talsmanni sínum. Útlendingastofnun ákvað hinn 20. janúar 2022 að taka ekki umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd hér á landi til efnismeðferðar og að þeim skyldi vísað frá landinu. Þar sem A er ríkisborgari Síle ákvað Útlendingastofnun að taka umsókn hennar til efnismeðferðar en henni var synjað um alþjóðlega vernd og dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða með ákvörðun stofnunarinnar, dags. 20. janáur 2022. Ákvarðanirnar voru birtar fyrir kærendum hinn 25. janúar 2022 og kærðu þau ákvarðanirnar hinn 8. febrúar 2022 til kærunefndar útlendingamála. Greinargerð kærenda barst kærunefnd 22. febrúar 2022 ásamt fylgigögnum.

III. Ákvarðanir Útlendingastofnunar

Í ákvörðunum Útlendingastofnunar kemur fram að K sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis í Síle og að M hafi dvalið þar í landi og sé með umsókn um ótímabundið dvalarleyfi til meðferðar hjá stjórnvöldum í Síle. Þá sé raunhæft og sanngjarnt fyrir kærendur að snúa aftur til Síle og óska eftir réttarstöðu flóttamanna eða viðbótarvernd þar í landi auk þess sem að kærendur eigi ekki á hættu að sæta ofsóknum í Síle í skilningi laga um útlendinga. Umsóknir þeirra um alþjóðlega vernd yrðu því ekki teknar til efnismeðferðar, sbr. a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga, enda fæli flutningur kærenda til Síle ekki í sér brot gegn 42. gr. laga um útlendinga, sbr. jafnframt 3. mgr. 36. gr. laganna. Þá taldi Útlendingastofnun að kærendur hefðu ekki slík tengsl við Ísland að nærtækast væri að þau fengju hér vernd eða að sérstakar ástæður mæltu annars með því að taka bæri umsóknir kærenda til efnismeðferðar, sbr. 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Kærendum var vísað frá landinu, sbr. c-lið 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga, og skyldu þau flutt til Síle.

Þá kemur fram í ákvörðun Útlendingastofnunar í máli A að hún byggi umsókn sína um alþjóðlega vernd á því að fjölskylda hennar geti ekki snúið aftur til Síle vegna útlendingaandúðar og mismununar þar í landi.

Niðurstaða ákvörðunar Útlendingastofnunar í máli A var sú að A væri ekki flóttamaður og henni skyldi synjað um alþjóðlega vernd á Íslandi samkvæmt ákvæðum 37. og 40. gr. laga um útlendinga. A var jafnframt synjað um dvalarleyfi á grundvelli mannúðarsjónarmiða samkvæmt 74. gr. laga um útlendinga. Þá taldi stofnunin að ákvæði 42. gr. laga um útlendinga stæði endursendingu til heimaríkis ekki í vegi.

A var vísað frá landinu á grundvelli c-liðar 1. mgr. 106. gr. laga um útlendinga. Útlendingastofnun tilkynnti A jafnframt að kæra frestaði réttaráhrifum ákvörðunarinnar, sbr. 1. mgr. 35. gr. laga um útlendinga.

IV. Málsástæður og rök kærenda

Í greinargerð kærenda kemur fram að K sé handhafi dvalarleyfis í Síle en að dvalarleyfi M hafi runnið út hinn 21. janúar 2020. Kærandi M hafi lagt fram umsókn um ótímabundið dvalarleyfi í Síle í október 2020 en hann hafi aldrei fengið svör við umsókn sinni frá stjórnvöldum þar í landi. Kærendur hafi við meðferð málsins greint frá því að hafa orðið fyrir mismunun í Síle, s.s. varðandi aðgengi að heilbrigðisþjónustu, en miklir fordómar og mismunun séu í garð einstaklinga frá Venesúela þar í landi.

