Mál nr. 66/2014

Úrskurður

Á fundi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða 30. september 2014 var kveðinn upp svohljóðandi úrskurður í máli A, nr. 66/2014.

 1. Málsatvik og kæruefni

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 7. júlí 2014, kærði A til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða þá ákvörðun Vinnumálastofnunar, sem tekin var með fulltingi velferðarráðuneytisins, þess efnis að Atvinnuleysistryggingasjóði sé ekki heimilt að greiða mótframlag lífeyrissjóðsiðgjalds af biðstyrk sem einstaklingar fengu úr sjóðnum, sbr. 17. gr. laga nr. 142/2012, sem kom inn sem bráðabirgðaákvæði í lög um atvinnuleysistryggingar, nr. 54/2006. Kærandi fer fram á endurskoðun framangreindrar ákvörðunar Vinnumálastofnunar. Vinnumálastofnun telur að kærufrestur sé liðinn og telur jafnframt að kærandi eigi ekki beina aðild að stjórnsýslumáli sem lokið hafi með stjórnvaldsákvörðun Vinnumálastofnunar. Vinnumálastofnun telur einnig að stofnunin sem slík eigi ekki aðild að kærumáli þessu.

Vinnumálastofnun greiddi atvinnuleitendum biðstyrk á grundvelli reglugerðar nr. 47/2013 sem sett var samkvæmt heimild í 64. gr. sem og ákvæði til bráðabirgða í lögum um atvinnuleysistryggingar, sbr. einnig a-lið 17. gr. laga nr. 142/2012, um breytingu á lögum um atvinnuleysistryggingar og lögum um greiðslur Atvinnuleysistryggingasjóðs. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 142/2012 kemur fram að um sé að ræða eins konar biðstyrk sem nemi þeim rétti sem hlutaðeigandi atvinnuleitandi hafi átt áður innan kerfisins og sé eingöngu ætlaður til að brúa þann tíma sem kunni að líða frá því að hlutaðeigandi fullnýtti rétt sinn innan kerfisins, sbr. 29. gr. laganna, og til þess tíma að viðkomandi sé boðið úrræði innan átaksverkefnisins. Ekki var í fyrrnefndri reglugerð nr. 47/2013 kveðið á um greiðslur í lífeyrissjóð af umræddum styrk, hvorki 4% frádrátt af styrk atvinnuleitanda né 8% mótframlag Atvinnuleysistryggingasjóðs.

Að kæru þessari stendur, eins og fram hefur komið, A en það er heildarsamtök launafólks. Félagsmenn í Aeru um hundrað þúsund að því er fram kemur á heimasíðu sambandsins og er stærsta fjöldahreyfing launafólks á landinu. Fram kemur að A berst fyrir bættum kjörum félagsmanna sinna og stendur vörð um réttindi þeirra.

Af hálfu A kemur fram að skömmu eftir lok umrædds átaks, sbr. 17. gr. laga nr. 142/2012, hafi sambandinu borist fyrirspurn frá einum atvinnuleitanda sem hafi fengið svokallaðan biðstyrk samkvæmt átakinu, þess efnis hvort greiðsla biðstyrksins myndaði ekki stofn til lífeyrissjóðsiðgjalda og þ.a.l. hvor hann ætti ekki rétt á mótframlagi frá Atvinnuleysistryggingasjóði líkt og atvinnuleitendur fá sem þiggja hefðbundnar atvinnuleysisbætur, sbr. 1. mgr. 37. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og 7. gr. laga um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, nr. 129/1997. Í kjölfar fyrirspurnarinnar hafi A sent velferðarráðuneytinu og Vinnumálastofnun fyrirspurn um það hverju sætti framkvæmd stofnunarinnar. Í svari velferðarráðuneytisins 18. mars 2014 hafi komið fram að ráðuneytið teldi að Atvinnuleysistryggingasjóði hafi ekki verið heimilt að greiða umrætt mótframlag til lífeyrissjóðs einstaklinga sem hafi þegið svokallaðan biðstyrk. Í ljósi svars ráðuneytisins hafi A ákveðið að kvarta yfir umræddri framkvæmd til umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaðurinn hafi hafnað því að taka málið til efnismeðferðar þar sem hann teldi nauðsynlegt að afstaða úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða lægi fyrst fyrir. Hafi málið af þeim sökum verið lagt fyrir úrskurðarnefndina.