Kærendur gera ýmsar athugasemdir við hinar kærðu ákvarðanir og hvernig afgreiðslu þeirra var háttað. Kærendur gera athugasemd við rangfærslu í ákvörðun Útlendingastofnunar en þar komi fram að M hafi verið með ótímabundið dvalarleyfi í Síle en hið rétta sé að hann hafi verið með tímabundið dvalarleyfi þar í landi. Þá sé í hinni kærðu ákvörðun lagt til grundvallar að M geti ferðast til Síle ásamt fjölskyldu sinni, að því er virðist á grundvelli þess að hann hafi lagt fram umsókn um dvalarleyfi í október 2020. Að mati kærenda sé þessi ályktun Útlendingastofnunar hæpin og leggja kærendur áherslu á að í svari sendiráðs Síle í Noregi komi fram að vilji M snúa aftur til Síle verði hann að sækja um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldutengsla. Að mati kærenda geti hann ekki fengið slíkt leyfi. Í greinargerð kærenda kemur fram að við vinnslu greinargerðarinnar hafi M skráð sig inn á innflytjendavef stjórnvalda í Síle en þar hafi hans beðið sekt vegna ólöglegrar dvalar í landinu og honum gefnir tíu dagar til að greiða sektina og svo tíu dagar til þess að annað hvort sækja um leyfi eða yfirgefa landið. Af þessu sé ljóst að kærandi hafi ekki löglega heimild til dvalar í Síle. Þá hafi umsókn um dvalarleyfi, sem hann lagði fram í október 2020, ekki enn verið tekin til vinnslu auk þess sem að kærendur telji að M uppfylli ekki skilyrði fyrir veitingu slíks leyfis. Með hliðsjón af framangreindu mótmæla kærendur þeirri niðurstöðu Útlendingastofnunar að M geti ferðast til Síle ásamt fjölskyldu sinni. Kærendur gera einnig athugasemd við umfjöllun og niðurstöðu Útlendingastofnunar er varðar möguleika þeirra á að óska eftir að fá viðurkennda stöðu sem flóttamenn eða viðbótarvernd í Síle. Kærendur taki fram að það sé ekki nóg samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga að umsækjandi um alþjóðlega vernd hafi getað sótt um vernd. Viðkomandi þurfi að hafa getað fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna en að mati kærenda sé ljóst að framkvæmd stjórnvalda í Síle sé ekki í samræmi við alþjóðalög og samninga sem ríkið sé skuldbundið af.

Kærendur fjalla í greinargerð sinni um aðstæður einstaklinga frá Venesúela í Síle, s.s. varðandi meðferð umsókna um alþjóðlega vernd þar í landi og framkvæmd brottvísana frá ríkinu. Heimildir beri með sér að yfirvöld í Síle fari ekki eftir þeim alþjóðlegu skuldbindingum sem þau séu bundin af auk þess sem að yfirvöld í Síle hafi gert fólki erfiðara fyrir að komast á löglegan hátt inn í landið með lagasetningu. Nýlegar fréttir sýni að útlendingaandúð hafi aukist gífurlega og þá sérstaklega í garð fólks frá Venesúela og að yfirvöld aðhafist ekkert. Þá beri heimildir með sér að staða kvenkyns innflytjenda sé verri en áður.

Í greinargerð kærenda er lögð áhersla á að takmörkuð reynsla sé af beitingu 2. málsl. a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Að mati kærenda sé ljóst, með vísan til athugasemda með frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga, að 36. gr. laganna hafi ekki verið hugsuð fyrir tilvik líkt og það sem um ræðir í málum kærenda. Ekkert formlegt samstarf sé á milli íslenskra og síleskra yfirvalda hvað varði meðferð umsókna um alþjóðlega vernd. Þegar af þeirri ástæðu sé ekki rétt að beita a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga í málum kærenda. Þá benda kærendur á að Síle sé ekki innan Schengen svæðisins og þá sé ríkið ekki á lista Útlendingastofnunar yfir örugg ríki. Kærendur ítreka að a-liður 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga veiti ekki heimild til að synja um efnismeðferð á þeim grundvelli einum að umsækjandi sé með dvalarleyfi í þriðja ríki. Sú heimild sem finna megi í umræddu ákvæði sé bundin við að umsækjandi geti fengið flóttamannastöðu í þriðja ríki. Kærendur leggja áherslu á að í fyrirliggjandi máli sé aðeins K með gilt dvalarleyfi í Síle en ekki M og vísa kærendur til tiltekinna ákvarðana Útlendingastofnunar þar sem aðstæður hafi verið að öllu leyti sambærilegar. Með vísan til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi átt að vinna mál kærenda á sambærilegan hátt. Þá vísa kærendur einnig til úrskurðar kærunefndar útlendingamála í máli nr. KNU21030042 frá 21. apríl 2021. Að mati kærenda sé með öllu ótækt að synja M um efnismeðferð samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga á grundvelli þess að hann gæti hugsanlega fengið dvalarleyfi í Síle. Sú heimild sem finna megi í umræddu lagaákvæði sé bundin við það að flóttamaður geti fengið flóttamannastöðu í þriðja ríki í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Í þessu samhengi benda kærendur jafnframt á að á síðustu árum hafi yfirvöld í Síle hert útlendingalöggjöf sem geri einstaklingum erfiðara um vik að fá dvalarleyfi þar í landi. Að mati kærenda séu allar líkur á að fyrirliggjandi umsókn M verið hafnað. Þá sé að mati kærenda ótækt að synja M um efnismeðferð á grundvelli þess að hann geti hugsanlega fengið dvalarleyfi í Síle á grundvelli stöðu dóttur sinnar og maka þar í landi.

Kærendur fjalla í greinargerð sinni um inntak og túlkun a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Að mati kærenda sé ljóst að ekki sé unnt að beita ákvæðinu nema verndarkerfið virki í framkvæmd í samræmi við lög og alþjóðlegar skuldbindingar viðkomandi ríkis. Í þessu samhengi benda kærendur á að meðferð verndarmála í Síle sé í miklum ólestri. Kærendur fjalla í greinargerð sinni um hugtakið fyrsta griðland og vísa í því samhengi til tiltekinna heimilda máli sínu til stuðnings. Að mati kærenda sé með öllu óljóst hvort hugtakið geti átt við um einstaklinga sem hafi ekki hlotið einhvers konar vernd í þriðja ríki auk þess sem Útlendingastofnun hafi ekki litið til allra þeirra atriða sem Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna telji mikilvæg. Þá hafi Útlendingastofnun ekki gengið úr skugga um hvort stjórnvöld í Síle muni í raun taka á móti kærendum. Kærendur hafi lýst fjandsamlegu viðhorfi almennings og yfirvalda í Síle í garð einstaklinga frá Venesúela og jafnframt nefnt dæmi þess að þau hafi orðið fyrir mismunun þar í landi, s.s. varðandi aðgengi að heilbrigðisþjónustu og af hálfu fyrrum vinnuveitanda M. Að framangreindu virtu sé ljóst að skilyrði fyrir beitingu a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga séu ekki uppfyllt og því beri að taka umsóknir kærenda um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar í samræmi við meginreglu 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga.

Til vara byggja kærendur á því að taka skuli mál þeirra til efnismeðferðar með vísan til 2. mgr. 36. gr. laga um útlendinga enda mæli sérstakar ástæður með því og vísa m.a. til 32. gr. a reglugerðar um útlendinga nr. 540/2017 með áorðnum breytingum. Kærendur hafi við meðferð mála þeirra greint frá því að hafa orðið fyrir mismunun, fordómum og útlendingahatri í Síle vegna uppruna síns. Þá hafi yfirvöld í Síle gripið til aðgerða sem virðist hafa það að markmiði að stemma stigu við fjölda innflytjenda í landinu. Að mati kærenda sé ljóst að flóttamenn og aðrir innflytjendur frá Venesúela verði fyrir mismunun í Síle og að staða kærenda þar í landi megi teljast verulega síðri en staða almennings í landinu.

Þá byggja kærendur á því að með endursendingu þeirra til Síla verði ekki tryggt að þau verði ekki endursend til heimaríkis. Staða einstaklinga frá Venesúela sé almennt ótrygg í Síle og framkvæmd á útlendingalöggjöf þar í landi sé ekki í samræmi við lög og alþjóðasamninga. Þá ítreki kærendur stöðu M í Síle en hann geti ekki fengið dvalarleyfi þar í landi á grundvelli tengsla sinna við konu og barn. Að öllu framangreindu virtu sé endursending kærenda til Síle í andstöðu við 3. mgr. 36. gr. laga um útlendinga. Vísa kærendur að lokum til aðstæðna barns síns og ítreka þá meginreglu að við ákvörðunartöku stjórnvalda skuli ávallt það sem er barni fyrir bestu haft að leiðarljósi.