A telur að ákvörðun Vinnumálastofnunar brjóti gegn lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Atvinnuleitendur sem hafi uppfyllt skilyrði um biðstyrk, sbr. 17. gr. laga nr. 142/2012, hafi haft réttmætar væntingar um að halda öllum fyrri réttindum og Vinnumálastofnun hafi auk þess vanrækt leiðbeiningarskyldu sína. Þá brjóti ákvörðunin gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Í bréfi Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 11. ágúst 2014, kemur fram að A geti ekki talist aðili máls á fyrra stjórnsýslustigi og ekki sé vísað til einstakrar ákvörðunar Vinnumálastofnunar í kæru til kærunefndarinnar. Engin formleg ákvörðun Vinnumálastofnunar sæti því kæru til nefndarinnar heldur virðist svar velferðarráðuneytisins við fyrirspurn A í tölvupósti, dags. 18. mars 2014, vera tilefni kæru til úrskurðarnefndarinnar. Verði ekki betur séð en að kærufrestur sé nú liðinn og hafi kærandi ekki fært fram réttlætanlegar ástæður fyrir því að kæra barst fyrst 7. júlí 2014. Þá verði ekki séð að kærandi eigi beina aðild að stjórnsýslumáli sem lokið hafi verið með stjórnvaldsákvörðun Vinnumálastofnunar. Þar að auki verði ekki séð að Vinnumálastofnun eigi aðild að kærumáli þessu. Tilefni kæru A sé svar velferðarráðuneytisins við fyrirspurn kæranda. Telji Vinnumálastofnun sér ekki fært að veita umsögn um afstöðu velferðarráðuneytisins til málsins.

Kæranda var með bréfi úrskurðarnefndarinnar, dags. 13. ágúst 2014, sent afrit af greinargerð Vinnumálastofnunar og gefinn kostur á að koma á framfæri frekari athugasemdum fyrir 27. ágúst 2014. Athugasemdir bárust frá B hdl. lögmanni kæranda, dags. 18. ágúst 2014. Þar kemur fram að í greinargerð Vinnumálastofnunar segi að A geti ekki átt aðild að máli þessu. Að sama skipi liggi fyrir í bréfi umboðsmanns Alþingis til kæranda að hann telji að ágreiningurinn eigi heima hjá kærunefndinni, sbr. 2. mgr. 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar. Megi skilja þetta á þá leið að Vinnumálastofnun telji A ekki eiga lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Sé því mótmælt enda sé það viðurkennt og margstaðfest í úrskurðarframkvæmd hinna ýmsu nefnda á stjórnsýslustigi að ekki eigi að setja kæruaðild þröngar skorður, hafi það jafnframt komið fram hjá umboðsmanni Alþingis í þeim fjölmörgu álitum þar sem félagasamtök hafi látið sig mál varða á stjórnsýslustigi.