V. Niðurstaða kærunefndar útlendingamála

Aðstæður kærenda og barns þeirra

Samkvæmt gögnum málsins eru kærendur par á […] og […] sem eru stödd hér á landi ásamt barni sínu. Við meðferð málsins hafa kærendur greint frá því að hafa lagt á flótta frá heimaríki sínu árið 2017. Þau hafi síðan dvalið í Síle, K sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis þar í landi en M hafi verið handhafi tímabundins dvalarleyfis í Síle sem hafi runnið út í janúar 2020. M sé með umsókn um ótímabundið dvalarleyfi til meðferðar hjá yfirvöldum í Síle en hann hafi lagt fram umsókn í október 2020 en ekki enn fengið svör. Dóttir kærenda, A, er ríkisborgari Síle. Í viðtölum hjá Útlendingastofnun greindu kærendur frá því að þau hafi yfirgefið Síle vegna mismununar en þau eigi erfitt með að finna vinnu og fá aðgang að heilbrigðisþjónustu þar í landi. K og M hafi unnið hjá tilteknu fyrirtæki en að þau hafi ekki fengið sambærileg laun og ríkisborgarar Síle. Þá hafi dóttir þeirra ekki fengið pláss á leikskóla. Viðtöl kærenda hjá Útlendingastofnun og gögn málsins bera með sér að þau séu almennt heilbrigð en K hafi notið þjónustu sálfræðings í Síle.

Aðstæður í Síle

Kærunefnd útlendingamála hefur lagt mat á aðstæður í Síle, m.a. með hliðsjón af eftirfarandi skýrslum og gögnum:

2020 Country Reports on Human Rights Practices: Chile (United States Department of State, 30. mars 2021);
Amnesty International Report 2021/22: The State of the World‘s Human Rights (Amnesty International, 29. mars 2022);
Cartagena Declaration on Refugees (UNHCR, ódagsett);
Chile 2020 Crime & Safety Report (OSAC, 3. október 2020);
Chile anti-migrant protesters destroy camps in tense north (reuters, 30. janúar 2022);
Chilean protests against Venezuelan migrants (bbc.com, 31. janúar 2022);
Fact Sheet: Chile (UNHCR, mars 2021);
Fact Sheet: Chile (UNHCR, ágúst 2019);
Freedom in the World 2022 – Chile (Freedom House, 24. febrúar 2022);
Guidelines on International Protection No. 12: Claims for refugee status related to situations of armed conflict and violence undir Article 1A(2) of the 1951 Convention and/or 1967 Protocol relation to the Status of Refugees and the regional refugee definitions (UNHCR, 2. desember 2016);
Health in the Americas+. Summary: Regional Outlook and Country Profiles (Pan American Health Organization, uppfært 12. desember 2017);
International Migration Outlook 2020 (OECD, 19. október 2020);
Profile of the Health Service System: Chile (World Health Organization, ódagsett);
Rights and obligations of permanent residents; instances under which permanent residence is lost (Immigration and Refugee Board of Canada, 25. janúar 2017);
Social protection and Venezuelan migration (International Organization for Migration, ódagsett 2021);
Socioeconomic Integration of Venezuelan Migrants and Refugees (International Organization for Migration, júlí 2021);
Summary Conclusions on the interpretation of the extended refugee definition in the 1984 Cartagena Declaration (UNHCR, 7. júlí 2021);
„They yell ugly things“: Migrants in Chile‘s north fearful after fiery protests (reuters.com, 27. september 2021);
Upplýsingar af vefsíðu Mannréttindastofnunar Síle (www.indh.cl, sótt 2. desember 2021);
Upplýsingar af vefsíðu ráðuneytis innflytjendamála í Síle (www.extranjeria.gob.cl., sótt 2. desember 2021);
Upplýsingasíða Johns Hopkins háskólans (https://coronavirus.jhu.edu/map.html, sótt 31. mars 2022);
Upplýsingasíða Sóttvarnarstofnunar Evrópu (https://www.ecdc.europa.eu/en/cases-2019-ncov-eueea, sótt 31. mars 2022) og
World Report 2021 (Human Rights Watch, 13. janúar 2021).

Á framangreindri vefsíðu ráðuneytis innflytjendamála í Síle kemur fram að einstaklingar geti verið handhafar tímabundins eða ótímabundins dvalarleyfis þar í landi. Tímabundið dvalarleyfi gildi í eitt ár og að hægt sé að framlengja það einu sinni en að því loknu þurfi handhafi dvalarleyfis að óska eftir ótímabundnu dvalarleyfi hjá Innanríkis- og almannaöryggisráðuneyti Síle. Þá kemur fram að umsækjandi sem hafi fengið synjun á umsókn sinni geti beðið ráðuneytið um endurskoðun á ákvörðuninni auk þess sem að tryggt sé í lögum að hann geti borið lögmæti ákvörðunarinnar undir þar til bæra aðila. Einstaklingar sem séu með gilt dvalarleyfi í Síle og hafi haft búsetu þar í landi í fimm ár geti sótt um ríkisborgararétt þar í landi.

Samkvæmt framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2021 er kveðið á um veitingu alþjóðlegrar verndar eða stöðu flóttamanns í lögum í Síle auk þess sem að stjórnvöld hafi komið á fót kerfi til að veita flóttamönnum vernd, þ. á m. aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Síle sé aðili að flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og þá kemur fram í framangreindri samantekt og leiðbeiningum UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) að Síle sé aðili að Cartagena yfirlýsingunni sem sé samkomulag milli ríkja í Suður-Ameríku sem varði málefni flóttamanna. Orðalag yfirlýsingarinnar bendi til þess að skilgreining hennar á flóttamannahugtakinu sé rýmri en t.a.m. í flóttamannasamningi Sameinuðu þjóðanna og geti þannig tekið til einstaklinga sem séu í þörf fyrir alþjóðlega vernd en falli ef til vill ekki undir skilgreiningu flóttamannasamningsins á hugtakinu. Sú skilgreining á hugtakinu flóttamaður sem fyrirfinnst í Cartagena yfirlýsingunni hafi verið innleidd í löggjöf ýmissa ríkja Suður-Ameríku, þ. á m. Síle. Þá árétti yfirlýsingin m.a. grundvallarregluna um bann við endursendingum og rétt einstaklinga til alþjóðlegrar verndar.

Samkvæmt framangreindum skýrslum World Health Organization og Pan American Health Organization er öllum tryggður réttur til heilbrigðisþjónustu í stjórnarskrá Síle óháð því hvort viðkomandi sé með ríkisborgararétt. Heilbrigðiskerfi Síle samanstandi af opinberu og einkareknu kerfi. Ríkisborgarar Síle og þeir sem hafi heimild til löglegrar dvalar þar í landi hafi aðgang að endurgjaldslausri og niðurgreiddri heilbrigðisþjónustu í gegnum ríkisrekið sjúkratryggingakerfi. Þá kemur fram í framangreindri skýrslu International Organization for Migration (IOM) að allir innflytjendur og flóttamenn hafi aðgang að heilbrigðiskerfi Síle þótt þau geti mætt ákveðnum hindrunum við að nýta sér þá þjónustu.

Samkvæmt framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins er jafnræði og bann við mismunun verndað af stjórnarskrá Síle. Árið 2020 hafi verið dæmi þess að minnihlutahópar yrðu fyrir mismunun í heilbrigðis- og menntakerfinu en stjórnvöld hafi komið á fót þjálfunaráætlun fyrir opinbera starfsmenn í því skyni að aðstoða innflytjendur og auka aðgang að túlkaþjónustu hjá hinu opinbera. Í framangreindri skýrslu IOM frá árinu 2021 um félagslega stöðu ríkisborgara Venesúela í völdum löndum Suður-Ameríku kemur fram að innflytjendur frá Venesúela hafi upplifað mismunun. Af skýrslunni má sjá að útlendingaandúð í Síle hafi lengst af beinst gegn einstaklingum frá Haítí. Samkvæmt rannsókn á efni á samfélagsmiðlinum Twitter hafi 63% tilvika mismununar beinst gegn einstaklingum frá Haítí þrátt fyrir að hlutfall innflytjenda í Síle sem séu frá Venesúela sé mun hærra en þeirra sem séu frá Haítí. Þá sýni rannsókn frá árunum 2018-2019 að tveir þriðju íbúa Síle hafi talið að stjórnvöld ættu að veita innflytjendum og flóttamönnum frá Venesúela heilbrigðisaðstoð, menntun og húsnæði. Þá sýni rannsókn frá árinu 2021 að 84% íbúa Síle styðji það að innflytjendur og flóttamenn frá Síle hafi jafnan aðgang að menntun og heilbrigðisþjónustu. Þá er starfrækt sjálfstæð mannréttindastofnun (s. Instituto Nacional De Derechos Humanos) sem hefur það að markmiði að efla og vernda mannréttindi allra þeirra sem séu búsettir í Síle. Samkvæmt þeim fréttum sem kærunefnd hefur kynnt sér, s.s. af fréttamiðlunum Reuters og BBC, hafa mótmæli gegn innflytjendum frá Venesúela aukist nýlega en sem dæmi má nefna að í september 2021 og janúar 2022 áttu sér stað fjölmenn mótmæli í Iquique í Norður-Síle sem beindust gegn innflytjendum frá Venesúela.