Þeirri athugasemd Vinnumálastofnunar að engin formleg stjórnsýsluákvörðun hafi verið tekin af Vinnumálastofnun sem sé kæranleg sé mótmælt. Stjórnsýsluákvörðunin liggi fyrir og sé sú framkvæmd sem felist í því að undanskilja svokallaðan biðstyrk frá lífeyrissjóðskerfinu, þ.e. við fyrstu útgreiðslur styrksins. Leitast hafi verið við að leiðrétta þetta sem kærandi telji ranga framkvæmd (ákvörðun) og sé það meðal annars gert með samræðum við viðkomandi ráðuneyti sem fari með ábyrgð á málaflokknum. Fyrirspurn hafi verið send á bæði fulltrúa ráðuneytisins sem og forstöðumann Vinnumálastofnunar. Svar hafi borist frá ráðuneytinu en ekkert hafi heyrst frá forstöðumanni Vinnumálastofnunar. Verði að skilja það sem svo að ráðuneytið hafi tekið að sér að svara fyrir hönd Vinnumálastofnunar, enda hafi ráðuneytinu verið í lófa lagið að vísa frá sér fyrirspurninni ef ákvörðunin eigi formlega heima hjá Vinnumálastofnun. Vinnumálastofnun geti ekki skýlt sér á bak við ráðuneyti málaflokksins eftir hentisemi, slíkt sé ekki góð stjórnsýsla. Með vísan í framangreint er því mótmælt þeirri málsástæðu Vinnumálastofnunar að umræddur ágreiningur sé ágreiningur á milli A og ráðuneytisins en ekki Vinnumálastofnunar.

Hvað varði undanþáguheimildir 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, telji kærandi að þær eigi báðar við hvað varði kærufrestinn. Í fyrsta lagi megi skýra töf á kærunni með þeirri staðreynd að um óhefðbundið mál sé að ræða og ekki hafi legið ljóst fyrir hver rétti úrskurðaraðilinn sé. Nú liggi fyrir að Vinnumálastofnun telji að A geti ekki talist aðili málsins og meðal annars hafi því verið ákveðið að leita álits umboðsmanns Alþingis. Sé allt ferlið skoðað í heild sinni, þ.e. hvenær A hafi byrjað að aðhafast í málinu, megi sjá að enginn óeðlilegur dráttur hafi verið á kærunni. Í öðru lagi sé um að ræða mál án fordæmis er varði stóran hóp einstaklinga í samfélaginu sem standi mjög höllum fæti. Telji A að 2. tölul. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga sé einmitt ætlað að grípa slík tilvik.

 2. Niðurstaða

Kæra A snýst um það hvort Vinnumálastofnun hafi borið að greiða úr Atvinnuleysistryggingasjóði mótframlag lífeyrissjóðsiðgjalds af svokölluðum biðstyrk sem einstaklingar fengu úr sjóðnum, sbr. 17. gr. laga nr. 142/2012 sem kom inn sem bráðabirgðaákvæði í lög um atvinnuleysistryggingar.

Í 2. mgr. 11. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að hlutverk úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sé að kveða upp úrskurði um ágreiningsefni sem kunna að rísa á grundvelli laganna. Í 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Eins og fram hefur komið er kærð sú ákvörðun Vinnumálastofnunar að hafa ekki talið sér heimilt að greiða mótframlag lífeyrissjóðsiðgjalds af biðstyrk almennt og til allra þeirra sem fengu biðstyrkinn. Ekki er um að ræða kæru á formlegri ákvörðun Vinnumálastofnunar vegna eins tiltekins atvinnuleitanda, enda liggur heldur ekki fyrir að Vinnumálastofnun hafi tekið stjórnvaldsákvörðun um ágreiningsefni það sem hér er til umfjöllunar. Að mati úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða er ekki fyrir að fara kæranlegri ákvörðun í máli þessu samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Að kæru þessari stendur A sem er heildarsamtök launafólks. Í stjórnsýslurétti er aðili máls talinn sá sem ákvörðun stjórnvalds beinist að og sá sem á beinna, verulegra, sérstakra og lögvarinna hagsmuna að gæta við úrlausn máls. Ekki verður séð að A uppfylli framangreind skilyrði um aðild að máli þessu.

Máli þessu er vísað frá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.

Úrskurðarorð

Máli A vegna þeirrar ákvörðunar Vinnumálastofnunar að telja sér ekki heimilt að greiða mótframlag í lífeyrissjóð vegna greiðslu biðstyrks er vísað frá.

 Brynhildur Georgsdóttir, formaður

Hulda Rós Rúríksdóttir

Helgi Áss Grétarsson