Samkvæmt framangreindum heimildum, s.s. skýrslum Freedom House, Amnesty International og Human Rights Watch, frá árinu 2022 hafa stjórnvöld í Síle verið gagnrýnd fyrir brottvísanir frá landinu og framkvæmd þeirra. Samkvæmt þeim upplýsingum sem kærunefnd hefur kynnt sér hafa stjórnvöld í Síle gefið út að þeim einstaklingum sem komi með ólöglegum hætti inn á yfirráðasvæði Síle eða hafi gerst sekir um lögbrot kunni að vera brottvísað frá landinu. Brottvísunarmál komu til kasta dómstóla í Síle um mitt ár 2021 þegar Hæstiréttur Síle og áfrýjunardómstólar þar í landi stöðvuðu brottvísanir einstaklinga frá m.a. Venesúela. Niðurstöður dómstóla hafa leitt í ljós tilteknar brotalamir á réttlátri málsmeðferð við meðferð brottvísunarmála í Síle. Þá má sjá af fréttatilkynningu frá Inter-America Commission on Human Rights, dags. 29. nóvember 2021, að nefndin hafi lýst yfir áhyggjum af brottvísunum einstaklinga í Síle.

Í framangreindri skýrslu bandaríska utanríkisráðuneytisins frá árinu 2021 kemur m.a. fram að öryggislögreglan (s. Carabineros) ásamt rannsóknarlögreglunni beri ábyrgð á löggæslu, m.a. landamæraeftirliti og almannaöryggi. Þá hafi innanríkis- og almannaöryggisráðuneytið yfirumsjón með báðum stofnunum. Þó kemur fram í skýrslunni að löggæsluyfirvöld séu treg til að nota úrræði í lögum sem banni mismunun, þ.m.t. að gefa út ákærur vegna hatursglæpa. Samkvæmt skýrslu OSAC er öryggislögreglan ein fagmannlegasta og best þjálfaða lögreglusveit rómönsku Ameríku ásamt því að vera ein af þeim minnst spilltu. Þá kemur fram í skýrslu Freedom House frá árinu 2022 að friðsælum mótmælum hafi fjölgað í Síle árið 2019 þegar almenningur hafi mótmælt stjórnvöldum og samfélagslegum ójöfnuði. Enn eigi sér stað mótmæli en bæði borgaralegt ofbeldi og kúgun lögreglu hafi minnkað verulega frá árinu 2019.

Ákvæði 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga

Í 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er mælt fyrir um að umsókn um alþjóðlega vernd skuli tekin til efnismeðferðar nema undantekningar sem greindar eru í a-, b- og c-lið ákvæðisins eigi við. Samkvæmt a-lið 1. mgr. 36. gr. er stjórnvöldum heimilt að synja því að taka umsókn um alþjóðlega vernd til efnismeðferðar hafi umsækjandi komið til landsins að eigin frumkvæði eftir að hafa hlotið virka alþjóðlega vernd eða annars konar vernd í öðru ríki eða ef hann, eftir að hafa dvalist í ríki þar sem hann þurfti ekki að sæta ofsóknum, gat óskað eftir því að fá viðurkennda stöðu sem flóttamaður og, ef hann var talinn flóttamaður, fengið vernd í samræmi við alþjóðasamning um stöðu flóttamanna. Við túlkun lagaákvæðisins ber að líta til þess að heimild a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga er undantekning frá meginreglunni um að allar umsóknir skuli teknar til efnismeðferðar sem beri að túlka þröngt.

Í athugasemdum við 36. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum um útlendinga segir að í a-lið 1. mgr. 36. gr. laganna sé um að ræða regluna um fyrsta griðland (e. country of first asylum). Vísað er til athugasemda í frumvarpi því sem varð að þágildandi lögum um útlendinga nr. 96/2002 þar sem kveðið sé á um að með ákvæðinu sé miðað við að umsókn um alþjóðlega vernd skuli afgreidd í fyrsta ríki sem umsækjandi kemur til og veitt getur honum vernd. Í því frumvarpi segir enn fremur í athugasemdum við c-lið 1. mgr. 46. gr. laganna, sem er, að því leyti sem máli skiptir, sambærilegur a-lið 1. mgr. 36. gr. núgildandi laga um útlendinga, að í umræddu ákvæði sé kveðið á um regluna um fyrsta griðland. Samkvæmt þeirri reglu skuli umsókn um alþjóðlega vernd afgreidd í fyrsta ríki sem flóttamaður kemur til og veitt getur honum vernd. Reglunni sé ætlað að varna því að flóttamenn verði sendir frá einu ríki til annars án þess að mál þeirra fái viðeigandi meðferð. Miðað sé við að útlendingur hafi átt færi á að koma umsókn um alþjóðlega vernd á framfæri við stjórnvöld í ríkinu og að í því sambandi sé nægjanlegt að hlutaðeigandi hafi átt þar mjög stutta dvöl, til dæmis farið um vegabréfaeftirlit á flugvelli. Í athugasemdum er vísað til þess að þessari reglu sé beitt með einum eða öðrum hætti í flestum löndum og komi m.a. fram í Schengen- og Dyflinnarsamningnum. Þá kemur fram í athugasemdum að forsenda þess að reglu þessari sé beitt sé að hlutaðeigandi ríki samþykki að taka við útlendingum.

Samkvæmt 3. mgr. 23. gr. laga um útlendinga skulu íslensk stjórnvöld við framkvæmd ákvæða III. og IV. kafla laganna eiga í samvinnu við Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna, sbr. 35. gr. alþjóðasamnings um stöðu flóttamanna, um túlkun samningsins og laga um útlendinga. Flóttamannastofnun Sameinuðu þjóðanna hefur sett fram tiltekin viðmið er varðar beitingu reglunnar um fyrsta griðland. Að mati stofnunarinnar verður að líta til þess hvort grundvallarmannréttindi umsækjanda verði virt í þriðja ríki í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar og hvort að raunhæf vernd sé veitt gegn því að einstaklingum sé brottvísað þangað sem lífi þeirra eða frelsi kunni að vera stefnt í hættu (non-refoulement) eða þar sem hætta er á ómannúðlegri eða vanvirðandi meðferð. Þá sé rétt að líta til aðstæðna í viðtökuríki, s.s. með hliðsjón af einstaklingsbundinni stöðu viðkomandi og möguleika hans á að sjá sér farborða. Þá er beiting reglunnar háð því skilyrði að þriðja ríki taki við umsækjanda.

Hinn 20. janúar 2022 tók Útlendingastofnun ákvörðun í málum kærenda þar sem m.a. var fjallað um skilyrði a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga og hvernig þau horfðu við stöðu þeirra. Í ákvörðun M kemur fram að hann hafi dvalið í Síle í tvö ár ásamt fjölskyldu sinni. Maki hans, K, hafi ótímabundið dvalarleyfi í Síle og þá sé dóttir hans ríkisborgari landsins. Af gögnum málsins má sjá að Útlendingastofnun hafi óskað eftir upplýsingum frá stjórnvöldum í Síle þar sem spurt hafi verið hver staða kærenda væri þar í landi og hvort þau gætu snúið aftur þangað. Hinn 26. október 2021 barst Útlendingastofnun svar við fyrirspurninni þar sem m.a. kemur fram að M hafi ekki heimild til dvalar í Síle þar sem tímabundið dvalarleyfi hans þar í landi hafi runnið út hinn 21. janúar 2020. Þá kemur fram að ef hann vilji snúa aftur til Síle þá þurfi hann að leggja fram umsókn um dvalarleyfi á grundvelli tengsla við dóttur sína, sem sé ríkisborgari Síle, og maka síns sem sé handhafi ótímabundins dvalarleyfis þar í landi. Á grundvelli þessara upplýsinga hafi það verið mat Útlendingastofnunar að raunhæft og sanngjarnt sé að M ferðist aftur til Síle á grundvelli framlagðrar umsóknar um ótímabundið dvalarleyfi þar í landi eða umsóknar um dvalarleyfi á grundvelli fjölskyldutengsla.

Líkt og rakið hefur verið er beiting a-liðar 1. mgr. 36. gr. laga um útlendinga háð því skilyrði að þriðja ríkið sem í hlut á samþykki að taka aftur við umsækjanda um alþjóðlega vernd. Kærunefnd er sammála því mati Útlendingastofnunar að af orðalagi ákvæðisins og lögskýringagagna verði ekki dregin sú ályktun að liggja þurfi fyrir samþykki viðkomandi þriðja ríkis svo til greina komi að beita ákvæðinu. Á það t.d. við í þeim tilvikum þar sem umsækjandi er með gilt dvalarleyfi í þriðja ríki enda feli það í sér heimild til að snúa aftur. Þeirri aðstöðu verður hins vegar ekki jafnað saman við það þegar dvalarleyfi er útrunnið enda er þá ekki hægt að ganga út frá því að viðkomandi verði heimiluð koma eða dvöl í ríkinu. Þurfi viðkomandi að sækja um heimild til komu í formi áritunar eða dvalarleyfis verður að mati kærunefndar að gera ríkari kröfur til stjórnvalda vegna rannsóknar og undirbúnings slíkra ákvarðana. Þarf þá að liggja fyrir samþykki stjórnvalda í viðkomandi ríki um að tilteknum umsækjanda verði heimiluð endurkoma óháð stöðu dvalarleyfis, eða einhvers konar almennt samkomulag milli Íslands og þess þriðja ríkis sem í hlut á, er tryggir að einstaklingum í þessari stöðu verði heimiluð endurkoma. Að mati kærunefndar er heimild umsækjanda um alþjóðlega vernd til að snúa til baka til þriðja ríkis forsenda þess að hann geti lagt fram umsókn um alþjóðlega vernd í viðkomandi ríki.

Eins og hér háttar til liggur fyrir almennt svar stjórnvalda í Síle um möguleika M á því að sækja um dvalarleyfi. Hvorki liggur fyrir skýr afstaða til þess hvort að honum verði heimiluð endurkoma án þess að dvalarleyfi verði veitt né hvort honum sé unnt að afla sér áritunar fyrir för til Síle. Enn fremur liggur ekki fyrir hver aðkoma stjórnvalda hér á landi gæti verið að slíku ferli komi til þvingaðrar endursendingar. Þrátt fyrir að aðstæður M að öðru leyti beri með sér að staða hans í Síle og tengsl við landið séu mikil, enda maki hans með ótímabundið dvalarleyfi þar í landi og barn hans ríkisborgari Síle, telur kærunefnd að skýrari svör þurfi að liggja fyrir frá Síle um heimild hans til endurkomu sem og með hvaða hætti íslensk stjórnvöld geti tryggt og framkvæmt slíka endursendingu ef þörf reynist á. Með vísan til 10. gr. stjórnsýslulaga er það mat kærunefndar að málið þarfnist frekari rannsóknar að því er varðar mögulega endurkomu M til Síle. Þar sem kærunefnd getur ekki bætt úr þeirri rannsókn er málinu vísað aftur til meðferðar hjá Útlendingastofnun.

Að því er varðar aðstæður K og A er kærunefnd sammála Útlendingastofnun að ekki er uppi vafi um möguleika þeirra á endurkomu til Síle. Með vísan til þess sem að framan er rakið og meginreglunnar um einingu fjölskyldunnar er það þó niðurstaða kærunefndar að fella beri hinar kærðu ákvarðanir úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál þeirra til nýrrar meðferðar.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er, að mati kærunefndar, ekki tilefni til umfjöllunar um aðrar málsástæður kærenda.

Úrskurðarorð:

Ákvarðanir Útlendingastofnunar eru felldar úr gildi. Lagt er fyrir Útlendingastofnun að taka mál kærenda til meðferðar á ný.

The decisions of the Directorate of Immigration are vacated. The Directorate is instructed to re-examine the cases.

Þorsteinn Gunnarsson

Bjarnveig Eiríksdóttir Gunnar Páll Baldvinsson